한국에서 돌봄 정책은 2000년을 전후로 가시화된 인구 변화를 계기로 논의되기 시작하였다. 2000년 노인인구 비율이 7%를 넘어서 고령화사회로 진입하였으며, 동 시에 핵가족화, 세대간 부양의식의 약화 등으로 노인의 돌봄 문제에 대한 우려가 커 졌다. 2005년에 이르러서는 출산율이 1.08로 떨어지면서 인구의 고령화와 저출산 문제에 대한 정책적 대응이 갈급한 상황이 되었다. 이에 2005년을 전후로“건강가 정기본계획”과 “저출산고령사회기본계획” 같은 핵심적인 정책의 방향을 수립하 였다. 이들 계획은 2005년 제정된 『건강가정기본법』과 『저출산·고령사회기본 법』을 토대로하고 있으며, 대통령 직속의 위원회에서 정부 부처들과 연구자, 민간 전문가 등이 참여하여 5년을 주기로 중장기 계획을 수립하고 있다.
두 계획은 각기 다른 목표를 갖고 있으나, 돌봄과 관련한 중첩되는 정책들을 동 시에 추진하기 시작한다. 가령 2006년부터 2010년까지 실시된 제1차 저출산고령 사회기본계획에서는 출산율 회복을 위하여 출산과 양육에 유리한 환경을 조성하는 것을 주요 과제로 보고, 이를 달성하기 위하여 출산, 양육의 사회적 책임을 강화하 고 일-가족 양립가능 사회시스템 구축을 세부 과제로 삼았다. 같은 기간 실시된 제 1차 건강가정기본계획 역시 가족돌봄의 사회화, 직장-가정의 양립을 주요한 정책 과제로 삼고 있다. 이는 1~3차에 걸쳐서 용어가 다소 달라질 뿐 유사한 구조로 유 지되고 있다(표 2-1).
[표 2-1] 돌봄 정책 관련 중장기 계획과 과제
제1차 계획(2006~2010) 제2차 계획(2011~2015) 제3차 계획(2016~2020) 저출산
고령 사회 기본 계획
출산과 양육에 유리한 환경조 성
-출산 양육의 사회적 책임 강화
-가정 양립가능 사회시스템 구축
- 가족친화, 양성평등 사회문 화조성
출산과 양육에 유리한 환경 조성
-일과 가정의 양립 일상화 - 결혼, 출산, 양육 부담 경
감
- 아동청소년의 건강한 성 장환경조성
함께 돌보고 일하는 사회 - 비용: 출산 양육비 부담 최소
화
- 시간: 아이와 함께하는 시간 최대화
- 돌봄: 촘촘하고 안전한 돌봄 체계 구축
- 문화: 모든 아동 존중과 포용 적 가족문화 조성
-기반: 2040세대 안정적인 삶 의 기반(일, 주거, 교육) 조성 건강
가정 기본 계획
가족돌봄의 사회화
- 가족의 자녀 양육부담 경감 -가족돌봄에 대한 사회적 지
원 강화 직장, 가정의 양립
자녀 돌봄지원 강화 - 자녀 돌봄지원의 다양화 -부모역할 지원 가족친화적 사회환경 조성 -가족친화적 직장환경 조
정부-가족-지역사회 연계를 통한 돌봄지원 강화
-아기 키우기 좋은 여건 조성 - 돌봄 부담 해소를 위한 지역
사회 조성
제1차 계획(2006~2010) 제2차 계획(2011~2015) 제3차 계획(2016~2020) - 남성의 가족생활 참여 지원
-여성의 경제활동참여 기반 구축
가족친화적 사회환경 조성 - 가족친화적 직장환경 조성 - 가족친화적 지역사회 조성 - 안전한 가족생활 환경 조성
성
-가족친화적 지역사회 조 성
- 가족돌봄 여건 조성 남성과 여성, 기업이 함께하는 일 가정 양립 실천
-일 가정 양립제도 정착 - 남성의 일 가정 양립 지원 강
화
- 기업의 일 가정 양립 실천 촉 진
이러한 중장기 계획 하에서 다양한 돌봄 정책이 동시 다발적으로 도입되었다. 돌 봄 정책이 목적에 따라서 돌봄 서비스 정책, 돌봄 시간 정책, 돌봄을 위한 현금 정책 으로 나뉜다는 Daly (2002)의 분류를 바탕으로 분석기간 동안 확대 및 도입된 돌 봄 정책 또는 프로그램의 목록을 나열하면 아래 표 2-2와 같다. 본 연구에서는 지 면의 한계로 이들 정책 중에서 대상자의 범위와 예산 규모 등에 있어서 주요하게 여 겨지는 정책을 중심으로(밑줄로 표시) 정책의 변화과정을 정리하였다.
