negara, ideologi, dan konstitusi, serta mampu membangun pikiran yang terbuka dan kritis terhadap masalah negara dalam arti wilayah, yang
2. Ideologi dan Konstitusi Negara
Agar kehidupan berbangsa dan bernegara tetap serasi, selaras, dan seimbang,
diperlukan suatu pedoman hidup. Pedoman itu adalah ideologi bangsa dan negara yang digali dari budaya bangsa. Menurut Kaelan, makna ideologi bagi negara adalah 1) mencerminkan cara berfikir masyarakat, bangsa dan negara, serta membentuk masyarakat menuju cita-cita; 2) merupakan sumber motivasi dan semangat bangsa; dan 3) bersifat terbuka, reformatif dan dinamis. Ini semua harus tercermin dalam berbagai bidang dan kebijakan program-program negara. Ideologi negara bagi bangsa Indonesia adalah Pancasila yang ditetapkan di dalam konstitusi sebagaimana tersurat di dalam Pembukaan UUD 1945. Oleh karena itu, penjabaran peraturan perundang-undangan dan aspek normatif lainnya, termasuk penyusunan doktrin bangsa, harus mengacu kepada Pancasila.
Persayaratan lain suatu negara modern adalah adanya konstitusi. Kata konstitusi (dari bahasa Perancis constituir yang berarti ‗membentuk‘) diartikan sebagai pengaturan dasar pembentukan negara. Orang Belanda menyebutnya grondwet yang mengandung pengertian aturan dasar atau fundamental law. Yang dimaksud dengan aturan dasar adalah sejumlah aturan dasar dan ketentuan yang dibentuk untuk mengatur fungsi dan struktur lembaga negara dan lembaga pemerintah, termasuk kerja sama antara rakyat (masyarakat) dan negara dalam rangka kehidupan berbangsa dan bernegara. Konsitusi adalah dokumen tertulis formal yang merupakan 1) hasil perjuangan politik bangsa di masa lampau; 2) tingkat tertinggi
perkembangan ketatanegaraan bangsa; 3) pandangan pendiri/tokoh bangsa yang hendak diwujudkan untuk masa sekarang dan yang akan datang; dan 4) suatu keinginan,
perkembangan ketatanegaraan bangsa.
Menurut Budiardjo (2008: 17), dalam negara demokrasi konstitusional, konstitusi (UUD) berfungsi khas membatasi kekuasaan pemerintah sedemikian rupa sehingga penyelenggaraan kekuasaan tidak bersifat sewenang-wenang. Konstitusi Indonesia dimungkinkan untuk diubah melalui 1) sidang legislatif dengan tambahan syarat; 2) referendum/plebisit; 3) persetujuan ¾ negara bagian; 4) musyawarah khusus (convention). Menurut UUD 1945, perubahan UUD dimungkinkan, bila sekurang-kurangnya 2/3 daripada jumlah anggota MPR hadir dan sekurang kurangnya 2/3 dari anggota yang hadir itu setuju.
32 Perjalanan panjang sejarah pelaksanaan UUD di Indonesia terjadi dalam beberapa periode, yaitu: 1) periode berlakunya UUD 1945 (18 Agustus 1945—27 Desember 1949); 2) periode berlakunya Konstitusi RIS 1949 (27 Desember 1949—17 Agustus 1950); 3) periode UUDS 1950 (17 Agustus 1950—5 Juli 1959); 4) periode kembalinya ke UUD 1945 (5 Juli 1959—1966); 5) periode UUD 1945 masa orde baru (11 Maret 1966—21 Mei 1998); 6) periode UUD 1945 pasca-orde baru (21 Mei 1998—19 Oktober 1999); dan 7) periode UUD 1945 yang diamandemen (1999—sekarang). Pelaksanaan UUD 1945 sebagai konstitusi
negara Indonesia penuh dengan dinamika. Beberapa kali terjadi penyimpangan sehingga perlu dilakukan upaya-upaya penyempurnaan. Sejarah pemberlakuan dan pengubahan UUD 1945 banyak menimbulkan kontroversi, mulai dari pembentukannya pada tahun 1945 sampai dengan masa reformasi sekarang ini.
