Salah satu fenomena baru di dunia peradilan semasa Era Reformasi adalah dibentuknya berbagai peradilan khusus. Ada dua faktor utama yang melatari pembentukan peradilan-peradilan khusus ini. Pertama, keperluan menciptakan mekanisme penyelesaian utang dan kepastian berusaha bagi investor dalam rangka melaksanakan butir-butir kesepakatan LoI antara pemerintah Indonesia dan IMF. LoI mensyaratkan pemerintah Indonesia melakukan penyesuaian stuktural termasuk dalam lapangan peradilan. Peradilan niaga merupakan salah satu peradilan yang dibuat dalam rangka ini (Lindsey 2004: 21).
Selain pengadilan niaga, LoI yang dilandasi oleh faham meminimalkan peran negara sebisa mungkin (neo-liberal), juga menghasilkan pengadilan perburuhan sebagai pengganti dari lembaga Tripartit. Jika sebelumnya lewat Tripartit, penyelesaian perselisihan antara pengusaha dan buruh dihadiri oleh pihak ketiga dalam hal ini pemerintah, pada peradilan perburuhan pengusaha dan buruh diperhadapkan langsung tanpa kehadiran pemerintah yang mewakili kepentingan publik.33
Faktor yang kedua adalah keperluan mengatasi kesenjangan antara proses pembaharuan di tubuh peradilan dengan tuntutan eskternal (baca: tekanan publik dan pasar). Seperti disebutkan sebelumnya, reformasi peradilan berjalan lambat sampai sebelum tahun 2004. Perubahan pada tingkat peraturan perundangan sejak tahun 1999 ternyata tidak lantas meniadakan perilaku korup atau meningkatkan profesionalisme hakim. Situasi ini menumbuhkan rasa tidak percaya kepada lembaga peradilan dan sebagai jalan keluar dibentuk sejumlah peradilan khusus seperti Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Peradilan Niaga, Peradilan Hak Asasi Manusia (HAM) dan Peradilan Perikanan (Assegaf 2007). 34
33 Lihat Wiratraman (2007).
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
Bila mengacu kepada perubahan konstitusi, umumnya disimpulkan bahwa Orde Reformasi mewujudkan ide dan tuntutan yang beberapa dekade tidak mendapat tempat atau bahkan dipantangkan. Ide tentang kemandirian kekuasaan peradilan dan mekanisme kontrol antar lembaga negara dinyatakan eksplisit dalam UUD 1945 hasil amandemen. Lembaga negara baru semacam Mahkamah Konstitusi dibentuk dalam rangka melaksanakan ide perubahan tersebut. Sekalipun baru mulai serius sejak tahun 2004, sejumlah undang-undang di bidang peradilan dibuat untuk lebih mengkonkritkan perubahan-perubahan yang tertulis dalam konstitusi. Atas dasar itu, ada kalangan yang menilai bahwa perubahan pada level teks sangat signifikan (Marzuki 2012). Hal tersebut sekaligus menandakan bahwa di atas kertas telah terjadi pergeseran dari rejim otoriter ke rejim demokratik.
Namun, meminjam istilah Pompe (2005), selalu lebih mudah mengundangkan peraturan daripada melaksanakannya. Perubahan-perubahan substantif yang tertuang dalam teks konstitusi dan peraturan perundang-undangan tidak mudah untuk dilaksanakan. Sebagian kecil tujuan pembaharuan lembaga peradilan tercapai seperti menumbuhkan investasi dan memulihkan kerusakan ekonomi. Namun tujuan yang lebih elementer yaitu menyediakan kepastian hukum serta meniadakan diskriminiasi belum berhasil dicapai. Lembaga peradilan masih diskriminatif atau parsial karena masih bisa diintervensi oleh pihak luar.
Sebuah kajian menyebutkan bahwa intervensi dari pemerintah pusat terhadap kekuasaan peradilan di Era Reformasi telah berkurang namun bersamaan dengan itu intervensi oleh
ketidakpercayaan pada lembaga pemerintah/negara yang ada merupakan tindakan menggejala. Tindakan ini mengakibatkan dibentuknya puluhan lembaga negara independen (independent state agencies) dalam bentuk state
auxiliary organdan executive branch agencies. Lembaga negara independen
tersebut memiliki kekuasaan quasi eksekutif, legislatif dan yudisial. Mengenai sifat, kedudukan dan peran lembaga negara independen tersebut lihat Asshiddiqie (2006), Indrayana (2009), dan Tauda (2012).
160
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
pemerintah dan legislator daerah meningkat (Assegaf 2007: 29). Fakta ini seolah-olah membenarkan kekawatiran awal bahwa kemandirian tidak otomatis membuat lembaga peradilan menjadi bebas dari intevensi dan korupsi.
Mengenai penyebab dari ketidakefektivan reformasi lembaga peradilan tersebut, berbagai faktor dapat dikemukakan. Pertama, jaringan patronase yang sudah berakar. Situasi ini membuat peniadaan hambatan struktural bagi kemandirian lembaga peradilan tidak akan lantas bisa memulihkan otonomi lembaga peradilan. Hal ini bisa terjadi karena intervensi tersebut sudah berbentuk sebagai rutinitas birokrasi (Pompe 2005: 140). Oleh karena itu produk legislasi yang menghilangkan hambatan struktural tapi tidak menargetkan untuk merubah rutinitas tersebut hanya akan berakhir pada in-effektivitas.35
Kedua, seperti sudah disebutkan di atas, poin-poin perubahan
pada sejumlah undang-undang di bidang peradilan lebih bersifat instrumental. Perubahan lebih diarahkan pada pemenuhan kepentingan para pengelola lembaga peradilan.36 Perubahan kurang ditujukan untuk menjadikan lembaga peradilan akuntabel dan para hakim menjadi profesional. Pada sejumlah kesempatan, para hakim justru resisten terhadap upaya-upaya pembaharuan yang mensyaratkan keterbukaan dan kompetensi para hakim. Ketiga, sangat terbatasnya sumber daya (tenaga, peralatan, keuangan, pengetahuan) untuk bisa merealisir maksud-maksud yang tertuang dalam peraturan perundangan.37
35 Menurut Seidman et al. (2001) hukum yang bisa mendorong perubahan sosial adalah hukum yang menyasar perubahan institusi atau perilaku yang terpola.
