Setelah membaca bab ini mahasiswa mampu memahami saling pengaruh antara hak dan kewajiban negara dan warga negara, membuat penilaian
2. Siapakah Warga Negara Indonesia?
Berikut ini dipaparkan sejarah singkat status penduduk Indonesia pada masa pemerintahan kolonial Belanda dan masa pascakemerdekaan.
a. Status Rakyat Indonesia pada Masa Pemerintahan Kolonial Belanda (Kasus: Status Rakyat di Jawa)
Sebelum bangsa Belanda menguasai Indonesia, khususnya Pulau Jawa, situasi
masyarakat saat itu sudah tersusun secara hierarkis. Puncak hierarki adalah raja dan keluarga. Anak tangga di bawahnya diduduki oleh para pejabat tinggi yang mengabdi raja, anak tangga di bawahnya lagi diduduki kaum ulama, militer, dan elit politik lain yang memiliki kekuasaan legal. Dalam masyarakat yang hierarkis demikian, raja berhak menuntut kebaktian dari rakyat. Rakyat biasa adalah abdi raja yang tidak memiliki kebebasan individu, apalagi otonomi politik. Jadi, konsep kewarganegaraan belum dikenal.
Pada abad XVII, Belanda mulai meneguhkan kedaulatannya di Jawa, dan kekuasaan raja-raja di Jawa pun mulai melemah. Secara berangsur-angsur Belanda memisahkan staf administrasi kerajaan dari pengawasan raja dan kemudian mengubahnya menjadi dinas sipil. Dengan kebijakan itu, Belanda telah membangun pemerintahan tidak langsung, yaitu
memerintah rakyat dengan perantaraan elit birokrat Jawa yang dikenal sebagai golongan priyayi. Setelah struktur politik berubah, struktur masyarakat pun ikut berubah dengan munculnya hubungan kolonial yang mirip dengan sistem kasta, yaitu keanggotaan dalam masyarakat ditentukan oleh kelahiran dan stratifikasi sosial yang ditentukan oleh ras. Diskriminasi rasial tampak jelas dalam kehidupan sehari-hari. Sebagai contoh, hanya orang Belanda yang dapat menduduki jabatan puncak, sementara penduduk pribumi hanya
73 mendapat jabatan rendahan. Dalam pergaulan sosial pun terdapat pemisahan fisik. Orang-orang Jawa dilarang memasuki perkumpulan, lapangan olah raga, sekolah, dan permukiman orang Belanda (Kartodirdjo, 1999: 206, 209, 211).
Hubungan kolonial tidak hanya menciptakan diskriminasi rasial, melainkan juga melanggengkan sistem masyarakat yang bercorak feodal. Belanda tidak menghapus
kekuasaan raja-raja sama sekali sehingga keluarga raja dan kaum bangsawan masih mendapat tempat yang tinggi dalam hierarki masyarakat. Hierarki masyarakat tradisional ini diperkuat lagi dengan kebijakan kolonial untuk mengangkat elit administrasi atau birokrasi yang dahulu adalah abdi raja. Kaum elit yang diangkat di tiap kabupaten kemudian melahirkan kelas tersendiri di masyarakat, yang disebut golongan priyayi. Elit priyayi tersusun sebagai berikut: para bupati berada di puncak birokrasi, disusul oleh patih, wedana, mantri, dan juru tulis. Jenjang-jenjang jabatan tersebut kemudian digolongkan atas ―priyayi gedhe‖ dan ―priyayi cilik.‖ Barulah lapisan di bawah priyayi cilik diisi mayoritas rakyat kecil yang disebut ―wong cilik‖ (Kartodirdjo, 1999: 83).
Wong cilik merupakan massa terbesar yang tidak memiliki kesempatan, baik dalam pendidikan maupun dalam politik. Pada masa kolonial terdapat empat kategori sekolah, yaitu: sekolah Eropa dengan model sekolah di negeri Belanda, sekolah bagi pribumi dengan bahasa Belanda sebagai bahasa pengantar, sekolah pribumi dengan pengantar bahasa daerah, dan sekolah dengan sistem pribumi. Kategori sekolah yang demikian ketat menyebabkan terbatasnya kesempatan penduduk pribumi, khususnya wong cilik. Untuk dapat diterima masuk ke sekolah dengan sistem Belanda, harus dipenuhi syarat berikut: orang tua adalah elit yang memiliki kedudukan tinggi dalam birokrasi kolonial. Untuk memasuki sekolah dengan pengantar bahasa Belanda pun, calon murid harus berasal dari keluarga dengan status pegawai negeri tertentu dan dengan gaji tertentu pula.
