Sebagaimana yang telah diuraikan di muka, keberadaan pengadilan khusus di Indonesia adalah suatu kenyataan yang telah diterima dalam praktik ketatanegaraan Indonesia sejak masa pemerintahan penjajahan Belanda, kekuasaan Jepang hingga masa Indonesia telah merdeka sampai sekarang ini. Walaupun tidak secara tegas diatur dalam konstitusi baik pada UUD 1945 (sebelum perubahan), Konstitusi RIS, UUDS 1950, maupun UUD 1945 setelah perubahan, tetapi berbagai jenis dan varian pengadilan khusus tetap eksis dengan undang-undang sebagai dasar legitimasi konstitusionalnya. Hal itu menunjukkan bahwa konstitusionalitas pengadilan khusus tidak harus secara eksplisit ditentukan dalam konstitusi tetapi cukup dengan undang-undang yang berada pada wilayah kewenangan pembentuk undang-undang. Hal demikian adalah lazim berdasarkan paham konstitusionalisme, yaitu sepanjang kebijakan hukum pembentuk undang-undang itu tidak bertentangan dengan atau tidak menyimpang dari norma konstitusi, maka kebijakan tersebut harus dinyatakan konstitusional. Wilayah interpretasi konstitusi para pembentuk undang-undang menjadi sangat luas dan tak terbatas sepanjang berada dalam koridor konstitusi. Dengan demikian, pertimbangan pembentukan pengadilan khusus menjadi sangat dinamis dan bervariasi sehingga pembentukannya sangat tergantung pada kebutuhan pragmatis dan sosiologis pada tempus dan locus tertentu.
Eksistensi pengadilan khusus pada masa lalu terkait dengan dua pertimbangan utama yaitu: pertama, terkait dengan keberadaan
19 Indonesia, UU No. 48 tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, LN No. 157, TLN No. 5076, Pasal 1 angka 8.
20 Pengaturan tentang hakim ad hoc dapat ditemukan pada Pasal 1 angka 9, Pasal 32, Pasal 49.
178
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
pengadilan khusus yang telah eksis dan nyata menjalankan fungsinya sejak lama. Pemerintah hanya meneguhkan eksistensi pengadilan yang ada, misalnya, keberadaan Pengadilan Agama, Pengadilan Swapraja dan Pengadilan Adat pada masa lalu. Kedua, terkait dengan kebutuhan nyata penyelesaian perkara-perkara tertentu pada waktu tertentu, agar penyelesaian perkara dapat dilakukan secara profesional, cepat, tepat sederhana dan biaya ringan. Walaupun demikian, pembentukan pengadilan khusus bukanlah satu-satunya jalan untuk menjamin profesionalisme serta kecepatan dalam penyelesaian perkara. Untuk mencapai maksud tersebut tidak harus membentuk pengadilan khusus tetapi cukup mengangkat hakim ad hoc yang secara spesifik menyelesaikan perkara-perkara tertentu. Disini terdapat dua bentuk pola rekrutmen hakim ad hoc yang bisa dilakukan, Pertama, hakim ad hoc permanen yang diangkat berdasarkan periode tertentu dari unsur luar profesi hakim; Kedua, hakim ad hoc non-permanen (temporal) sesuai keperluan untuk ikut menangani perkara tertentu. Dapat juga dilakukan dengan melatih hakim pengadilan yang telah ada untuk menangani perkara-perkara spesifik. Jadi, tidak selalu harus membentuk pengadilan khusus untuk setiap masalah yang spesifik.