Dalam periode 1945—1949, UUD 1945 tidak dapat dilaksanakan dengan baik karena kondisi negara dalam masa transisi setelah proklamasi kemerdekaan. Pada masa transisi itu, Sekutu masuk ke berbagai wilayah Indonesia yang diboncengi oleh Belanda (NICA) setelah kekalahan Jepang. Indonesia akhirnya berhasil mempertahankan kemerdekaannya, namun peristiwa itu telah membuat kondisi negara tidak stabil atau tidak dalam keadaan normal untuk melasanakan UUD 1945 dengan baik. Hal ini dapat ditunjukkan dengan dijalankannya kekuasaan oleh Presiden dengan bantuan Komite Nasional karena MPR, DPR dan DPA belum diangkat. Demikian pula yang terjadi pada periode-periode selanjutnya, UUD 1945 mengalami banyak ujian dalam pelaksanaannya (Meliono, dll., 2010: 129—138).
a. Periode UUD 1945—1949
Pada awalnya, rancangan UUD disiapkan oleh Dokuritsu Junbi Coosakai atau BPUPKI, sebuah badan yang dibentuk oleh pemerintah pendudukan Jepang untuk
menyiapkan sebuah UUD bagi Indonesia apabila dimerdekakan, yang diketuai oleh Radjiman Wedyodiningrat. Setelah itu BPUPKI dibubarkan dan diganti oleh Dokuritsu Inkai atau PPKI yang diketuai oleh Soekarno. Pada tanggal 18 Agustus 1945, PPKI ini yang menetapkan peralihan kekuasaan dari jajahan menjadi negara merdeka setelah sehari sebelumnya Proklamasi Kemerdekaan dibacakan oleh Soekarno dan Hatta atas nama bangsa Indonesia. Pada tanggal 18 Agustus 1945 PPKI juga menetapkan UUD 1945 yang sebelumnya telah disusun oleh BPUPKI dengan sedikit revisi. Meskipun yang menyusun dan yang menetapkan UUD 1945 dua badan yang berbeda, UUD 1945 tetap sah karena fungsi dan tugas kedua
33 badan itu memang berbeda. BPUPKI menyusun rancangan UUD, sedangkan PPKI melakukan peralihan kekuasaan dan menetapkan atau mengesahkan berlakunya UUD.
Dua bulan sejak UUD 1945 diberlakukan, muncul Maklumat X pada tanggal 16 Oktober 1945 karena adanya gerakan untuk tidak memberlakukan UUD 1945 yang dianggap berwatak fasis dan menjadi sumber otoriterisme. Istilah ―maklumat‖ tidak menjadi persoalan karena pada saat itu Indonesia belum memiliki UU tentang peraturan perundang-undangan sehingga muncul istilah maklumat atau peraturan. Watak tersebut ditunjukkan dengan ketentuan Pasal IV Peralihan UUD 1945 yang memberikan kekuasaan MPR, DPR, dan DPA kepada Presiden dengan bantuan Komite Nasional. Maklumat X 1945 kemudian disusul dengan Maklumat Pemerintah tertanggal 14 November 1945 yang berisi perubahan sistem kabinet dari sistem presidensial menjadi sistem parlementer. Dalam praktik kedua maklumat itu merupakan penyimpangan dari UUD 1945 meskipun secara resmi tidak membatalkan atau mencabut UUD itu.
