KAJI ULANG SISTEM PENDANAAN RISET PEMERINTAH UNTUKMENGURAI STAGNASI INOVASI DI BIDANG KESEHATAN
2. KAJIAN PUSTAKA 1 Kolaborasi Riset
4.1. Masalah Kebijakan Pendanaan Riset Kesehatan: Pendekatan Studi Kasus
Hasil riset ini menunjukkan bahwa minimnya anggaran riset bidang kesehatan merupakan salah satu masalah, karena terdapat sejumlah indikasi lain terkait pendanaan tersebut. Pertama-tama adalah ketidaksesuaian antara skema pendanaan riset dan karakter inovasi teknologi bidang kesehatan. Pendanaan riset bidang kesehatan saat ini bersifat jangka pendek atau setahun dan kemudian dievaluasi kembali sementara inovasi bidang kesehatan bersifat jangka panjang. Kedua adalah proses pendanaan riset yang birokratis, dapat memunculkan adanya keterlambatan pendanaan, dan banyaknya pekerjaan administratif anggaran. Ketiga, belum terintegrasinya sistem pendanaan riset kesehatan antar institusi pemerintah. Pendanaan riset kesehatan tersebar di banyak institusi dan proses konsorsium baru saja dimulai. Selanjutnya rumusan masalah pendanaan ini akan diuraikan secara lebih rinci dengan dukungan fakta atau temuan yang diperoleh.
4.1.1. Ketidaksesuaian Skema Pendanaan Riset dengan Kebutuhan Inovasi
Dalam kolaborasi riset bidang kesehatan, segala sesuatunya tidak dapat berjalan secara instan, semua harus melalui berbagai tahapan. Misalnya saja untuk menghasilkan satu vaksin, waktu 5 tahun tidak akan mencukupi melainkan 12 – 15 tahun waktu yang dibutuhkan. Dengan masa kepemimpinan Presiden yang hanya 5 tahun selama satu periode, sudah selayaknya disediakan sistem anggaran yang bersifat jangka panjang agar dapat lebih mendukung riset yang ada. Sebagaimana disebutkan dalam salah satu pasal pada UU Sisnas P3 Iptek No.18 Tahun 2002 bahwa Pemerintah bertanggung jawab memberikan dukungan bagi perguruan tinggi dan lembaga litbang dalam rangka kerja sama dengan internasional di bidang ilmu pengetahuan dan teknologi. Dukungan ini dapat berbentuk dukungan moril ataupun materiil, termasuk salah satunya dukungan dalam bentuk pendanaan yang bersifat dinamis. Gambaran mengenai tahapan penelitian yang harus dilalui dalam sebuah riset bidang kesehatan hingga sampai kepada inovasi (Gambar 4) dengan waktu yang dibutuhkan dalam satu riset bidang kesehatan untuk mencapai inovasi sangatlah panjang. Waktu yang dibutuhkan agar produk inovasi yang dihasilkan siap untuk dilepas di pasaran membutuhkan waktu hingga belasan tahun. Dana yang dibutuhkan pun tidak sedikit. Dari gambar diatas dapat dilihat bahwa untuk mencapai fase pre-clinical trial saja dibutuhkan dana sekitar $3.5 million. Secara keseluruhan untuk riset bidang kesehatan hingga sampai ke inovasi dibutuhkan pendanaan paling sedikit $300 million.
Ketidaksesuaian skema pendanaan riset pemerintah dengan kebutuhan inovasi bidang kesehatan yang diindikasikan dari sejumlah fakta lapangan berikut ini, baik di perguruan tinggi maupun di lembaga litbang pemerintah. Ketidaksesuaian ini ditunjukkan dari skema pendanaan yang bersifat jangka pendek sementara kebutuhan riset untuk menghasilkan inovasi bidang kesehatan ini bersifat jangka panjang karena melalui beberapa tahap mulai dari penemuan hingga inovasi (Gambar 4), sementara anggaran riset pemerintah bersifat tahunan dan
36
maksimum 3 tahun. Di samping itu, inovasi bidang kesehatan membutuhkan investasi yang besar karena terkait dengan pengujian klinis yang membutuhkan kesediaan pasien dalam jumlah cukup besar. Sebagai contoh, untuk pengembangan vaksin diperlukan waktu 16 tahun untuk bisa mencapai aplikasi obat baru.