UUD 1945 setelah perubahan, memberi batasan secara tegas adanya empat lingkungan peradilan di Indonesia. Sehingga berbagai bentuk, jenis maupun varian pengadilan khusus harus berada pada salah satu lingkungan peradilan yang disebut dalam konstitusi. Hal ini berarti, pengadilan yang dibentuk tanpa ditempatkan pada salah satu lingkungan peradilan harus dinyatakan inkonstitusional, sehingga tidak dapat menjalankan fungsi kekuasaan kehakiman sebagaimana yang dimaksud dalam UUD 1945. Hal itu dipertegas dalam Undang-Undang No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman sebagaimana telah diubah dengan UU No.48 Tahun 2009, yang menentukan bahwa pengadilan khusus hanya dapat dibentuk dalam salah satu lingkungan badan peradilan yang berada di bawah Mahkamah Agung yang diatur dalam
undang-Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
undang.21 Sehubungan dengan pembentukan pengadilan tertentu, konstitusi di beberapa negara lain juga menganut prinsip serupa. Dalam hal ini, dasar konstitusionalitas pembentukan pengadilan khusus dimungkinkan tanpa limitasi yang tegas. Keterbukaan demikian dimaksudkan agar sistem peradilan dapat lebih fleksibel sesuai dengan perkembangan kompleksitas masalah hukum di dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Kesamaan lain adalah, pembentukan pengadilan khusus merupakan wewenang pembentuk undang-undang (parlemen atau lembaga legislatif), sehingga kerangka hukum eksistensi pengadilan khusus adalah undang-undang produk lembaga legislatif. Misalnya, dalam Article III, Section 1 Konstitusi Amerika Serikat dinyatakan sebagai berikut: “The judicial power of the United States, shall be vested in one Supreme
Court, and in such inferior Court as the Congress may form time to tome ordain and establish”. Dalam Konstitusi Australia juga terdapat
aturan yang sama, misalkan Article III Section 71 Konsitusi Australia menyatakan, “ The judicial power of Commentwealth shall be vested in
a Federal Supreme Court, to be called the High Court of Australia, and in such other federal courts as the Parliament creates...”.
Aspek konstitusional lainnya yang harus diperhatikan dalam pembentukan pengadilan khusus, yaitu adanya jaminan independensi baik independensi kelembagaan maupun independensi personal hakim pengadilan khusus serta konsistensi dan keselarasan dengan seluruh sistem peradilan yang ada. Oleh karena pengadilan khusus adalah sub-sistem dari sistem kekuasaan kehakiman, maka pengabaian atas aspek independensi dapat menimbulkan persoalan konstitusionalitas. Dalam hal ini, manakala prinsip independensi diabaikan, misalnya tidak adanya jaminan bahwa pengadilan khusus yang dibentuk mempunyai kekuasaan yang merdeka, pengadilan khusus tersebut dapat dinyatakan inkonstitusional. Demikian pula, konsistensi dan keselarasan
21 Lihat Pasal 1 angka 8, Pasal 25, Pasal 27 UU No.48 tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman
180
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
setiap pengadilan khusus dengan seluruh sistem peradilan yang dibangun dapat menimbulkan ancaman perlakuan berbeda yang dapat menimbulkan ketidakadilan baik bagi para pencari keadilan maupun bagi mereka yang bekerja pada institusi peradilan. Oleh karena itu, bentuk dan isi pengadilan khusus yang diadakan harus pula menjadi perhatian utama.
Memperhatikan berbagai jenis pengadilan khusus yang ada pada saat ini menunjukkan bahwa belum ada desain kebijakan hukum yang ajeg dalam pembentukan pengadilan khusus, khususnya pada aspek independensi dan konsistensi. Pengadilan khusus dibentuk hanya berdasakan kebutuhan sosiologis dan faktual yang tidak didasarkan pada desain yang standar. Hal itu terjadi, di samping karena tidak ada desain konstitusional yang detail baik dalam konstitusi maupun undang-undang mengenai bentuk dan isi pengadilan khusus, juga karena adanya kelatahan untuk selalu membentuk pengadilan khusus jika ditemukan masalah-masalah khusus yang harus diselesaikan secara khusus pada saat pembentukan undang-undang tertentu. Pembentuk undang-undang membentuk pengadilan khusus hanya berdasarkan situasi yang muncul dalam penegakan hukum.
