กระบวนการนโยบายสาธารณะ

มีนักวิชาการหลายท่านที่ได้เสนอแนวคิดเกี่ยวกับกระบวนการนโยบายสาธารณะ (Policy Process) เอาไว้ อาทิ

James E. Anderson (1977, p. 26) ได้เสนอกรอบแนวคิดเกี่ยวกับขั นตอนของกระบวนการ นโยบายสาธารณะอย่างเป็นล้าดับไว้ 5 ขั นตอน ได้แก่

1. การก่อตัวของปัญหา (Problem Formation) ขั นตอนนี จะต้องพิจารณาว่าปัญหานั น เป็นปัญหาสาธารณะ (Policy Problem) หรือไม่ และปัญหานั นเป็นวาระของรัฐบาลที่ต้องกระท้า หรือไม่ (Policy Agenda) โดยค้าว่าปัญหา ต้องพิจารณาว่าเป็นปัญหาจริงหรือไม่ เพราะบางครั งสิ่งที่

เราคิดว่าเป็นปัญหา ความจริงอาจไม่เป็นปัญหาก็ได้

2. การก่อรูปนโยบาย (Formulation) ขั นตอนนี เป็นการก้าหนดทางเลือกของนโยบาย (Policy Alternatives) ว่ามีทางเลือกใดบ้างในการแก้ปัญหา และใครเป็นผู้มีส่วนร่วมในการก้าหนด นโยบาย หากทางเลือกมีหลายทางก็ต้องวิเคราะห์ข้อดีข้อเสียของแต่ละทางเลือกด้วย โดยใช้เทคนิค การวิเคราะห์ต้นทุน - ผลประโยชน์ (Cost - Benefit Analysis)

3. การตัดสินใจนโยบาย (Adoption) ในขั นตอนนี เป็นการตัดสินใจเกี่ยวกับทางเลือก ต่าง ๆ ที่ได้วิเคราะห์ไว้แล้วว่าจะตัดสินใจเลือกทางเลือกใด หรือน้าทางเลือกใดไปบังคับใช้และ เป็นสิ่งที่ต้องการให้เป็น และใครจะเป็นผู้ตัดสินใจนโยบาย

4. การน้านโยบายไปปฏิบัติ (Implementation) เมื่อได้ตัดสินใจเลือกนโยบายที่เห็นว่า ดีที่สุดแล้ว ก็น้านโยบายที่เลือกแล้วไปปฏิบัติให้บรรลุผล

5. การประเมินผลนโยบาย (Evaluation) เป็นการวัดว่านโยบายมีประสิทธิผลหรือ ผลกระทบอย่างไรหลังจากน้านโยบายนั นไปสู่การปฏิบัติ และใครจะเป็นผู้ประเมินผลนโยบาย อะไรคือผลที่ตามมาของนโยบายจากการประเมินผล

James E. Anderson ยังกล่าวอีกว่าภายใต้กรอบแนวคิดดังกล่าว การก่อตัวของนโยบาย และการน้านโยบายไปปฏิบัติพบว่า จะมีการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องระหว่างความขัดแย้งและการต่อสู้

ของบุคคลและกลุ่มต่าง ๆ เพื่อให้นโยบายสาธารณะเป็นไปตามที่ตนต้องการ ดังนั นการก้าหนด นโยบายก็คือ เรื่องของการเมืองนั่นเองเพราะการเมืองจะเข้ามาเกี่ยวข้องโดยไม่มีเหตุผลที่จะปฏิเสธได้

ซึ่งต่อมา James E. Anderson, David W. Brady & Charles Bullock (1984) ได้พัฒนา แนวคิดเดิมและได้เสนอกระบวนการนโยบายสาธารณะใหม่ ซึ่งประกอบไปด้วย 5 ขั นตอนได้แก่

1. ขั นก่อตัวของปัญหา หรือขั นจัดระเบียบวาระนโยบาย (Agenda Setting) 2. ขั นตระเตรียมข้อเสนอร่างนโยบาย (Policy Formulation)

3. ขั นก้าหนดเป็นนโยบาย (Policy Adoption)

4. ขั นการน้านโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation)

5. ขั นประเมินผลนโยบาย (Policy Assessment or Policy Evaluation )

ซึ่งแนวคิดของ James E. Anderson, David W. Brady & Charles Bullock นี จะตรงกับ แนวคิดของ William N. Dunn (1994, p. 15-16) ที่ได้แบ่งกระบวนการนโยบาย (The Process of Policy Making) ออกเป็น 5 ขั นตอน คือ (1) Agenda Setting (2) Policy Formulation (3) Policy Adoption (4) Policy Implementation และ (5) Policy Assessment ซึ่งมีรายละเอียดดังต่อไปนี