b. Periode Konstitusi RIS 1949—1950
Seiring dengan diubahnya bentuk negara kesatuan menjadi negara federal atau Republik Indonesia Serikat (RIS) sejak tanggal 29 Desember 1949, UUD 1945 secara resmi diganti dengan Konstitusi Republik Indonesia Serikat 1949 (KRIS 1949). Perubahan bentuk negara dan konstitusi ini merupakan hasil akhir dari perundingan-perundingan antara
pemerintah Indonesia dan kerajaan Belanda yang ingin menjajah Indonesia kembali setelah Jepang—yang sedang menduduki Indonesia ketika itu—kalah dalam perang Pasifik 1945. Indonesia berhasil mempertahankan kemerdekaannya dengan perang konvensional dan perundingan-perundingan. Hasil dari perundingan-perundingan itu adalah diadakannya Konferensi Meja Bundar yang berhasil memaksa Belanda mengakui kemerdekaan Indonesia. Hasil konferensi itu adalah pengubahan bentuk negara dari NKRI menjadi NRIS, dan juga pengubahan konstitusi dengan memberlakukan Konstitusi Republik Indonesia Serikat tahun 1949 (KRIS 1949).
c. Periode UUDS 1950—1959
Pada tahun 1950, terhadap bentuk negara federal tersebut di atas, beberapa kalangan melakukan penolakan karena dianggap sebagai kreasi Belanda (arsiteknya Van Mook) untuk memecah-belah Indonesia. Oleh karena itu diserukan, antara lain oleh Mohammad Natsir
34 (tokoh Masyumi), agar Indonesia kembali ke NKRI. Seruan itu disebut ―Mosi Integral
Natsir.‖
Pada tanggal 17 Agustus 1950,seruan Natsir itu berhasil mendorong lahirnya UU Federal Nomor 7 Tahun 1950, yang pada pokoknya berisi 1) bentuk negara Indonesia diubah menjadi negara kesatuan dan 2) Konstitusi RIS 1949 diganti dengan Undang-Undang Dasar Sementara Tahun 1950 (UUDS 1950). Ada yang mempertanyakan, mengapa digunakan kata
sementara. Menurut Mahfud, sejak awal para pemimpin Indonesia sudah melihat bahwa
UUD permanen haruslah dibentuk oleh lembaga negara yang dipilih oleh rakyat melalui Pemilu agar UUD itu dapat mencerminkan resultante rakyat.
d. Kembali ke UUD 1945—1966 (Dekrit Presiden 5 Juli 1959)
Di dalam UUDS 1950 ditetapkan keharusan mengadakan Pemilu untuk memilih wakil-wakil rakyat, baik untuk DPR maupun untuk Konstituante. DPR adalah lembaga legislatif biasa, sedangkan Konstituante merupakan badan khusus yang bertugas menetapkan UUD bersama pemerintah. Ketentuan konstitusional itu menjadi dasar penyelenggaraannya Pemilu 1955 untuk memilih anggota DPR dan anggota Konstituante, yang diatur dalam UU Nomor 7 Tahun 1953.
Setelah Pemilu, sidang Konstituante pun dilaksanakan, namun yang terjadi adalah perdebatan yang berarut-larut tentang dasar negara. Mengingat perdebatan tersebut berpotensi membahayakan negara karena muncul berbagai front yang menggambarkan aliran politik yang panas akibat perdebatan itu, maka pada tanggal 5 Juli 1959 Presiden Soekarno
mengeluarkan dekrit yang dikenal sebagai Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Isi dekrit itu adalah 1) pembubaran Konstituante, 2) pencabutan berlakunya UUDS 1950 dan pemberlakuan kembali UUD 1945, dan 3) (janji) pembentukan MPRS dan DPAS. Beberapa pihak menganggap bahwa dekrit tersebut inkonstitusional. Bahkan Moh. Hatta dan Prawoto Mangkusasmito mengatakan dekrit itu adalah kudeta terhadap lembaga negara yang sah. Di pihak lain, tidak sedikit yang membenarkan dikeluarkannya dekrit itu dengan alasan negara dalam keadaan bahaya sehingga Presiden dapat mengambil segala tindakan yang diperlukan untuk
35
e. Periode UUD 1945 Masa Orde Baru 1966—1998
Pemerintahan Orde Baru yang semboyannya ―Melaksanakan Pancasila dan UUD 1945 secara murni dan konsekuen,‖ juga melahirkan pemerintahan yang otoriter, terutama
pelanggaran terhadap hak-hak sipil dan hak-hak politik rakyat. Pada masa Orde Baru sistem politik yang dibangun adalah korporatis atau rezim militer-teknokratis.