Terbatasnya kesempatan untuk memasuki sekolah berstandar Eropa dan sekolah dengan pengantar bahasa Belanda menyebabkan terbatas pula kesempatan kaum terpelajar pribumi mendapat pekerjaan di birokrasi pemerintahan kolonial. Lulusan sekolah-sekolah tersebut yang berhasil memperoleh kedudukan dalam birokrasi, memiliki status terhormat di masyarakat dan mereka hidup dengan gaya hidup priyayi. Sementara itu, mereka yang tidak memilih bekerja di birokrasi di kemudian hari banyak yang menjadi tokoh-tokoh pergerakan nasional.
74 Di bidang politik, pemerintah kolonial sangat otokratis dan menerapkan sentralisasi dengan birokrasi yang amat ketat. Pejabat-pejabat Belanda ditempatkan di tingkat keresidenan hingga distrik. Mereka menjabat sebagai penasihat merangkap pengawas pejabat-pejabat pribumi.
Baru pada tahun 1903, yakni setelah diberlakukannya Undang-undang desentralisasi dan otonomi penduduk, lembaga politik berupa Badan Perwakilan didirikan. Dalam
pelaksanaannya, UU desentralisasi hanya mewujudkan demokratisasi dalam arti minimal, karena dewan daerah tidak mampu mencapai seluruh rakyat. Anggota-anggotanya hanya terdiri dari orang Belanda dan elit pribumi yang terpilih karena mekanisme penunjukan dan pemilihan tidak langsung. Pendek kata, desentralisasi tidak mampu mendorong partisipasi politik rakyat dan bahkan organisasi atau pertemuan politik dilarang oleh pemerintah (Kartodirdjo, 1999: 43—44).
Pada tahun 1916 pemerintah kolonial memberi angin segar dengan membentuk
volksraad atau dewan rakyat. Namun keberadaannya tidak dapat disamakan dengan parlemen. Volksraad hanya berfungsi sebagai penasihat yang tidak memiliki kekuasaan untuk
merancang anggaran dan membuat undang-undang. Halnya demikian karena parlemen di Belandalah yang sesungguhnya memegang kekuasaan legislatif di Hindia Belanda.
Perubahan besar terjadi pada tahun 1925, yaitu terbitnya UU Tata Pemerintahan Belanda. Volksraad diubah menjadi badan ko-legislatif dengan kekuasaan untuk mengajukan petisi mengubah UU serta mengundangkannya. Namun, sejauh itu, volksraad masih juga belum mampu mendorong demokratisasi. Sebagai contoh, komposisi keanggotaan masih didominasi orang Belanda, sistem pemilihan dilakukan secara tidak langsung, hak pilih rakyat dibatasi dengan syarat bahwa hanya mereka yang berpenghasilan sedikitnya f300 (tiga ratus gulden)/tahunlah yang boleh memilih, padahal massa rakyat hanya berpenghasilan rata-rata f40—f50/tahun.
Kebijakan pendidikan dan politik tersebut menunjukkan bahwa pemerintahan kolonial tidak berkehendak membangun kesetaraan dan otonomi politik bagi penduduk Indonesia. Bangsa Indonesia—khususnya masyarakat Jawa—semakin terpilah-pilah, baik karena diskriminasi rasial maupun karena sistem masyarakat yang feodalistis. Pemerintah Belanda memang telah mengatur status penduduk Indonesia dalam Nederlandsch Onderdaan. Namun demikian, status penduduk belum menunjukkan status kewarganegaraan yang sesungguhnya. Di tanah jajahan, tetap dibedakan status warga negara Belanda dan status penduduk pribumi.