[표 2-2] 우리나라의 돌봄 정책 목록
돌봄 서비스 정책 돌봄을 위한 시간 정책 돌봄에 대한 현금 정책 아
동
-영유아보육 - 유아교육 - 아이돌보미 제도
-출산 전후 휴가 - 육아휴직제도
- 육아기근로시간단축제도
- 양육수당
노 인
- 노인장기요양제도 -노인돌봄바우처 - 노인종합돌봄서비스
- 노인장기요양보험 특별 현금급여
- 노인장기요양보험 가족 인 요양보호사
장 애
- 장애인 활동지원 서비스 - 장애아가족양육지원 - 발달장애인 가족휴식지원 - 발달장애인 부모상담 지원 -언어발달지원
- 발달재활서비스 기
타
- 가사간병도우미 - 산모 신생아 지원 사업
- 가족 돌봄 휴가(무급)
1) 돌봄 서비스 정책
돌봄 서비스 정책은 돌봄의 공식화를 의미한다. 돌봄은 이를 누가 제공하느냐에 따라서 비공식 돌봄과 공식 돌봄으로 나뉠 수 있는데, 비공식 돌봄은 배우자, 가족 원과 친척 등이 제공하는 돌봄을 의미하는 반면, 공식 돌봄은 돌봄 제공자가 공공영 역 혹은 민간 영역의 계약적 관계를 통하거나, 돌봄 수급자와의 직접 고용을 통하여
유급으로 제공하는 것을 말한다(OECD, 2005). 가족원에 의하여 전적으로 비공식 적으로 제공되던 돌봄은 보육 서비스, 장기요양 서비스와 같은 돌봄 서비스 정책 하 에서 많은 부분 공식 돌봄으로 대체되고 있다. 여성의 노동 참여 증가와 가족 구조 의 변화로 돌봄 공백이 가시화되는 상황에서, 공식 돌봄은 이러한 돌봄 욕구를 충족 시킬 수 있는 중요한 정책 수단인 것이다.
한국에서는 2000년대 중반 이후부터 본격적으로 돌봄 서비스를 국민의 권리로 인정하고, 이를 제공하기 위한 제도적 기틀을 마련하였다. 가령, 대상자를 보호자가 근로, 질병, 기타의 사유로 양육이 불가능한 가구로 국한하였던 『영유아보육법』
은 2004년 1월 개정을 통하여 그 대상을 모든 영유아로 확대하였으며(김은지 외, 2017), 저임금층을 대상으로 지원되던 보육료와 유아학비를 2012년과 2013년 사 이 모든 아동에 대한 무상 보육 체제로 전환하게 된다. 2008년에는 고령이나 노인 성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인에게 제공하는 신체 활동 또는 가사 활동 지원을 노인장기요양보험으로 보상할 수 있도록 하고, 2007년 4월부터는 노인돌보미 사업, 장애인 활동지원사업, 산모신생아도우미사업, 가사간 병방문서비스 등의 사회서비스가 바우처 형태로 지원되고 있다. 이처럼 2000년대 중반 이후 돌봄서비스는 다양한 영역에서 급격하고, 방대하게 확대되었으며, 정책 의 대상도 선별주의적인 접근에서 전계층에 대한 보편적인 접근으로 전환하였다. 이 러한 변화를 계기로 돌봄 서비스는 그 대상, 종사자의 임금 체계, 예산 등이 한꺼번 에 바뀌게 된다. 아래에서는 대상자를 중심으로 각 돌봄 서비스 정책의 발전 과정을 확인하고, 이를 담당하는 종사자 현황에 대하여도 논의해보도록 하겠다.