Yang membedakan otoriterisme Orde Lama dan Orde Baru adalah cara membangun sistem itu. Pada era Orde Lama, otoriterisme dibangun dengan terang-terangan melanggar konstitusi, sedangkan pada era Orde Baru, otoriterisme dibangun melalui formalisasi pemuatan di dalam aturan-aturan secara halus atas masalah-masalah yang sebenarnya melanggar konstitusi. Artinya, banyak pelanggaran konstitusi dan hukum dilakukan, tetapi secara prosedural diberi bentuk hukum (dijadikan peraturan perundang-undangan) dulu sehingga seolah-olah menjadi benar secara hukum (Mahfud MD, 2005: 113—155).
Hasil penelitian Erliyana menunjukkan penyimpangan di masa Orde Baru itu. Penelitiannya itu dilakukan terhadap Keputusan Presiden (Keppres) RI dalam kurun waktu dari tahun 1987 hingga 1998, menemukan hal-hal berikut. Pertama, terdapat 351 (87,53%) Keppres dari 401 yang tidak dimuat dalam Lembaran Negara sehingga secara umum tidak dapat disebut sebagai peraturan dalam perundang-undangan. Kedua, ada 13 Keppres yang mengandung penyusupan materi muatan Keppres sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel,
policy rules) yang dibuat sejak tahun 1992 sampai dengan tahun 1998 (12 tahun). Ketiga,
terdapat 56 dari 224 Keppres sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel, policy rules) yang melanggar asas larangan melampaui wewenang selama 12 tahun berturut-turut.
Keppres yang melanggar asas larangan melampaui wewenang tersebut terjadi karena 1) adanya pertentangan dengan peraturan perundang-undangan; 2) materi muatan yang bukan merupakan materi muatan Keppres; 3) pelaksanaan wewenang Menteri yang dilakukan Presiden; dan 4) materi muatan Keppres sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel, policy
rules) tetapi disusupkan dalam materi muatan Keppres sebagai peraturan umum (regeling).
Berdasarkan peraturan-peraturan yang ada, tindakan pemerintah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan atau kepentingan umum, tidak boleh melawan hukum—baik formal maupun materil dalam arti luas—dan tidak boleh
melampaui/menyelewengkan kewenangan menurut undang-undang. Tindakan pemerintah harus memenuhi legitimasi, yuridisitas, dan legalitas.
36 Temuan lain adalah yang menyangkut perkara yang diputus Pengadilan Tata Usaha Negara dengan Presiden sebagai Tergugat dan Keppres sebagai objek gugatannya. Dari segi materi muatan, Keppres dapat dibedakan atas yang 1) bersifat mengatur atau sebagai
peraturan umum (regeling), 2) bersifat ketetapan atau penetapan sebagai keputusan (beschikking), dan 3) bersifat kebijakan sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel, policy
rules). Pertimbangan hukum Majelis Hakim, baik pada tingkat pertama, banding, maupun
kasasi, belum memilah Keppres dengan rinci sebagai peraturan umum (regeling), keputusan (beschikking), atau peraturan kebijakan (beleidsregel, policy rules). Oleh karena itu, seluruh Keppres yang dijadikan objek gugatan oleh hakim dinilai sebagai ―peraturan perundang-undangan‖ yang memiliki derajat sama dengan undang-undang. Seluruh gugatan kandas karena dari awal sudah dinyatakan bukan wewenang Pengadilan Tata Usaha Negara, melainkan merupakan wewenang Mahkamah Agung untuk melaksanakan Hak Uji materil (Erliyana, 2005: 192—195).
