항만재개발은 항만과 도심재개발의 복합적 성격을 띤 메가프로젝트로써 장기 간에 걸쳐 대규모 예산이 투입되고 항운노조 보상 등 항만 여건이 사전에 고려 되어야 하며, 참여 주체들 간의 이해관계가 복잡하고 민간과 공공개발 영역이 혼재되는 등 사업 전 과정이 매우 복잡하게 이루어지고 있다. 이에 항만재개 발 수요 증대에 대비한 노하우 축적과 유사 성격 항만재개발의 효과적 사업 수 행을 위해 현재 추진 중인 북항재개발 시행과정에서 발생한 사례 등을 토대로 추진업무의 체계화가 필요하다.
부산 북항재개발 시행과정에서 ① 마스터플랜의 수립이 장기간 소요되고,
② 신항만으로 항운노조를 이전배치하고 보상하는 문제, ③ 정부 재정지원의 한계, ④ 국유재산 취득 및 처분 등 다양한 문제들이 발생하여 사업 추진에 애로를 겪은 바 있다. 이러한 문제는 앞으로 시행되는 항만재개발사업에서도 반복될 것이므로 지속적으로 해결해 나가야 할 과제이기도 하다.
따라서 국내에서 선도사업으로 추진하고 있는 부산 북항재개발사업의 시행과 정에서 발생한 각종 문제점과 다양한 경험 사례를 바탕으로 항만재개발의 추진 과정을 체계화함으로써 앞으로 시행될 항만재개발사업에 있어서 항만재개발 노 하우 축적을 통하여 신속한 의사 결정을 할 수 있게 하고, 정례화 된 절차를 기반으로 하여 효율적으로 사업을 시행함으로써 사업기간 단축, 사업비 절감 기회를 제공할 수 있을 것이라 기대한다. 동 연구에서는 항만재개발사업 추진 과정의 문제점 분석, 추진전략 도출, 추진절차를 정립한다.
3.2.1 항만재개발사업 추진과정의 문제점 분석
(1) 마스터플랜의 수립기간과 항운노조의 보상
부산 북항재개발사업의 경우 사업에 대한 이해관계자간의 복잡한 갈등으로 마스터플랜 수립에 약 3년이라는 기간이 소요되었다. 총 60회 이상의 의견수렴 과정을 거쳐 최종 시민을 대상으로 한 공론조사를 통해 시민합의를 이루어 내 었다. 항만재개발 선결과제인 항운노조 보상문제는 상호 이해의 폭을 좁히는데 어려움이 있어 2008년 12월 공사를 착수하였으나 이후 2009년 5월 항운노조 보 상 기본 합의까지 실제 착공이 지연되었으며, 상부시설에 대한 민간개발사업자 유치에 있어서도 민간 참여자가 없어 지난 2009년 공모시 유찰된 사례가 있다.
부산항만공사는 부동산 침체에 따른 대규모 PF사업 여건 악화로 인한 민간투 자를 유인하기 위하여 유찰사유 분석 및 전문가와 민간투자자의 의견 수렴을 통해 민간투자 여건을 개선하는 방향으로 공모 조건을 보완함으로써 2011년 8 월 GS건설컨소시엄을 우선협상 대상자로 지정할 수 있었다.
(2) 정부재정지원의 한계
또한 공공적 사업 성격을 유지하기 위해서는 토지이용계획상 77% 이상을 차 지하는 공공시설의 유지가 필요하고 이를 실현하기 위하여는 적정한 정부의 재 정지원이 필요한 실정이다. 정부는 부산 북항재개발사업을 글로벌 금융위기에 따른 경제 살리기 정책의 일환으로 추진된 한국형 10대 뉴딜사업으로 선정하여 기반시설에 대한 사업기간을 2019년에서 2015년으로 4년간 단축하고 재정 지원 규모를 6,200억원으로 확대를 계획하였으나, 실제 재정확보에 있어서는 예산관
련부처 이해 설득에 어려움을 겪고 있다.