75 Menurut perundang-undangan yang berlaku (tahun 1854, 1892, 1910), di Hindia Belanda terdapat tiga kategori kewargaan, yakni Belanda, pribumi (dengan status sebagai bawahan Belanda), dan bangsa Timur Asing (Kartodirdjo, 1999: 48, 192).
b. Status Rakyat Indonesia Pascakemerdekaan
Dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945 tertulis, ―. . . pemerintahan Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia. . .‖ Siapa saja yang tercakup dalam pengertian bangsa Indonesia di sini? UUD 1945 dirumuskan oleh tokoh-tokoh pergerakan nasional dengan latar belakang yang beragam. Mereka mempunyai latar belakang agama yang berbeda, demikian pula suku dan ras serta daerah asal. Ada yang berasal dari Jawa, Sumatera, Ambon, Sulawesi, Arab, Tionghoa, dan lain-lain. Perumus UUD juga bukan hanya laki-laki, melainkan juga tokoh-tokoh pergerakan perempuan. Kesemuanya mewakili berbagai
golongan dan aliran politik. Sejak awal, keberagaman masyarakat telah menjiwai perumusan UUD 1945, dan keberagaman tersebut dapat disatukan karena kepedulian yang luar biasa dari para tokoh akan kepentingan rakyat. Sumbangan pemikiran mereka antara lain adalah
rumusan tentang bangsa Indonesia. Yang ditetapkan sebagai bangsa Indonesia adalah bangsa Indonesia asli atau bangsa lain yang disahkan dengan UU sebagai warga negara.12 Ketentuan terakhir ini menunjukkan bahwa bangsa Indonesia menerima keturunan Arab, Tionghoa, atau bangsa lain—yang telah lama menetap di Indonesia—sebagai warga negara Indonesia.
Satu hal yang patut ditekankan di sini adalah bahwa menurut UUD 1945 warga negara memiliki status legal yang sama, dengan segala hak dan kewajiban yang melekat di dalamnya. Sebagai tambahan, dalam UUD 1945, Pasal 26, tertera pula kata-kata penduduk selain warga
negara. Yang dimaksud dengan penduduk adalah WNI dan orang asing yang tinggal di
Indonesia. Orang asing tentu tidak dapat menikmati hak dan melaksanakan kewajiban yang sama dengan WNI. Kata penduduk disebutkan karena terkait dengan kedaulatan negara-negara lain.
c. Menjadi Warga Negara Indonesia
Secara prosedural, kewarganegaraan Indonesia diatur dalam undang-undang tentang kewarganegaraan. Sejak kemerdekaan ada beberapa UU tentang kewarganegaraan yang telah dikeluarkan, yaitu UU RI Nomor 3 Tahun 1946, UU RI Nomor 62 Tahun 1958, UU RI
12
76 Nomor 4 Tahun 1969, UU RI Nomor 3 Tahun 1976, dan UU RI Nomor 12 Tahun 2006. Selain UU juga terdapat peraturan-peraturan lain berupa Keputusan Presiden, Instruksi Presiden, Peraturan Pemerintah maupun Surat Keputusan Bersama Menteri Kehakiman dan Menteri Dalam Negeri. Perubahan-perubahan UU tersebut mencerminkan adanya dinamika dalam masyarakat maupun interaksi penduduk antarbangsa yang begitu cepat. Pelarian orang-orang yang mencari suaka politik, perkawinan antarbangsa, masalah kriminal oleh pelaku kejahatan lintas negara, dsb. merupakan beberapa fenomena yang dapat menggambarkan semakin peliknya masalah kewarganegaraan sehingga hampir setiap negara harus mampu mendefinisikan kembali siapa yang dimaksud dengan warga negaranya.
Dalam UU Nomor 12 Tahun 2006 disebutkan empat asas yang digunakan untuk menentukan kewarganegaraan yakni ius sanguinis, ius solii, kewarganegaraan tunggal, dan kewarganegaraan ganda. Asas ius sanguinis merupakan asas yang menentukan
kewarganegaraan seseorang berdasarkan keturunan. Asas ius soli merupakan asas yang menentukan kewarganegaraan seseorang berdasarkan negara tempat kelahiran (diberlakukan terbatas bagi anak-anak dan diatur dalam UU). Asas kewarganegaraan tunggal merupakan asas yang menetapkan satu kewaraganegaraan bagi setiap orang. Asas kewarganegaraan ganda merupakan asas yang menentukan kewarganegaraan ganda bagi anak-anak yang diatur dalam UU.13 Indonesia tidak mengakui penduduk dengan kewarganegaraan ganda (bipatride), kecuali anak-anak dan penduduk tanpa kewarganegaraan.
Kewarganegaraan Indonesia dapat diperoleh atas dasar: 1) kelahiran, 2) pemberian status, 3) pengangkatan, 4) permohonan, 5) naturalisasi, 6) perkawinan, dan 7) kehormatan. Dengan dasar kelahiran, seseorang secara otomatis menjadi WNI karena ayah dan ibunya adalah WNI. Ketentuan ini merupakan implementasi dari asas keturunan (ius sanguinis): anak tetap WNI, walau dia dilahirkan di luar negeri. Tujuannya adalah untuk mencegah apatride.