Pre Discovery Phase
Biomarker development
(Target Identification)
Companion diagnostic feasibility and utility
(Patient selection) Discovery Phase Exploratory Phase Proof of Concept Confirmatory Phase
Discovery Pre-Clinical Trial
Clinical Trial Phase I Phase II Phase IIb Phase III FDA Review Mfg and post marketing monitoring Investigational New Drugs (IND)
New Drugs Application (NDA) Dx launch/Post-launch assesment (Tailored prescribing and monitoring) Pharmaceuticals Diagnostical
Sumber: Roche (2013); Ernst & Young LLP (2000); dan Innovation.org (2007) Gambar 4 Tahapan Inovasi di Sektor Kesehatan
Gambar di atas memperlihatkan tahapan yang harus dilalui untuk mencapai inovasi di sektor kesehatan. Ada pembedaan dalam tahapan yang harus dilalui untuk menghasilkan produk/alat/obat-obatan tertentu dalam bidang kesehatan dan juga dalam menghasilkan
diagnostic. Untuk menghasilkan produk/alat/obat-obatan dalam sektor kesehatan terdapat beberapa tahapan yang dilalui dan cenderung lebih panjang dan kompleks jika dibandingkan dengan diagnostical karena sifatnya yang berhubungan langsung dengan keselamatan manusia.Tahapan-tahapan tersebut adalah discovery, pre-clinical trial, clinical trial, dan
manufacturing and post marketing monitoring. Sementara itu untuk jenis medical diagnostic tools tahapannya adalah sebagai berikut: biomarker development, companion diagnostic feasibility and utility, dan DX launch/post-launch assessment (Innovation.org, 2007). Dapat dibayangkan berapa banyak biaya yang harus dikeluarkan untuk tahapan inovasi di sektor kesehatan yang memakan waktu lama ini.
Skema pendanaan di perguruan tinggi pemerintah jika dibandingkan dengan skema pendanaan yang diberikan pihak mitra asing, cenderung kurang mendukung munculnya inovasi seperti ditunjukkan oleh fakta lapangan berikut ini.
a. PRO UGM - Pengembangan Alat Perekam Batuk
Pendanaan penelitian ini berasal dari mitra luar negeri, dalam hal ini Queensland University. Pendanaan alat perekam batuk ini sebagai contoh pendanaan pihak asing pada tahap discovery dari tahapan sistem inovasi pada bidang kesehatan. Sistem pendanaan dari pihak mitra cenderung lebih memberikan keleluasaan terhadap peneliti Indonesia dalam penggunaannya, sebatas hal tersebut masih dapat dipertanggungjawabkan yakni kinerja yang dicapai. Keunggulan skema pendanaan dari mitra asing ini adalah memberikan kesempatan pada peneliti untuk mempergunakan sisa dana riset bagi kepentingan penelitian lainnya. Hal
37
seperti inilah yang menyebabkan para peneliti responden dalam penelitian ini merasa mempunyai fleksibilitas yang cukup dalam melakukan penelitian dan merasa terbantu dengan adanya dana tersebut.
b. PRO UGM – Pengembangan Rotavirus
Pendanaan riset rotavirus adalah contoh pendanaan internasional pada tahap clinical trial. PRO UGM mendapatkan pendanaan untuk riset melalui bantuan dari luar negeri sementara dana dari pemerintah sangat minim. Dana didapatkan karena ada kepercayaan yang terbangun antara UGM dengan pihak luar negeri. Berdasarkan kepercayaan serta rekam jejak yang baik pihak UGM, bantuan dana pun mengalir untuk riset mereka. Dari beberapa riset yang mereka lakukan beberapa diantaranya ada yang tidak terpakai sampai habis, sehingga hal tersebut memungkinkan terjadinya subsidi silang untuk menyokong kegiatan penelitian yang lainnya, karena dalam hal ini pemberi bantuan dana (mitra kolaborasi) menyerahkan sepenuhnya dana yang tersisa tersebut untuk dipergunakan kembali selagi dapat dipertanggungjawabkan.
Dalam hal ini jelas tergambar bahwa networking dan trust memegang peranan penting dalam menyokong kolaborasi riset internasional di perguruan tinggi, sehingga permasalahan pendanaan yang kurang memadai pun tidak menemukan jalan buntu.
c. Badan Tenaga Nuklir Nasional (BATAN) – Pengembangan Bank Jaringan dan
Bio-Material
Pembiayaan awal untuk bank jaringan adalah biaya dari IAEA, yang khusus ditujukan untuk memberikan training. Tidak hanya itu saja, hampir seluruh kegiatan BATAN yang terlibat di IAEA mendapat kesempatan untuk training ataupun meeting yang diselenggarakan oleh IAEA.
Selanjutnya, Batan memperoleh dana 100% dari dana pemerintah. Disamping dana pemerintah, Batan juga mendapatkan dana dari sumber pendanaan lainnya yang cenderung lebih kompetitif. Dana dari sumber lain didapatkan melalui proposal riset yang diajukan kepada penyandang dana, misalnya saja dana melalui PKPP yg dikelola oleh Kementerian Ristek maupun riset intensif (sekarang menjadi SISNAS).
Akibat terbatasnya dana, maka Batan membuat skala prioritas. Akan tetapi ada beberapa riset yang seharusnya dilaksanakan selama beberapa tahun menjadi tertunda karena akibat faktor politis maupun non politis serta administratif. Kesimpulannya bahwa dana yang disediakan oleh pemerintah untuk riset di bidang kesehatan, memang tidak memadai sehingga akan berdampak pada output yang dihasilkan. Misalnya, riset untuk menghasilkan produk kesehatan membutukan waktu sekitar tiga tahun, namun dana yang tersedia hanya untuk satu tahun saja, sehingga akhirnya riset pun tidak bisa diteruskan menuju inovasi.