Walaupun demikian, secara umum, salah satu aspek konstitusional yaitu setiap pengadilan khusus harus berada atau ditempatkan pada salah satu lingkungan peradilan dalam lingkungan peradilan umum, peradilan agama, peradilan militer atau peradilan tata usaha negara sudah dapat dikatakan memenuhi prinsip konstitusi. Dalam hal ini, pengadilan khusus sebagai sub sistem peradilan harus masuk pada kerangka sistem yang digariskan oleh konstitusi, sehingga penyelesaian semua perkara berpuncak pada Mahkamah Agung. Hal itu sejalan dengan sistem kamar yang telah diterapkan oleh Mahkamah Agung. Hanya saja, perlu diteliti lebih mengenai keberadaan pengadilan pajak yang secara institusional berada pada dua atap, yaitu Mahkamah Agung yang terkait dengan teknis yudisial dan pemerintah (kementerian
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
keuangan) terkait dengan administrasi dan personil.22 Model demikian sebenarnya sudah ditinggalkan sejak awal reformasi yaitu berdasarkan Tap MPR No. X Tahun 1998 dan UU No.35 Tahun 1999, dengan pertimbangan untuk menjamin independensi institusional lembaga peradilan. Dengan posisi yang demikian, sangat dikhawatirkan independensi hakim pengadilan pajak dalam mengadili perkara terganggu karena secara administrasi dan personil berada di bawah kementerian keuangan.23 Jika dilihat mekanisme pengawasan terhadap hakim pajak, maka hakim pajak pun tidak termasuk hakim yang dapat dijangkau pengawasannya oleh Komisi Yudisial, karena hakim pajak memiliki mekanisme pengawasan tersendiri. Hal itu mengakibatkan pengadilan pajak, keluar dari sistem peradilan yang diatur konstitusi. Hakim pajak sangat mungkin dapat dipengaruhi oleh kekuasaan dan politik. Praktik pada masa pemerintahan Orde Baru menunjukkan bahwa dualisme antara yudikatif dan eksekutif menyebabkan rentannya peradilan terhadap intervensi politik dan korupsi.24
Pada aspek independensi personal dan konsistensi keberadaan pengadilan khusus ditemukan beberapa persoalan konstitusional. Salah satu contoh adalah keberadaan pengadilan tindak pidana korupsi yang dibentuk berdasarkan UU No. 30 Tahun 2002 yang telah dikoreksi oleh Mahkamah Konstitusi.25 Keberadaan pengadilan tindak pidana korupsi dipersoalkan konstitusionalitasnya di Mahkamah Konstitusi karena dinilai bertentangan dengan UUD
22 Indonesia, UU No. 14 tahun 2002 tentang Pengadilan Pajak, LN No.27, TLN No.4189, Pasal 5 ayat (1) dan ayat (2) .
23 Lihat, Tim Kompendium Bidang Hukum Tentang Lembaga Penyelesaian Sengketa Perpajakan, Jakarta: Kementerian Hukum Dan Hak Asasi Manusia RI Badan Pembinaan Hukum Nasional, 2011, hal. 11-12
