3.3.1 추진절차 정립의 필요성
항만법에서는 항만재개발사업 사업계획 수립절차로서 국토해양부장관이 공모 와 제안절차를 거치지 않고 직접 수립하는 경우와 공모절차와 제안절차를 거쳐 사업계획을 수립하는 경우를 규정하고 있다. 그러나 현재 항만재개발사업에 대 한 민간의 공모 및 제안절차의 내용이 명확하지 않아 공모 및 민간제안이 활성 화되지 못하고 있다. 경제적 타당성, 재무적 타당성의 분석시점이나 재정지원
규모 산정시점이 절차 중 어느 단계인지 불명확 하다. 민간제안사업의 절차는 시행령에 일정한 절차를 정하고 있어 공모절차에 비하여 사업 참여자들의 참여 가 비교적 수월할 수 있으나 마찬가지로 세부적인 절차가 명확하지 않다.
Fig. 3.14 Process for establishment of port redevelopment project
3.3.2 항만재개발 대상항만 선정기준의 정립
(1) 선정기준 배경
항만재개발 기본계획에는 ‘항만 노후화 지표 등 항만재개발 대상 선정기 준’과 ‘항만재개발사업으로 개발할 지역 및 그 선정 사유’에 대한 내용을 포함하도록 되어 있다. 이에 사업시행자에 의한 추가적인 재개발사업계획의 제 안 접수 시 또는 항만재개발 기본계획의 변경 수립 시 기존의 대상항만 선정기 준이 충분한 요건을 갖추고 있는지를 먼저 검토하고 이후 재개발 대상항만 선 정을 위한 정량 및 정성적인 기준을 마련하는데 방향을 제시하고자 한다.
(2) 현행 대상항만 선정 검토
제1차 항만재개발기본계획상의 대상항만 선정기준은 전국 무역항 및 연안항 을 대상으로 노후화, 대체 항만시설의 확보 및 파급효과 등에 대하여 총 3단계
1 단 계 노후화 측면에서의 적용 가능한 지표 활용
▪(지표) 화물처리 실적/능력, 신항이 개발되고 있는 항만 중 구항지역, 항만기 본계획상 유휴부지가 있는 항만, 항만 노후화 정도
2 단 계 1단계 선정 항만에 대해 재개발 가능지역 분석
▪(지표) 대체 항만시설 확보 가능성 및 시기적 개발 용이성 ,기타 개발 잠재력 등의 현황분석을 통한 재개발 가능지역 분석. 평가
3 단 계 재개발로 인한 연관 항목 추가 평가
▪(지표) 지역적 파급효과, 도시 계획적 잠재력, 정책 연관성 항목 추가 평가
에 걸쳐 평가하여 대상항만을 선정하고 있다.
1단계에서는 전국 무역항 및 연안항을 대상으로 노후화 측면에서 적용 가능 한 지표를 활용하여 재개발 대상항만을 선정한다. 2단계에서는 1단계에서 선정 된 대상항만에 대하여 대체 항만시설 확보 가능성 및 시기적인 개발 용이성, 기타 개발 잠재력 등의 현황분석을 통하여 재개발 가능지역을 분석하고 평가한 다. 마지막으로 3단계에서는 1, 2단계에서의 주요 평가항목과 지역적 파급효과 및 도시계획적 잠재력, 정책과의 연관성에 대한 평가항목을 추가 도입하고 있 으며, 이에 대한 평가항목을 정량적으로 분석하기 위한 세부기준을 설정․평가 하여 최종적으로 항만재개발 대상항만을 선정하고 있다. 대상항만 선정 지표 및 기준은 Table 3.20 및 Table 3.21을 따른다.
Table 3.19 Process and contents for 3-step evaluation
Table 3.20 Standards for evaluation of port redevelopment proposals
선정지표 선정 기준
노후화 / 유휴화
▪항만시설 대비 하역능력 평가 등 항만시설의 노후화 정도를 분석하고 항만시설이 없는 준설토 매립지의 경우에는 항만시설 이용여부 등 유휴화 정도 검토
대체항만 ▪항만재개발 예정구역 항만시설을 대체할 수 있는 대체부지확보 가능 여부 검토 개발시기 ▪시행시기를 단계별로 설정하여 언제 시행 할 수 있는지에 따라 선정 여부 검토 도시계획적
잠재력
▪자연 환경, 토지이용, 접근성, 경관 등의 입지여건을 분석하여, 주변지역과의 연계개발 등 도시계획적 측면에서의 개발 필요성 검토
정책과의 연계성
▪관련계획 및 정책방향과의 연관성을 검토하고 공공기관의 사업의 지도 고려하여 선정 기준 반영
파급효과 ▪주변지역에 미치게 될 영향과 지역경제 활성화에 미치는 효과를 분석 *출처 : 해양수산부(2007), 항만 Waterfront 개발기본계획 보고서
국토해양부(구 해수부) 항만재개발 기본계획에서는 종합평가에서 만점(18점) 의 80%(14점) 이상을 받은 10개 항만을 최종적으로 선정하는 것으로 하였다.
