TINJAUAN PUSTAKA
D. Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik
Asas mengandung beberapa arti. Asas dapat mengandung arti sebagai dasar (sesuatu yang menjadi tumpuan berikir atau berpendapat), dasar cita-cita (perkumpulan atau organisasi) dan hukum dasar.50 Jika bertitik tolak secara harfiah asas yang dikemukakan di atas, Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik dapat dipahami sebagai dasar umum dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik. Berdasarkan hasil penelitiannya, Jazim Hamidi menemukan pengertian Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB) sebagai berikut:
1. AAUPB merupakan nilai-nilai etnik yang hidup dan berkembang dalam lingkungan Hukum Administrasi Negara;
2. AAUPB berfungsi sebagai pegangan bagi pejabat administrasi negara dalam menjalankan fungsinya, merupakan alat uji bagi hakim administrasi dalam menilai tindakan administrasi negara (yang berwujud penetapan/beschikking), dan sebagai dasar pengajuan gugatan bagi pihak penggugat;
3. Sebagian besar dari AAUPB masih merupakan asas-asas yang tidak tertulis, masih abstrak, dan dapat digali dalam praktik kehidupan di masyarakat;
50Tim Penulis Kamus Depdikbud, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Jakarta: Balai Pustaka, 1991, hlm. 60 dan 221.
4. Sebagian asas yang lain sudah menjadi kaidah hukum tertulis dan terpencar dalam berbagai peraturan hukum positif. Meskipun sebagian dari asas itu berubah menjadi Hakim kaidah hukum tertulis, namun sifatnya tetap sebagai asas hukum.51
Asas-asas umum pemerintahan yang baik lahir dari praktik penyelenggaraan negara dan pemerintahan sehingga bukan produk formal suatu lembaga negara seperti undang-undang. Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik lahir sesuai dengan perkembangan zaman untuk meningkatkan perlindungan terhadap hak-hak individu. Fungsi Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik dalam penyelenggaraan pemerintahan adalah sebagai pedoman atau penuntun bagi pemerintah atau pejabat administrasi negara dalam rangka pemerintahan yang baik (good governence). Dalam hubungan ini, Muin Fahmal52 mengemukakan, “Asas umum pemerintahan yang layak sesungguhnya adalah rambu-rambu bagi penyelenggara negara dalam menjalankan tugasnya. Rambu-rambu tersebut diperlukan agar tindakan-tindakannya tetap sesuai dengan tujuan hukum yang sesungguhnya.” Asas-asas umum pemerintahan yang baik pada awalnya bukan merupakan sekumpulan norma-norma hukum, tetapi seluruhnya prinsip yang bertendensi (bermuatan etis). Dengan perkataan lain pada awalnya Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik hanya merupakan etika penyelenggaraan pemerintahan. Meskipun Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik hanyalah etika, asas-asas tersebut tetap dapat berfungsi sebagai pedoman yang penting bagi pemerintah dan para pejabat administrasi negara dalam menetapkan
51 Ridwan HR, Op. Cit., hlm. 234-235
52Fahmal Muin, Peran Asas-asas Pemerintahan yang Layak dalam mewujudkan Pemerintahan yang Bersih, Yogyakarta: UII Press, 2008, hlm. 60
suatu kebijakan. Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik selanjutnya dijadikan sebagai dasar penilaian dalam peradilan dan upaya administrasi, di samping sebagai norma hukum tidak tertulis bagi tindakan pemerintahan.53 Menurut SF. Marbun, asas-asas pemerintahan yang baik memiliki arti penting dan fungsi sebagai berikut:
1. Bagi administrasi negara, bermanfaat sebagai pedoman dalam melakukan penafsiran dan penerapan terhadap ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang bersifat samar atau tidak jelas.
2. Bagi warga masyarakat, sebagai pencari keadilan. AAUPB dapat dipergunakan sebagai dasar gugatan sebagaimana disebutkan dalam pasal 53 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986.
3. Bagi hakim Tata Usaha Negara, dapat dipergunakan sebagai alat menguji dan membatalkan keputusan yang dikeluarkan badan atau pejabat Tata Usaha Negara.