36 Mengenai pengaruh perilaku vested interest pengelola negara atau birokrasi terhadap implementasi hukum atau proses pembangunan lihat misalnya dalam (Cotterrell (1984); dan Seidman dan Seidman (1994).
37 Mengenai pengaruh keterbatasan sumber daya terhadap effectivitas hukum lihat misalnya Lindsey (2004) dan Simarmata (2012).
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
Selain ketiga faktor yang menyebabkan in-effektivitas agenda reformasi peradilan, ada baiknya disimak satu faktor yang sifatnya lebih mendasar. Mengenai faktor yang satu ini Lindsey (2004) berkomentar:
“Perubahan pada kelembagaan hukum yang radikal enam tahun setelah reformasi telah berlangsung secara meluas dan bermasalah. Berhubung ide atau konsep rule of law tidak bisa sungguh-sungguh hidup di Indonesia, karena berlanjutnya kekuasan politik autoritarian pada satu sisi dan tidak berkembangnya gagasan mengenai kebebasan individual di sisi lain, menyebabkan rule of law dipahami sebatas mewujudkan tiga tujuan yaitu menyediakan kepastian hukum, menumbuhkan investasi dan memulihkan kerusakan ekonomi”.
Petikan komentar di atas menginformasikan bahwa ineffektivitas reformasi peradilan juga berasal dari konsep bangsa Indonesia mengenai kekuasaan dan hukum. Konsep berpikir ini sekaligus menjadi konteks yang menyulitkan faham dan agenda pembaharuan hukum (baca: peradilan) yang berkarakter menduplikasi kesuksesan negara-negara Barat, bisa berhasil. Berkaitan dengan agenda mereformasi MA, pendekatan yang disebut dengan ‘legocentrism’ ini dianggap kurang berhasil karena berambisi merubah MA yang konservatif dan positivis ala sistem Civil Law Eropa ke ala sistem hukum Common law dengan asas independensi peradilan (Lindsey 2004).
Penutup
Uraian bagian-bagian sebelumnya mengenai politik hukum peradilan Orde Baru dan Orde Reformasi menunjukan bahwa seberapa jauh reformasi peradilan dipengaruhi oleh idiologi dan budaya politik, struktur kelembagaan negara (Lev 1990), konfigurasi politik (Mahfud 1998)sertakepentingan (Ismail 2007). Reformasi peradilan tersebut selalu diawali dengan seberapa jauh faktor-faktor tersebut menentukan konsep pembagian kekuasaan antara tiga cabang kekuasaan. Struktur ketatanegaraan yang berkehendak
162
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
memusatkan kekuasan pada cabang kekuasaan tertentu seperti yang terjadi di Orde Lama dan Orde Baru menghalangi kekuasaan yudikatif bisa menjalankan fungsi utamanya yaitu mengontrol kekuasaan legislatif dan eksekutif untuk tidak bertindak sewenang-wenang pada warga negara.
Di Era Reformasi, bersamaan dengan pergeseran ke arah sistem politik demokratik, cabang yudikatif mendapatkan kembali kewenangan-kewenangan elementernya yang pada dua orde sebelumnya tidak eksis sebagian maupun sepenuhnya. Dalam era ini, lembaga peradilan tidak dipaksa untuk membuat putusan-putusan yang melayani kepentingan negara. Namun, perubahan pada aras teks konstitusi, perundang-undangan dan kelembagaan ini tidak otomatis mewujud pada aras implementasi. Akibat defragmentasi kekuasaan politik, budaya (rutinitas) birokrasi, sistem patronase, keterbatasan sumberdaya dan konsep mengenai kekuasaan dan hukum, perubahan lembaga peradilan lebih mengarah untuk melayani kepentingan pengelola lembaga peradilan beserta jaringan patronasenya. Situasi ini terutama terjadi pada peradilan-peradilan yang dibentuk sebelum Era Reformasi.
Pengalaman inisiatif pembaharuan hukum, termasuk lembaga peradilan, yang bersemangat mengulangi kesuksesan model negara-negara Barat, cenderung tidak efektif. Ineffektivitas ini terjadi karena pendekatan yang bias Barat ini cenderung ambisius dalam menargetkan perubahan dan kurang mempertimbangkan konteks yaitu faham, kompleksitas masalah, sumberdaya dan budaya hukum (Lindsey 2004; Carothers 2006).
Uraian bagian-bagian sebelumnya juga menjelaskan bahwa usaha orde tertentu untuk membedakan dirinya dengan orde yang digantikannya, juga mempengaruhi politik hukum peradilan. Semua orde pengganti, paling tidak pada periode-periode awal, mengkritik orde sebelumnya karena membuat lembaga peradilan tidak mandiri dan tidak bisa menjalankan fungsi kontrol. Selanjutnya, orde-orde tersebut menawarkan perubahan yang akan membuat lembaga
Sejarah Peradilan, Perkembangan dan Tantangan Pengadilan Khusus di Indonesia
peradilan berbanding terbalik dengan orde sebelumnya. Kritik dan janji-janji ini sekaligus diperalat sebagai cara suatu orde untuk mendapatkan legitimasi publik.