항만재개발사업 추진 적합성 평가는 Table 3.22와 같은 시설물의 노후화정도에 따라 적합성평가 항목 및 평가세부기준으로 평가하여 각 항목별로 과반수를 만 족하는 경우에만 대상사업 선정을 위한 타당성 판단을 시행하게 된다.
Table 3.21 Example for the standards for evaluation of port redevelopment
선정기준 세 부 기 준 평가 비 고
1. 노후화/
유휴화
시설 대비 하역능력 50% 미만/유휴지(매립 완료) 3
유휴지는 항만시설로 이용계획 없을 시 시설 대비 하역능력 70% 미만/매립 중(5년 이내 완료) 2
시설 대비 하역능력 90% 미만/매립 중(5년 이후 완료) 0
2.대체항만
대체 항만이 이미 완공되어 기능 이전완료 시 3 대체 항만이 건설 중이거나 계획반영 시 2 -
대체 항만에 대한 계획 미반영 시 0
3.개발시기
재개발사업이 즉시 가능함 3
5년 이내 재개발사업이 가능함 2 -
재개발사업이 5년 이후에나 가능함 0
4.도시계획적 잠재력
입지여건이 양호하며 도시계획적 잠재력 풍부 3
자연환경,토지이용접근 성, 경관 등
입지여건이 비교적 양호하며 도시계획적 잠재력 있음 2 입지여건이 불량하며 도시계획적 잠재력 없음 0
5.정책과의 연관성
정책방향에 부합하고 공공기관의 사업의지 강함 3 정책방향과의 연관성이 약하나 공공기관의 사업의지 강함 2 - 정책방향에 부합하지 않고 공공기관의 사업의지 약함 0
6.파급효과
지역적/경제적 파급효과가 매우 큼 3
지역적/경제적 파급효과 중 한 개가 매우 큼 2 -
지역적/경제적 파급효과가 작음 0
Table 3.22 Specific standards for evaluation of port redevelopment proposals
평가항목 선 정 사 유 세부 평가 기준 평 가
Pass Fail 1.시설물
노후정도
∙구조적 노후화평가
유지관리 비용 증가, 안정성 위험 초래, 선박 대형화 등 여건변화에 적극적인 대응이 어려워 잠재적 기능 노후화로 이어질 수 있음
1) 안전등급 "B"이하 시설물 유∙무 또는 C 및 D등급 시설물 존재 유무
2) 타 법률에 의거 노후도 평가할 수 있는 객관적 척도 있을 시 준용 평가
2.항만시설 활용빈도 평가
▪기능적 노후화 평가
선박대형화 등 여건변화에 적극적 대응 어려운 경우
최근 5년간 평균 처리화물실적 대비 하역 능력을 비교하여 과거와 향후 감소추세를 판단 또는 여객수속 실적의 과거와 향후 감소추세를 판단
(재개발 추진 지자체 또는 관련부처 판단 및 전문가 판단으로 평가
3.관련계획 의 적합성
▪잠재적 기능노후화 평가 신항개발 등으로 발생 및 예상 되 는 유휴부지의 활용성 평가 .
신항이 개발되고 있는 항만 중 구항 지역 중 전국 항만 기본계획 상 기능전환 반영 여부
4.유휴화 ▪준설토 투기장 개발을 통해 지역 경제 활성화 거점 활용 필요
항만시설 중 기본 및 기능시설, 지원시설 로 이용계획이 없는 준설토 투기장의 존재 유․무
5.대체항만 확보여부
∙항만재개발사업 시행에 있어 반 드시 선행되어야 할 항목
전국 항만 기본계획 상 대체항만의 계획 반영 유∙무
*출처:국토해양부(2010a) 항만재개발사업 민간투자 활성화 전략 수립
Fig. 3.15 Definition for deterioration of port facilities
(3) 사업 타당성 평가 및 절차
앞에서 기술한 시설물 노후정도, 항만시설의 활용빈도, 관련계획의 접합성, 항만시설부지의 유휴화, 대체부지의 확보, 공공기관의 추진의지 여부의 평가항 목에 대하여 Pass 또는 Fail로 평가하되, 평가항목의 과반수를 통과한 대상항 만에 대하여 타당성 분석을 실시한다. 타당성 판단은 사업에 대해 국가 경제적 혹은 정책적으로 사업 추진의 타당성이 확보되는지 여부를 판단하는 과정이다.