4. Selain itu, AAUPB tersebut juga berguna bagi badan legislatif dalam merancang suatu undang-undang.54
Perkembangan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik dari sekedar tendensi etis menjadi hukum tidak tertulis dan dijadikan dasar penilaian dalam peradilan upaya administrasi dalam dapat disebut sebagai positivisasi asas Umum Pemerintahan yang Baik. Perkembangan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik ke arah yang lebih positif semakin memperkokoh kehadiran Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik dalam lingkungan tata hukum nasional dan praktik penyelenggaraan pemerintahan. Dalam perkembangan yang terakhir, Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik berkembang menjadi hukum positif tertulis sebab bagian dari Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik kemudian dituangkan secara formal dalam undang-undang ataupun hukum yang tertulis seperti di Jerman.
53 Ridwan HR, Hukum administrasi Negara, Jakarta: Rajawali Pers, 2008, hlm. 251
54 Nomensen Sinamo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Jala Permata Aksara, 2010, hlm. 142-143
Pada masa sekarang Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik dipandang sebagai bagian dari hukum positif, baik sebagai hukum positif tidak tertulis. Dalam hubungan dengan perkembangan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik dari hukum tidak tertulis menjadi hukum, Indroharto mengemukakan, “Dasar-dasar umum yang baik ini semula merupakan norma-norma yang tidak tertulis, beberapa di antara norma-norma-norma-norma tersebut seperti larangan willekeur dan larangan de tournement de pouvoir.” Indroharto lebih lanjut mengemukakan, di Jerman misalnya, norma-norma tersebut sebagian dimuat dalam perundang-undangan umum (Verwaltungsverfahrensgesetz)
dan sebagian tetap tidak tertulis.
Pemerintah sangat sentral tugasnya yakni mensejahterakan kehidupan masyarakat. Dalam menjalankan tugasnya pemerintah harus turut campur tangan dalam kehidupan sosial masyarakat. Pada dasarnya, setiap campur tangan pemerintah dalam kehidupan sosial harus berpedoman pada Peraturan Perundang-undangan sesuai dengan asas legalitas sebagai konsekuensi dari asas negara hukum. Akan tetapi, kelemahan asas legalitas yang mengutamakan hukum, mengakibatkan pemerintah bertindak lamban. Oleh karena itu, pemerintah diberi kebebasan dalam menjalankan urusannya baik yang sudah ada aturannya maupun yang belum ada aturannya.55
Pejabat administrasi negara dalam bertindak tidak terikat sepenuhnya kepada undang-undang, ini menjadi peluang bagi pemerintah untuk melakukan penyalahgunaan wewenang. Untuk menilai apakah tindakan
pemerintah sesuai dengan asas negara hukum atau tidak, dapat menggunakan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik. Penjelasan Pasal 53 ayat (2) huruf (b) Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menyatakan yang dimaksud Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme adalah meliputi asas:
1. Kepastian hukum adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggara negara.
2. Tertib penyelenggaraan negara adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggaraan negara.
3. Keterbukaan adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan negaradengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan dan rahasia negara.
4. Proporsionalitas adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak adan kewajiban penyelenggaraan negara.
5. Profesionalitas adalah asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
6. Akuntabilitas adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggara negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.56
Crince le Roy menyatakan terdapat sebelas asas umum pemerintahan yang baik dalam lapangan hukum administrasi dan praktik penyelenggaraan pemerintahan di Belanda. Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik yang dikemukakan oleh Crince Le Roy tersebut meliputi:
56
1. Asas kepastian hukum (princple of legal security) adalah asas yang bertujuan untuk menghormati hak-hak yang telah dimiliki seseorang berdasarkan keputusan badan atau pejabat administrasi negara.
2. Asas keseimbangan (principle of proporsionality), berkenaan dengan keseimbangan antara hukuman yang dapat dikenakan terhadap seorang pegawai dengan kelalaian pegawai yang bersangkutan.
3. Asas kesamaan dalam mengambil keputusan (principle of equality)
mengandung arti bahwa pejabat administrasi negara pada hakikatnya harus mengambil tindakan yang sama atas kasus-kasus yang faktanya sama. 4. Asas bertindak cermat (principle of carefulness), menghendaki supaya
badan atau pejabat administrasi negara senantiasa bertindak secara hati-hati agar tidak menimbulkan kerugian warga masyarakat.