Pada masa Orde Baru, UUD 1945 disakralkan sebagai konstitusi dengan
pemberlakuan sejumlah peraturan yang mempersulit usaha untuk mengubahnya. Peraturan-peraturan itu, antara lain, ialah 1) Ketetapan MPR Nomor I/MPR/1983 yang menyatakan bahwa MPR berketetapan untuk mempertahankan UUD 1945 dan tidak berkehendak akan melakukan perubahan terhadapnya; 2) Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum yang antara lain menyatakan bahwa bila MPR berkehendak mengubah UUD 1945, terlebih dahulu harus meminta pendapat rakyat melalui referendum; 3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1985 tentang Referendum, yang merupakan pelaksanaan TAP MPR Nomor IV/MPR/1983.
f. Periode UUD 1945 Periode 21 Mei 1998—19 Oktober 1998
Munculnya gerakan reformasi pada tahun 1998 merupakan akumulasi dari kekecewaan atas kondisi rakyat Indonesia yang kian terpuruk karena dilanda krisis yang berkepanjangan. Krisis itu bukan hanya di bidang ekonomi dan moneter saja, melainkan juga di bidang politik. Akibat krisis tersebut muncul desakan agar segera dilaksanakan reformasi menyeluruh terutama di bidang politik, ekonomi, dan hukum. Desakan ini memuncak pada tuntutan agar dilakukan Sidang Istimewa MPR dan tuntutan (terutama oleh mahasiswa) agar Presiden Soeharto mundur. Akhirnya pada tanggal 21 Mei 1998 Presiden Soeharto
37 itu menjabat Wakil Presiden. Periode baru ini sampai dengan tanggal 19 Oktober 1999
dikenal sebagai masa transisi. Pada periode inilah Provinsi Timor Timur lepas dari NKRI. Pada saat berakhirnya masa transisi pada tanggal 19 Oktober 1999, Sidang Umum MPR 1999 sedang melakukan sidang Perubahan Pertama UUD 1945 pada tanggal 14--21 Oktober 1999.
g. Periode UUD 1945 yang Diamandemen 1998—sekarang (Reformasi)
Pada masa reformasi, UUD 1945 tidak lagi disakralkan. Wacana amandemen terhadap UUD 1945 didasarkan pada suatu kenyataan sejarah selama masa Orde Lama dan Orde Baru, bahwa penerapan pasal-pasal UUD 1945 merupakan upaya sentralisasi kekuasaan terutama pada Presiden.
Pada periode pertama (1945-1949) pemerintahan tampil dengan sentralisasi kekuasaan yang—oleh golongan muda ketika itu—dianggap bersifat fasis karena Presiden memegang seluruh kekuasaan lembaga negara berdasarkan Aturan Peralihan, Pasal IV, UUD 1945. Pada periode demokrasi terpimpin (1959—1966) pemerintahan yang dipimpin Presiden Soekarno bertindak otoriter. Dalam bidang konstitusi dan hukum, misalnya, pelanggaran terhadap konstitusi dilakukan dengan dikeluarkannya berbagai Penetapan Presiden (Penpres) yang jelas-jelas inkonstitusional karena berada di luar ketentuan UUD 1945. Pemerintahan Orde Baru juga melahirkan pemerintahan yang otoriter, terutama dengan pelanggaran terhadap hak-hak sipil dan hak-hak-hak-hak politik rakyat. Soeharto membangun sistem politik yang korporatis atau rezim militer-teknokratis. Inilah yang melatarbelakangi politik di masa Orde Baru yang berupaya melestarikan UUD 1945 (Meliono, dll., 2010: 136).