이러한 타당성 검토를 통해 공공투자사업의 국가경제적인 차원에서 필요한 사 업인지 여부를 판단하게 된다.
경제성 분석은 예비타당성조사 혹은 타당성조사에서 보편적으로 활용되고 있 는 비용ㆍ편익 분석방법(Benefit-Cost analysis)을 적용하고, 현 단계에서 경 제적ㆍ정책적 타당성이 확보되지 않는다면 사업 추진이 불가능하게 된다. 타당 성 판단의 편익 및 비용은 정부 또는 제안자가 제시한 자료를 바탕으로 가능한 한 예비타당성조사지침에 의거하여 추정하도록 하고 있다.
타당성 분석은 경제성 분석과 정책적 분석을 기본으로 하며, 필요에 따라 재 무성 분석도 실시한다. 재무성 분석을 수행하는 것은 재개발사업시 정부재정지 원금을 산정키 위한 것으로 산정된 재정지원금(항만법 제67조에 의한 지원가능 금액보다 작아야 함.)은 정부가 제시하는 상한규모가 되며, 향후 사업 추진 시 협상과정에서 재정지원금이 확정될 것이다. 사업 추진시 국토해양부장관이 직 접 사업계획을 수립하는 경우와 공모에 의해 사업계획을 수립하는 경우 국토해 양부장관은 항만별 재개발 추진 적합성 평가를 수행한 후 연구기관에 사업타당 성분석 평가를 의뢰하게 된다.
Fig. 3.16 Process for evaluation of port redevelopment proposals
3.3.3 사업추진 타당성 분석 방법의 선정
사업추진을 위한 타당성 분석항목으로는 경제성분석, 정책적 분석 및 재무성 분석이 있다.
경제성 분석은 일반적으로 수요의 추정, 편익의 추정, 비용의 추정, 비용ㆍ 편익 분석, 민감도 분석 등의 내용을 포함해야 하며, 수요 및 편익의 추정은 한국개발연구원의 예비타당성조사 일반지침에 의하여 분석한다. 비용 추정은 공사비, 부대비(설계비, 감리비, 조사비), 예비비, 용지보상비로 구분되며, 유 지관리비는 사업초기 투자비용뿐만 아니라 생애주기비용까지 고려하기 위해 추 가되는 운영비를 말하며경제성 분석의 경우에는 비용ㆍ편익 분석법을 이용하 고, 편익/비용(B/C), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등을 관련 분석지표로 제시하여야 한다.
정책적 분석은 지역균형발전(지역낙후도, 지역경제 파급효과), 정책의 일관 성 및 추진의지(관련 계획 및 정책방향과의 일치성, 사업 추진의지 및 선호도, 사업의 준비 정도), 사업 추진상의 위험요인 등에 대한 내용을 포함하며, 지역 낙후도는 시ㆍ도별 지역낙후도 지표를 이용하고, 지역경제 파급효과는 다지역 투입산출모형(Multi-Regional Input-Output Model, MRIO)을 이용한다.
재무성 분석은 편익/비용 비율이 1 이상으로 경제적 타당성이 있고, 사업성 이 높아 민간이 스스로 참여할 가능성이 있는 사업 등에 대해서는 재무적 타당 성 평가를 수행한다. 그러나 항만재개발의 경우 B/C 비율 산출 시 기반시설에 대한 정부지원의 고려가 필수적이므로, B/C 비율이 1 미만인 사업에 대해서도 재무성 분석을 수행하는 것이 필요하며, 사업의 사업성 분석 및 재정지원금 산 정을 위한 것으로 항만재개발 재정지원금 산정방안과 연계하여 비교ㆍ분석되어 야 한다.
경제성 판단 후 재무성 분석 결과 재무적 타당성이 높은 경우 항만재개발 재 정지원 부담액 감소로 사업 추진이 가능하며 재무적 타당성이 없는 경우는 사 업 추진이 어렵다. 반면, 재무적 타당성이 낮은 경우 정책적인 판단을 고려할 때 사업을 추진하는 것이 적합하다고 판단되는 경우에 한해 재정지원 가능(항 만재개발시설에 한정하여 지원)하며, 추가적인 재정지원 여부 검토 후 대상사