(3) 국유재산의 취득 및 처분
정부 재정지원과 더불어 가장 현안으로 대두되고 있는 문제는 재개발 사업구 간 내 국유재산 취득과 처분에 관한 문제이다. 부산항만공사 설립 당시에 정부 에서는 관리구역 내 모든 항만시설을 부산항만공사에 현물 출자를 기본전제로 출발하였으나 여러 가지 사유로 인해 이미 사업이 착수하였음에도 출자 받지 못하고 있는 국유재산이 상당부분 존치되어 있다. 북항재개발사업구역 내 국유 재산 중 무상대부 형태로 존치하는 항만시설(건축물 및 공작물 등)의 철거 과 정에서 정부에서는 공특법에 의거 손실보상(유상보상)을 요구하였고, 사업시행 자(부산항만공사)입장에서는 항만재개발 사업지역은 당연히 현물출자 되는 것 을 전제로 사업을 시행하였고, 손실보상(유상매입)을 요구하였다.
사업시행자(부산항만공사) 입장에서 볼 때 항만재개발지역 국유재산도 항만 공사 출범취지에 부합되므로 현물출자를 기정사실로 알고 사업시행을 한 것임 을 이해 설득시키는데 총 8개월이라는 기간이 소요되었다. 이러한 장기간 협의 과정을 거쳐 북항재개발사업 1단계 구간에 대한 국토해양부 소유의 국유재산에 대하여는 실시계획 변경 인가를 통해 기존의 공공시설과 새로운 공공시설의 귀 속에 관한 협의를 완료하였으며, 2011년 8월 현물 출자를 요구한 토지 및 기타 공작물 등에 대하여도 기획재정부의 현물 출자 승인을 득하게 되었다.
현행 항만법은 항만재개발사업과 관련, 공유수면 매립 토지의 귀속 방식에 대한 명확한 규정이 없어「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」의 적용이 불 가피하다. 공유수면매립법에서는 매립에 소요된 총사업비(조사, 설계, 공사, 보상비 등) 범위 내 토지는 사업시행자가, 잔여 토지는 국가가 취득(법46조)토 록 되어 있으며, 북항재개발사업 시행자인 부산항만공사가 매립한 토지를 공유 수면매립법에 따라 취득 시, 잔여 토지 확보에 약 3,540억원의 추가 소요가 예 상되어 사업성 악화는 물론 미 취득 토지 발생이 불가피한 실정이다. 이에 국 내 선도사업인 부산 북항재개발의 경험 사례를 바탕으로 사업 추진 과정에서 발생한 문제점과 이를 해결해 나가는 과정에서 겪은 시행착오와 개선점을 짚어 보고 신규로 시행하는 항만재개발사업을 효율적으로 대비하기 위해 본 사업 추 진 단계에서부터 사업을 시행하는 전체과정의 중요사안에 대한 추진전략을 구 축코자 한다.
3.2.2 항만재개발사업의 문제점 해결
(1) 마스터 플랜의 수립 ① 갈등요인 분석
정부는 항만재개발의 원활한 추진과 법적 근거를 마련코자 “항만과 그 주변 지역의 개발 및 이용에 관한 법률”을 제정하고, 2007년 12월 제1차 항만재개 발 기본계획을 수립, 고시하였다. 그러나 부산항 북항재개발사업의 경우 본격 적인 재개발에 앞서 관련 이해관계자와 의견 차이로 갈등이 발생하였으며, 이 해관계자는 국가, 항만공사, 부두운영업체 하역인력, 운송업자, 지역주민 및 재개발 사업자 등으로 사업준비단계인 마스터플랜 수립과정에 많은 갈등이 발 생하였고, 이를 조정하는데 막대한 사회적 비용이 발생하게 되었다. 실제로 시 민설명회, 자문회, 국제세미나 등 총 60여 차례의 북항재개발 방향에 대한 의 견 수렴 절차를 가졌다.