24 Selengkapnya baca Benny K.Harman, Konfigurasi Politik dan Kekuasaan Kehakiman di Indonesia, Jakarta: ELSAM, 1997.
25 Lihat Putusan MK Nomor 012-016-019/PUU-IV/2006 perihal Permohonan Pengujian Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi
182
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
1945, yaitu adanya dua pengadilan korupsi yang berbeda dalam lingkungan peradilan umum yang sama, yaitu perbedaan hukum acara, susunan majelis hakim serta kewajiban memutus dalam jangka waktu tertentu. Mahkamah Konstitusi menemukan adanya standar ganda antara pengadilan tindak pidana korupsi yang dibentuk berdasarkan UU No. 30 Tahun 2002 yang penuntutannya oleh jaksa dari Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan pengadilan tindak pidana korupsi pada pengadilan negeri yang penuntutannya dilakukan oleh jaksa biasa. Oleh karena adanya standar ganda tersebut berakibat terdakwa yang dituntut di kedua pengadilan tersebut masing-masing mendapat perlakuan berbeda padahal mengenai tindak pidana yang sama. Oleh karena itulah, MK kemudian memutuskan bahwa hanya ada satu pengadilan tindak pidana korupsi yang harus diatur dalam undang-undang tersendiri.26
Demikian pula halnya dengan keberadaan hakim ad hoc pada setiap pengadilan khusus yang ada. Semua pengadilan khusus memiliki hakim ad hoc, kecuali pengadilan anak. Meski dalam undang-undang kekuasaan kehakiman, pengertian hakim
ad hoc telah dimaknai sebagai hakim yang bersifat sementara
yang memiliki pengalaman di bidang tertentu yang memeriksa, mengadili dan memutus suatu perkara yang pengangkatannya diatur dengan undang-undang, namun terdapat banyak perbedaan hakim ad hoc dari seluruh pengadilan khusus yang ada.27 Masing-masing memiliki pengaturan yang berbeda, yang pada umumnya dapat dikelompokkan pada dua jenis, yaitu pertama; hakim ad
hoc yang temporal yang ditugasi khusus ikut menangani suatu
perkara tertentu sebagai hakim anggota seperti konsep hakim ad
hoc pengadilan pajak dan hakim ad hoc pengadilan niaga. Kedua,
26 Batas waktu tiga tahun yang ditetapkan MK berhasil dipenuhi penyelenggara negara, dengan disahkannya UU No.46 tahun 2009 tentang Pengadilan Tindak Pidana Korupsi pada 29 Oktober 2009.
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
hakim ad hoc yang menjabat dalam kurun periode tertentu yang pada umumnya lima tahun, misalnya hakim ad hoc pada pengadilan HAM, pengadilan tindak pidana korupsi serta pengadilan hubungan industrial. Hakim ad hoc pengadilan perikanan tidak jelas, baik mengenai syarat-syaratnya maupun masa jabatannya. Terdapat perbedaan pengaturan batas umur maksimum untuk diangkat menjadi hakim ad hoc tindak pidana korupsi dan hakim ad
hoc pengadilan HAM.
Kebijakan hukum demikian menyebabkan munculnya perbedaan hakim ad hoc pada pengadilan khusus yang ada saat ini. Mengenai rekrutmen hakim ad hoc misalnya, terdapat dua preseden, yaitu rekrutmen berdasarkan perkara tertentu dan rekrutmen berdasarkan jangka waktu tertentu. Dalam pengadilan pajak misalnya, hakim ad hoc dapat diadakan untuk perkara tertentu, sementara pengadilan HAM dan pengadilan hubungan industrial, hakim ad hoc direkrut untuk masa jabatan lima tahun. Hakim agung
ad hoc untuk tindak pidana korupsi tidak ditentukan batas umur
maksimal untuk diangkat atau menjabat sebagai hakim ad hoc, sedangkan hakim agung ad hoc pengadilan hubungan industrial membatasi umur untuk maksimal menduduki jabatan. Hal tersebut menunjukkan adanya ketidakseragaman dalam pengaturan mengenai hakim ad hoc yang dapat berimplikasi pada pembedaan perlakuan antara dua jenis jabatan yang pada prinsipnya sama.
Ketika pembentukan pengadilan tipikor, terjadi perdebatan mengenai model rekrutmen hakim ad hoc pengadilan tindak pidana korupsi. Ada pendapat yang menghendaki bahwa rekrutmen hakim ad hoc seharusnya dilakukan per perkara, walaupun pada akhirnya disepakati bahwa rekrutmen tersebut sebaiknya dilakukan berdasarkan jangka waktu atau masa tugas sebagaimana yang diatur dalam pengadilan HAM. Salah satu faktor yang menyebabkan pengaturan seperti dalam pengadilan HAM ini diikuti yaitu untuk efisiensi dan efektivitas, mengingat proses rekrutmen hakim ad hoc yang tentunya tidak bisa dilakukan secara cepat sementara terdapat