5. Asas motivasi dalam setiap keputusan (principle of motivation)
mengandung arti bahwa setiap keputusan badan atau pejabat administrasi negara harus didasari oleh suatu alasan atau motivasi yang cukup, yakni adil dan jelas.
6. Asas larangan mencampuradukan kewenangan (principleof non-misuse of competence), berkaitan dengan larangan bagi badan atau pejabat administrasi negara untuk menggunakan kewenangannya untuk tujuan lain selain daripada tujuan yang telah ditetapkan untuk kewenangan tersebut. 7. Asas permainan yang layak (principle of fair play), berkenaan dengan
prinsip bahwa badan atau pejabat administrasi negara harus memberikan kesempatan yang seluas-luasnya kepada setiap warga negara untuk mencari kebenaran dan keadilan.
8. Asas keadilan atau kewajaran (principle of reasonable or prohibition of arbitrariness), menghendaki supaya pejabat administrasi negara dalam mengambil suatu keputusan atau tindakan perlu selalu memperhatikan keadilan dan kewajaran. Aspek keadilan dalam setiap tindakan atau keputusan pejabat administrasi negara mengandung arti bahwa setiap tindakan pejabat administarsi negara hendaklah dilakukan secara proporsional, sesuai, dan selaras dengan hak setiap orang. Aspek kewajaran dalam setiap keputusan atau tindakan pejabat adminstrasi negara menghendaki supaya setiap tindakan pejabat administrasi negara harus memperhatikan nilai-nilai yang berlaku dalam masyarakat seperti nilai-nilai agama, budaya, ekonomi, sosial, dan juga dapat diterima akal sehat.
9. Asas menanggapi penghargaan yang wajar (principle of meeting raised expectation), menghendaki agar setiap tindakan yang dilakukan oleh pemerintah harus menimbulkan harapan bagi warga negara. Sebagai konsekuensinya, pemerintah atau pejabat administrasi negara tidak boleh menarik kembali sesuatu harapan yang sudah terlanjur diberikan kepada seseorang, meskipun bagi pemerintah tindakan pemberian harapan tersebut merupakan sesuatu hal yang merugikan.
10. Asas meniadakan akibat keputusan yang batal (principle of undoingthe consequenceof unnulled decision), menghendaki supaya pejabat
administrasi negara meniadakan semua akibat yang timbul dari suatu keputusan yang kemudian dinyatakan batal.
11. Asas perlindungan atas pandangan (cara) hidup pribadi (principle of protecting the personal way of life), menghendaki supaya pemerintah atau pejabat administrasi negara memberikan perlindungan terhadap setiap warga negara.57
Kuntjoro Purbopranoto, melengkapi Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik yang dikemukakan di atas dengan menambah asas lain dalam rangka mengadaptasi Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik itu dalam konteks Indonesia. Kedua asas tambahan itu adalah sebagai berikut:
1. Asas kebijaksanaan (principle of sapiently) menghendaki supaya pemerintah dalam melaksanakan tugas dan pekerjaannya sebaiknya diberikan kebebasan dan keleluasaan untuk menerapkan kebijaksanaan tanpa harus terpaku pada peraturan perundang-undangan sebab peraturan perundang-undangan selalu mengandung cacat bawaan, yakni tidak selalu dapat menampung segenap persoalan.
2. Asas penyelenggaraan kepentingan umum (principle of legal security)
menghendaki supaya pemerintah dalam menyelenggarakan tugasnya selalu mengedepankan kepentingan umum sebagai kepentingan segenap orang.58 Berdasarkan uraian mengenai asas di atas, dapat diketahui bahwa keberadaan asas-asas dalam hukum sangat penting. Asas-asas dalam hukum tidak pernah terlepas dari tindakan administrasi pemerintah dan mengatur bagaimana cara pemerintah harus bertindak. Begitupula dengan adanya Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik, Asas-asas ini mengatur bagaimana cara bertindak Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang biasanya disebut dengan pemerintah. Dengan adanya asas-asas ini, maka tindakan Pemerintah dan atau Badan atau Pejabat Tata Usaha dapat dikendalikan, sehingga tidak terjadi tindakan yang sewenang-wenang.
57Hotma P. Sibuea, Op. Cit., hlm. 158-163
58Lutfi Effendi, Pokok-Pokok Hukum Administrasi, Malang: Bayumedia Publishing, 2004, hlm. 84