ขั นตอนแรก Agenda Setting การก้าหนดปัญหาเป็นวาระของรัฐบาลที่ต้องปฏิบัติ ซึ่ง อาจมีหลายปัญหาที่รัฐบาลไม่อาจท้าได้ทั งหมด สิ่งที่รัฐบาลต้องพิจารณาคือ ปัญหานั น ๆ เป็นปัญหา สาธารณะหรือไม่ และควรจะน้าเข้าสู่วาระของรัฐบาลหรือไม่

ขั นตอนที่สอง Policy Formulation เป็นการก่อรูปของนโยบาย โดยอาจมีลักษณะที่ก่อรูป มาจากข้าราชการ มีทางเลือกของนโยบายที่เกี่ยวกับปัญหานโยบาย เป็นทางเลือกของนโยบายที่

ก้าหนดขึ นเพื่อการตัดสินใจของฝ่ายบริหาร ศาลและฝ่ายนิติบัญญัติ

ขั นตอนที่สาม Policy Adoption เป็นการตัดสินใจนโยบาย โดยจะมีลักษณะเป็น ทางเลือกของนโยบายที่ถูกตัดสิน ใจโดยได้รับการสนับสนุนโดยเสียงข้างมากจากฝ่ายนิติบัญญัติ

หรือเป็นฉันทานุมัติในการตัดสินใจระหว่างผู้เป็นตัวแทนหรือศาล

ขั นตอนที่สี่ Policy Implementation เป็นการน้านโยบายไปสู่การปฏิบัติ หลังจากที่

นโยบายได้รับการตัดสินใจแล้ว ก็จะน้าไปสู่การปฏิบัติโดยมีหน่วยงานที่รับผิดชอบในการปฏิบัติ

ตามนโยบายนั น ซึ่งจะต้องระดมทรัพยากรมนุษย์และเงินทุนเพื่อน้าไปใช้ปฏิบัติตามนโยบาย ขั นตอนสุดท้าย Policy Assessment เป็นการประเมินผลนโยบาย โดยมีหน่วยงานด้าน การตรวจสอบและการบัญชีของรัฐบาล ซึ่งถูกก้าหนดโดย ผู้เป็นตัวแทน ผู้บริหารโดยชอบด้วย กฎหมายและศาล อย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งเป็นความชอบธรรมตามกฎหมายที่นโยบายจะต้องมีการ ประเมินผลว่าได้ท้าส้าเร็จตามวัตถุประสงค์เพียงใด

นอกจากนี Charles E. Lindblom เป็นนักวิชาการอีกท่านที่มีแนวคิดตรงกับ James E.

Anderson, David W. Brady & Charles Bullock และ William N. Dunn ซึ่ง Charles E. Lindblom (1980, p. 5-7) กล่าวว่า กระบวนการนโยบายสาธารณะเป็นกระบวนการทางการเมือง ซึ่งสามารถจ้าแนก ออกได้เป็น 5 ขั นตอนได้แก่ (1) ขั นก่อตัวของนโยบาย (Agenda Setting) (2) ขั นเตรียมเสนอร่าง นโยบาย (Policy Formulation) (3) ขั นก้าหนดนโยบาย (Policy Adoption) (4) ขั นการน้านโยบายไป ปฏิบัติ (Policy Implementation) และ(5) ขั นประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation) โดย Charles E.

Lindblom ระบุว่าขั นตอนกระบวนการนโยบายดังกล่าวไม่จ้าเป็นต้องด้าเนินการตามล้าดับ เพราะ ขั นตอนบางขั นตอนเช่นขั นเตรียมเสนอร่างนโยบาย สามารถด้าเนินได้อย่างต่อเนื่องในขณะที่ขั น การน้านโยบายไปปฏิบัติก้าลังมีการด้าเนินการ ที่เป็นเช่นนั นเพราะรัฐบาลต้องใช้เวลาไปในการ ตอบสนองความต้องการของประชาชนโดยการเตรียมเสนอร่างนโยบายใหม่ตลอดเวลา

Thomas R. Dye (1998, p. 317-318, 330-332) ได้เสนอแนวคิดกระบวนการนโยบาย สาธารณะว่า การศึกษานโยบายสาธารณะบ่อยครั งมุ่งเน้นไปพิจารณาว่านโยบายเกิดขึ นได้อย่างไร

มากกว่าดูเนื อหานโยบายหรือสาเหตุและผลที่ตามมาของนโยบาย ในการศึกษาว่านโยบายต่าง ๆ เกิดขึ นได้อย่างไร โดยทั่วไปจะพิจารณาชุดของกิจกรรม หรือกระบวนการที่เกิดขึ นในระบบ การเมือง (Political System) ตามนัยของตัวแบบกระบวนการ (Process Model) ซึ่งก็คือการก้าหนด นโยบาย (Policy Making) เกิดขึ นโดยสามารถระบุขั นตอน และแต่ละขั นตอนสามารถแยกส่วนกัน ในการตรวจสอบได้ ซึ่งกระบวนการเหล่านี โดยปกติจะมีขั นตอนต่อไป