Yang membedakan otoriterisme Soekarno dan Soeharto adalah cara membangun sistem itu. Pada era Soekarno, otoriterisme dibangun dengan terang-terangan melanggar konstitusi. Pada era Soeharto, otoriterisme dibangun melalui formalisasi pemuatan di dalam aturan-aturan secara halus atas masalah-masalah yang sebenarnya melanggar konstitusi. Artinya, banyak pelanggaran konstitusi dan hukum dilakukan, tetapi secara prosedural diberi bentuk hukum (dijadikan peraturan perundang-undangan) dulu sehingga seolah-olah menjadi benar secara hukum.
Berdasarkan hasil studi oleh sejumlah pakar konstitusi dan ketatanegaraan, terutama di kampus-kampus, otoriterisme dibangun melalui celah-celah yang dibuka oleh UUD 1945 itu sendiri. Menurut Deliar Noer, 25 dari 37 pasal UUD 1945 adalah interpretatif sehingga perlu disempurnakan. Konstruksi pemikiran atas munculnya otoriterisme yang dibangun
38 berdasarkan peluang yang ada di dalam UUD 1945 ialah bahwa UUD 1945: 1) menganut sistem yang executive-heavy (meletakkan tumpuan kekuasaan pada Presiden); 2) memuat pasal-pasal yang ambigu (multi-tafsir); 3) terlalu banyak memuat atribusi kewenangan untuk mengatur hal-hal penting yang diberikan kepada lembaga legislatif.
Sebelum melakukan amandemen, MPR dalam sidang istimewa tahun 1998 terlebih dahulu mencabut dan menyatakan tidak berlaku lagi Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum. Dengan dicabutnya Ketetapan MPR tersebut, MPR tidak perlu lagi meminta pendapat rakyat untuk mengubah UUD 1945. Sidang istimewa itu juga membuat Ketetapan MPR Nomor XIII/MPR/1998 tentang pembatasan masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden RI hanya dua kali.
Pada era reformasi, UUD 1945 mengalami empat kali perubahan (amandemen) dalam kurun waktu 1999—2002 yang ditetapkan dalam Sidang Umum dan Sidang Tahunan MPR. Perubahan-perubahan itu ialah 1) Perubahan Pertama (Sidang Umum MPR tanggal 14—21 Oktober 1999), 2) Perubahan Kedua (Sidang Umum MPR tanggal 7—18 Agustus 2000), 3) Perubahan Ketiga (Sidang Umum MPR tanggal 1—9 November 2001), dan 4) Perubahan Keempat (Sidang Umum MPR tanggal 1—11 Agustus 2002).
Tujuan dilakukannya amandemen bukanlah untuk mengganti UUD 1945 sama sekali, melainkan merupakan upaya untuk menyempurnakannya tanpa harus menggantikannya. Munculnya kontroversi pada masa sebelum, ketika, dan sesudah perubahan UUD 1945 adalah suatu hal yang wajar sebagai wujud dari demokrasi. Menurut K. C. Wheare, konstitusi adalah
resultante atau kesepakatan politik bangsa melalui para pembuatnya (misalnya konstituante
atau badan legislasi) sesuai dengan situasi tempat. Oleh sebab itu adalah suatu keniscayaan apabila dalam membuat kesepakatan politik itu terjadi kontroversi.
Konstitusi mempunyai arti yang sangat penting bagi penyelenggaraan negara dan pemerintahan, serta perlindungan hak-hak rakyat. Oleh karena itu, tidak mungkin sebuah konstitusi dapat lahir tanpa perdebatan dan kontroversi, kecuali dalam keadaan tidak normal ketika sebuah konstitusi ditetapkan secara sepihak oleh suatu kekuatan penguasa. Dalam menyikapi kontroversi yang terjadi dalam proses pembentukan atau perubahan konstitusi, perlu dikedepankan sikap konstitusional, yaitu sikap untuk tunduk kepada, dan melaksanakan konstitusi dengan sebaik-baiknya, apabila sebuah resultante atau kesepakatan politik sudah dicapai melalui prosedur yang sah.