(1) 아동 돌봄 서비스
미취학 아동을 대상으로 하는 돌봄 정책은 크게 아이 돌봄 서비스와 비공식 돌봄 서비스에 대한 현금 보상, 그리고 육아휴직 등의 제도가 있다. 그 중 아이 돌봄 서비 스는 자녀가 있는 여성의 노동시장 이탈을 직접적으로 줄이고자 도입되었으며, 주 요 연구의 결과 역시 아동 돌봄 제도는 여성의 노동참여에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 알려져 있다.
한국에서는 주로 지난 15여년 사이 주로 보육료 지원을 중심으로 정부의 정책적 인 아동 돌봄 서비스가 큰폭으로 확대되었다. 2002년에는 『국민기초생활보장법』
에 의한 수급자는 100%를, 기타 저임금층의 경우 40%를 국고 및 지방비에서 지원 하는 등 주로 저임금층 중심으 정책이었으나, 2007년 들어 도시근로자 평균임금 가
정까지 20% 가량의 보육료 감면 혜택을 받게 되어 지원 범위가 일반 가정으로 그 폭이 넓어지게 된다. 2009년 하반기부터는 영유아가구 중 임금 상위 30%를 제외 하고는 모든 가정이 지원을 받을 수 있게 되었으며(백선희, 2009), 2012년부터 3 월부터는 0~2세와 만5세의 무상보육이, 2013년부터는 모든 취학전 아동이 보육료 와 유아학비를 전액 지원받고 있다(김은지 외, 2017). 이에 따라 보육료 지원 수급 아동 수는 2009년 한차례 큰 폭으로 증가한 뒤 가파르게 증가하다, 2012년에 다시 한번 급증하였다(부도 1).
이 같은 보육료 지원은 수급자수와 정부 지출액을 급격하게 상승시켰으나, 이용 자의 숫자가 함께 급증하지는 않았다. 2013년 전면 무상교육이 실시되기 이전부터 어린이집이나 유치원을 이용하는 아동의 비율이 지속적으로 증가해왔으며, 정책 변 화의 시기에 이용자 비중의 변화가 급격하게 나타나지는 않기 때문이다. 가령 그림 2-7에서 1990년부터 2012년에 이르기까지 보육 기관에 등록한 아동 비율의 기울 기가 거의 변화 없이 상승함을 확인할 수 있다. 1990년부터 전계층 무상보육이 실 시되기 전인 2012년까지 어린이집 등록률은 매해 전년 대비 1~3%p 수준의 증가 폭이 유지되었으며, 유치원은 전년 대비 0~1%p 수준의 증가폭이 유지되었다. 다만, 전계층 무상보육이 실시된 2012년 당시에만 어린이집이 전년 대비 5%p, 유치원은 2%p 상승하였으며, 어린이집은 이후 전년대비 거의 상승하지 않거나 감소추세를 보였다.
연령별 보육시설 등록비율을 살펴보면 5세의 경우 2006년에 이미 보육시설 등 록률이 80%를 넘어섰으며 4세는 2008년경, 3세는 2011년경 80%를 넘어섰다(그 림 2-8). 연도별 증가율을 살펴보면, 무상보육이 실시되었던 2012년 0세 만이 보 육시설 등록률이 일시적으로 급격하게 상승하였다가 전계층 가정양육수당이 도입 된 2013년에 다시 감소하는 양상을 나타냈을 뿐이다. 요약하면, 보육료나 유아학비 에 대한 정책적 지원이 없었던 1990년대와 2000년대에 보육시설 이용률이 일정한 추세로 지속적으로 확대되었으며, 2012년 전계층 무상보육을 계기로는 더 이상 그 비율이 증가하지 않는 포화상태에 이른 것으로 보인다.