1. Identification การระบุปัญหานโยบายที่เรียกร้องให้รัฐบาลต้องปฏิบัติ ซึ่งส่วนใหญ่

นโยบายมักเกิดจากความคิดเห็นของประชาชนที่มีอิทธิพลต่อนโยบายของรัฐ แต่บางนโยบายก็เกิด จากความคิดของผู้น้าที่ให้การสนับสนุนให้เกิดนโยบายนั น

2. Agenda Setting การก้าหนดเป็นวาระหรือการเน้นให้ความสนใจไปยังกลุ่มสื่อมวลชน และข้าราชการในปัญหาสาธารณะที่ตกลงกันเพื่อน้าไปสู่การตัดสินใจ การก้าหนดวาระนี เป็นการ ระบุถึงปัญหาของสังคมและก้าหนดทางเลือกในการแก้ปัญหา ซึ่งเป็นขั นตอนที่ส้าคัญที่สุดในการ ก้าหนดนโยบาย ซึ่งบีบบังคับให้รัฐบาลต้องตัดสินใจกระท้า หรือรัฐบาลอาจไม่ตัดสินใจกระท้าตาม ก็ได้ ในขั นตอนนี จะมีการระดมความคิดเห็นจากสื่อมวลชนด้วย โดยใช้โทรทัศน์หรือหนังสือพิมพ์

เพื่อสื่อสารให้คนส่วนใหญ่ทราบถึงนโยบาย

3. Formulation การก่อรูปนโยบาย ก็คือการที่ทางเลือกของนโยบายที่เกี่ยวกับปัญหา ได้พัฒนาไปเป็นวาระของรัฐบาล การก่อรูปของนโยบายมักจะมาจากการริเริ่มและมีการพัฒนา นโยบายที่เกิดจากระบบราชการ คณะกรรมการตามกฎหมาย การประชุมของคณะกรรมการชุดต่าง ๆ องค์การที่ท้าหน้าที่วางแผนด้านนโยบาย กลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ประธานาธิบดีและรัฐสภา โดย รายละเอียดของนโยบายที่ก่อตัวขึ นปกติมาจากระดับเจ้าหน้าที่ (Staff Members) มากกว่าจะเกิดจาก ระดับผู้น้า (Bosses)

4. Legitimation นโยบายที่เกิดขึ นโดยความชอบธรรมตามกฎหมาย เป็นการกระท้า งานทางการเมือง โดยผ่านพรรคการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ประธานาธิบดีและรัฐสภา

5. Implementation การน้านโยบายไปปฏิบัติ เป็นความต่อเนื่องทางการเมือง กล่าวคือ การก้าหนดนโยบายไม่ได้จบลงที่การออกเป็นกฎหมายโดยรัฐสภา และการลงนามโดย ประธานาธิบดี จะต้องน้านโยบายไปสู่หน่วยงานของระบบราชการ เพื่อให้ข้าราชการปฏิบัติตาม นโยบายนั น การน้านโยบายไปปฏิบัติมีความเกี่ยวเนื่องกับทุกกิจกรรม เช่น การจัดองค์กรงานใหม่

การมีหน่วยงานหรือตัวแทนรับผิดชอบ เพื่อให้สามารถด้าเนินการตามนโยบายที่ ก้าหนดไว้

นอกจากนี การน้านโยบายไปปฏิบัติยังต้องมีรูปแบบและกฎระเบียบเพื่อให้ข้าราชการถือปฏิบัติด้วย 6. Evaluation การประเมินผลนโยบาย เป็นขั นตอนสุดท้ายในการก้าหนดนโยบายเพื่อ ค้นหาว่านโยบายประสบความส้าเร็จตามเป้าหมายเพียงใด ต้นทุนที่ใช้และผลที่ได้รับเป็นอย่างไร เป็นไปตามที่ตั งใจไว้หรือไม่เป็นไรตามที่ตั งใจไว้ การประเมินผลจะท้าโดยตัวแทนของรัฐบาลเอง ที่ปรึกษาภายนอก สื่อสิ่งพิมพ์ และสาธารณชน

Robert T. Nakamura & Frank Smallwood (1980, p. 22-23) ได้เสนอแนวคิดมุมมองของ กระบวนการนโยบาย (Policy Process) มีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันใน 3 หน้าที่ของสภาพแวดล้อม นโยบายได้แก่ (1) การก่อตัวของนโยบาย (Policy Formation) (2) การน้านโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) และ (3) การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation)