부산항만공사는 2005년부터 2년에 걸쳐 북항재개발 마스터플랜수립용역을 추진하여 왔다. 그러나 마스터플랜을 수립하기 위해 총 60회(전문가자문10회, 보고회 18회, 포럼 10회, 방송토론 9회, 행정협의회 13회등)에 걸쳐 의견수렴 과정을 거쳤으나 재개발 방향에 대한 다양한 의견 제시와 이해관계자의 지속적 인 의견 대립으로 갈등이 지속되었다.
매립을 반대하고 친수형 항만개발을 주장하는 시민단체와 지역경제 활성화를 위한 상업형 재발을 주장하는 지자체 및 각종 경제단체의 의견 대립이 지속되 었으며, 2006년 12월 부산항만공사는 대통령이 참석한 가운데 북항재개발 종합 계획 최종 보고회를 개최하였으나(300여명 참석) 기존 마스터플랜(안)에 대한 시민 합의를 이루지 못하고 마스터플랜(안)에 대한 전반적인 재검토를 실시하 게 되었다. 이 당시 제기된 문제는 다음과 같다.
1) 고층 빌딩 중심의 상업 업무 시설 위주로 시민의 접근성이 떨어지는 점 과 상업형 항만 유형에 가까워 시민에게 북항을 돌려주자는 재개발 방향과는 거리가 있다.
2) 마스터플랜의 문제점을 보완하여 비교 대안을 마련하고 시민이 선택할 수 있도록 하여야 한다.
3) 북항재개발 방향에 대한 시민의 의견을 수렴하고 부산시민들이 직접 개 발 방향을 결정하는 것이 바람직하다.
② 마스터플랜(M/P)수립의 기본방향
부산 북항재래부두는 수출입항만으로서 그동안 우리나라 경제의 한 몫을 담 당하여 왔으나 기존 시설 능력보다 과도한 화물 처리로 인한 피로도 누적과 시 설 노후화에 따른 유지보수비 증가, 부산항 신항 개장과 대내외 환경 변화로 인해 북항 재래부두 기능 재정립 필요성이 대두되어 왔다. 그동안 시민들과 동 떨어진 공간으로 존재해온 북항재래부두를 배후도심과 연계한 친환경 고부가가 치 항만으로 재개발하여 시민에게 돌려주어야 한다는 주장 또한 끊임없이 제기 되어 왔다. 2004년부터 기본계획을 확정짓기까지 북항재개발 방향정립을 위한 다방면의 전문 용역과 각계각층의 의견 수렴을 통해 북항재래부두 재개발 방향 을 정립하게 되었다.
부산항만공사는 Fig.3.2 및 Fig.3.3의 절차에 따라 북항재개발 배경을 재정 립하여 기존마스터플랜의 문제점 보완과 함께 대안을 마련하고 시민을 대상으 로 공론조사를 실시하여 마스터플랜을 수립하게 되었다(Table 3.9 참조).
부산북항재개발 마스터플랜 수립을 위해 설정한 기본방향으로는 ⅰ) 시민의 접근성, ⅱ) 조망권 최대한 확보, ⅲ) 중․저밀도의 공간계획 및 친수공간 확대,
ⅳ) 초기 투자비용 최소화, v) 자성대 및 영도지역을 포함한 중장기 단계별 계획 수립을 병행하는 것이다.
계획의 배경 계획의 목적
북항재개발 마스터플랜
수립 항만재정비 필요성 대두
(부산신항만 조성) 국제해양관광거점 육성 워터프론트 개발
압력 가중
유라시아 관문/해륙교통의 요충지 개발 (육,해공 교통의 관문역할) 여객터미널 통합 필요
친수공간 조성 주변 지역과의 연계 필요
부산항 기능 재정립 항만재개발 모델 정립
(차별화된 항만재개발 모델제시)
*출처 : 부산항만공사 내부자료 활용
Fig. 3.2 Background and target of Busan north port redevelopment plan