Untuk menghindari kasus tanpa kewarganegaraan atau kewarganegaraan ganda, negara dapat memberikan status warga negara bagi anak yang dilahirkan di luar negeri dengan salah satu orang tua (ayah atau ibu) adalah WNI, sedangkan yang satu lagi bukan WNI.
Dengan dasar pengangkatan, seorang anak WNA—yang berumur 5 tahun (atau kurang)— yang diangkat anak oleh WNI dapat memperoleh kewarganegaraan Indonesia.
13 Lihat Penjelasan UU RI Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia, dalam UU Nomor 12 Tahun 2006 (Jakarta: Visimedia) hlm. 27-28.
77 Atas dasar permohonan, kewarganegaraan Indonesia dapat diberikan kepada anak
berusia 18 tahun, yang ayah dan ibunya memiliki kewarganegaraan yang berbeda, WNI dan asing (WNA). Pada awalnya ia menjadi WNA, namun kemudian ingin menjadi WNI untuk mengikuti ayah atau ibunya yang berkewarganegaraan Indonesia. Pemerintah dapat
mengabulkan permohonannya setelah ia meninggalkan kewarganegaraan sebelumnya, agar tidak terjadi kewarganegaan ganda.
Kewarganegaraan Indonesia dapat diberikan kepada orang asing yang sungguh-sungguh ingin menjadi WNI melalui naturalisasi.
Dengan perkawinan, demi kesatuan kewarganegaraan dalam keluarga, pihak suami atau istri yang berstatus WNA dapat mengikuti pasangannya yang berstatus WNI dengan syarat bahwa ia harus melepaskan kewarganegaraan sebelumnya terlebih dahulu.
Negara dapat memberikan kewarganegaraan kehormatan kepada orang-orang asing tertentu yang telah berjasa kepada negara, namun hal itu tidak boleh mengakibatkan yang bersangkutan memiliki kewarganegaraan ganda. Pemberian kewarganegaraan kehormatan itu dilakukan oleh Presiden setelah memperoleh pertimbangan DPR.
d. Kehilangan Kewarganegaraan Indonesia
Bila seseorang telah menjadi WNI, negara akan mengakuinya untuk seumur hidupnya, sekalipun ia bertempat tinggal di luar negeri. Namun WNI dapat kehilangan kewarganegaraannya karena hal-hal berikut ini:14 a) atas kemauan sendiri menjadi WNA; b) melanggar asas kewarganegaraan tunggal (ketentuan ini berlaku bagi WNI yang memiliki kewarganegaraan asing dan tidak mau melepaskan status WNA-nya); c) masuk dinas tentara asing tanpa seizin Presiden; d) tinggal di luar wilayah negara Indonesia, tidak dalam rangka dinas negara selama 5 tahun berturut-turut dan, sebelum jangka 5 tahun berakhir, dengan sengaja tidak menyatakan keinginannya untuk mempertahankan kewarganegaraannya, serta setiap 5 tahun berikutnya yang bersangkutan tidak mengajukan pernyataan ingin tetap menjadi WNI; dan e) perkawinan dengan WNA (kententuan ini berlaku bagi, WNI,
perempuan atau laki-laki yang menikah dengan pasangan dari negara yang memiliki peraturan bahwa orang asing yang menikah dengan warga negaranya harus menjadi warga negaranya pula). Oleh negara, kewarganegaraan seseorang dapat dinyatakan hilang karena pada
14 Lihat UU Nomor 12 Tahun 2000, Bab IV, tentang Kehilangan Kewarganegaraan Republik Indonesia, Pasal 23, 26, dan 28.
78 prinsipnya negara tidak menginginkan warga negaranya memiliki loyalitas ganda, terhadap Indonesia dan terhadap negara lain. WNI yang telah kehilangan kewarganegaraannya secara otomatis membebaskan dirinya dari hak dan kewajiban sebagai WNI.
WNI yang telah kehilangan kewarganegaraanya karena mengikuti orang lain (status suami/istri yang WNA) pada prinsipnya dapat diberi kesempatan untuk kembali menjadi WNI, dengan syarat bahwa ia tidak lagi mengikuti status suami/istrinya. Demikian pula dengan anak-anak yang sebelumnya mengikuti status ayah/ibu yang berkewarganegaraan asing.15