โดย Robert T. Nakamura & Frank Smallwood ได้กล่าวเพิ่มเติมว่า การก่อตัวของ นโยบายเป็นรูปแบบที่ส้าคัญที่สุด กล่าวคือด้านหนึ่งกลไกนโยบายถูกก้าหนดโดยกฎหมาย ซึ่งเป็น กุญแจส้าคัญของผู้มีบทบาทนโยบาย (Policy Actors) ก็คือผู้ก้าหนดนโยบายโดยชอบด้วยกฎหมาย (Legitimate) อาทิ ประธานาธิบดี รัฐสภา ผู้ว่ารัฐ และสภานิติบัญญัติแห่งรัฐ เป็นต้น อีกด้านหนึ่งการ ก้าหนดนโยบายเกิดจากปัจเจกบุคคล และ/หรือ กลุ่มต่าง ๆ ซึ่งมีอิทธิพลเป็นผู้ก้าหนดนโยบายอาทิ

กลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ สถาบันต่าง ๆ ที่มีอ้านาจ เป็นต้น นโยบายที่ก้าหนดจากการก่อตัวดังกล่าว เป็นผลประโยชน์เพื่อตอบสนองต่ออ้านาจรัฐ หรือไม่ใช่อ้านาจรัฐ อาทิ ประธานาธิบดี สื่อสิ่งพิมพ์

เป็นต้น หรือเป็นการตอบสนองต่อสถานการณ์วิกฤตอันเกิดจากการจลาจล ภาวะเศรษฐกิจตกต่้า สงคราม ความเสียหายจากภัยธรรมชาติ และการขาดแคลนพลังงาน เป็นต้น หรือเป็นนโยบายที่

เกี่ยวกับประชาชนทั่วไปและเกิดจากแรงกดดันของประชาชนอาทิ ประเด็นการท้าแท้ง การลดภาษี

เป็นต้น ท้ายที่สุดเมื่อการก่อตัวของนโยบายถูกตัดสินใจโดยชอบด้วยกฎหมาย โดยผู้ก้าหนด นโยบายที่เป็นรัฐบาลอาทิ รัฐสภาโดยการผ่านกฎหมาย ประธานาธิบดีออกค้าสั่งในการบริหารงาน เป็นต้น นโยบายนั นก็จะน้าไปสู่การปฏิบัติตามนโยบายและการประเมินผลนโยบาย

อุทัย เลาหวิเชียร (2544, หน้า 292-301) ได้เสนอกระบวนการนโยบายสาธารณะแบ่ง ออกเป็น 4 ขั นตอน (1) การก้าหนดปัญหา (2) การวิเคราะห์หาทางเลือก (3) การน้านโยบายไปสู่การ ปฏิบัติ และ (4) การประเมินผลนโยบาย

1. การก้าหนดปัญหา นโยบายสาธารณะจะมีได้ต่อเมื่อปัญหาเกิดขึ นก่อน และปัญหา จะเกิดขึ นได้ก็เพราะมีคนเป็นจ้านวนมากไม่พอใจในเหตุการณ์อย่างใดอย่างหนึ่ง การที่คนส่วนใหญ่

เห็นเป็นปัญหา ควรจะให้กลุ่มคนที่มีหน้าที่รับผิดชอบและกลุ่มอื่น ๆ เห็นว่าเป็นปัญหาด้วย การที่

คนหลายฝ่ายเห็นปัญหาอันหนึ่งอย่างเดียวกัน และได้มีการเรียกร้องให้แก้ไขปัญหาดังกล่าว ปัญหา นั นก็จะกลายเป็นนโยบายสาธารณะ ดังนั นในขั นของการก้าหนดปัญหาจึงมีส่วนเกี่ยวพันกับหน้าที่

ของการก้าหนดนโยบาย เพราะปัญหาจะน้าไปสู่การก้าหนดนโยบายจึงอาจกล่าวได้ว่าเป็นขั นตอน เดียวกันกับเรื่องของการก้าหนดนโยบาย

2. การวิเคราะห์หาทางเลือก เมื่อทราบปัญหาและได้ก้าหนดเป็นเป้าหมาย จากนั นก็ท้า การวิเคราะห์หาทางเลือกเพื่อการบรรลุเป้าหมาย ในการหาทางเลือก ผู้ที่ตัดสินใจจะต้องค้านึงถึง เป้าหมายและค่านิยมให้ชัดเจน แล้วจึงแสวงหาทางเลือกเพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าว ซึ่งควรคิดว่า ทางเลือกใดดีด้วย รวมทั งการค้านวณเพื่อหาต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับ ต่อมาจึงมาเปรียบเทียบ ถึงผลของทุกทางเลือก ซึ่งในที่สุดผู้ตัดสินใจก็จะเลือกทางเลือกที่บรรลุเป้าหมายและค่านิยมที่ดีที่สุด