4.1.1 Proses Pendanaan Riset yang Birokratis
Masalah proses pendanaan yang birokratis dapat memunculkan keterlambatan pendanaan riset dan banyaknya pekerjaan administratif anggaran.
a. Institute of Tropical Disease (ITD) UNAIR – Pengembangan Sel Punca (Stem Cell)
Pendanaan riset sel punca ini ditujukan untuk melakukan riset mulai tahap
clinical trial. Pihak UNAIR bersama-sama dengan mitra internasional membuat proposal bersama untuk mendapatkan pendanaan riset, seperti kepada KNAW dan kerajaan/pemerintah Belanda, atau industri. Pendanaan tersebut dipergunakan untuk riset bersama maupun untuk pendidikan. Pendanaan yang terkait dengan pemerintah biasanya sulit dan tidak utuh. Seperti yang terjadi di ITD UNAIR ketika mengajukan pendanaan riset kepada pemerintah dengan birokrasi yang sulit, dan turunnya dana pun terbagi-bagi menjadi beberapa tahun dengan persyaratan yang menyulitkan. Ketika mengajukan dana ke Ristek dananya lebih jelas dibandingkan dengan mengajukan
38
pendanaan terhadap Dikti. Keterlambatan pendanaan merupakan salah satu implikasi yang kadang terjadi.
b. Universitas Hasanudin (UNHAS) – Pencegahan Penyakit Malaria
Pendanaan riset ini merupakan satu contoh pendanaan riset pada tahap clinical trial. Pendanaan didapatkan melalui pengajuan proposal kepada beberapa lembaga pendanaan riset, termasuk yayasan Gates di samping pendanaan dari mitra riset yakni Novartis (90% dana riset). Pengajuan pendanaan terhadap sumber-sumber dana lainnya diharapkan bisa menambah pembiayaan untuk riset agar lebih dinamis. Kesulitan mendapatkan dana pendamping dari institusi maupun pemerintah mendorong UNHAS mencari dana kepada pihak asing. Mengapa pihak asing? Pihak peneliti melihat bahwa pendanaan yang diberikan oleh pihak asing lebih bersifat fleksibel berupa grant
sehingga tidak membutuhkan proses pertanggungjawaban yang berbelit-belit, tidak seperti pendanaan dari Indonesia, yang menyebabkan peneliti Unhas merasa tidak fokus dengan penelitian karena disibukkan dengan persyaratan administrasi.
c. PT Biofarma (Persero) dalam Pengembangan Vaksin
Dalam melakukan riset vaksin menuju inovasi, PT Biofarma telah menggunakan konsep triple helix, dimana dibuat suatu konsorsium yang terdiri dari pemerintah, industri (dalam hal ini Biofarma), dan universitas. Namun dalam pelaksanaan penelitian dan konsorsium, PT Biofarma menilai beberapa hal yang harus diperhatikan, terutama terkait dengan birokrasi pada level pemerintahan, yaitu Dikti dan Bappenas.
Sistem penganggaran di PT Biofarma fleksibel. PT Biofarma juga telah menyediakan dana hingga ratusan milyar untuk menyokong proses inovasi dari hulu hingga ke hilir. Namun pemberian dana ini ke lembaga litbang pemerintah dan perguruan tinggi negeri terbentur pada sistem keuangan negara yang kaku, sehingga menyulitkan kerja sama. Seperti dikatakan sebelumnya, untuk mencapai inovasi dibutuhkan waktu yang sangat panjang, misalnya untuk menghasilkan vaksin membutuhkan waktu paling sedikit 12 tahun
Untuk mengatasi keterbatasan dana, maka sumber dana dari luar negeri akhirnya menjadi suatu pilihan jalan keluar dalam melakukan riset. Akses dan
networking yang baik dari PT Biofarma membuat Gate Foundation pun tertarik untuk membiayai riset yang dilakukan oleh PT Biofarma.
Selain itu, PT Biofarma mempunyai idealisme harus mandiri ke depan dengan tidak adanya sokongan dari pemerintah dengan memunculkan ide untuk melakukan konsorsium. Saat ini perusahaan tersebut sudah menginisiasi 11-12 konsorsium. Selain itu, PT Biofarma mempunyai roadmap jangka panjang hingga tahun 2030.
4.1.3. Belum Terintegrasinya Sistem Pendanaan Riset dan Fokus Penelitian
Pendanaan riset lembaga riset pemerintah belum terintegrasi dengan baik sehingga banyak potensi yang tidak tergali lebih jauh. Pendanaan riset bidang kesehatan tersedia di Litbang Kesehatan, Dikti maupun Kementerian Ristek. Dalam kondisi rendahnya koordinasi antara lembaga pemerintah dan swasta, maka sangatlah sulit mengharapkan terjadinya integrasi sistem penganggaran tersebut, kecuali jika ada inisiasi dari banyak pihak untuk menyusun kerangka kerja bersama, seperti adanya konsorsium riset yang diajukan ristek atau contoh-contoh kolaborasi riset dengan pihak internasional.
Belanja litbang pemerintah adalah realisasi anggaran pemerintah yang dibelanjakan untuk membiayai kegiatan litbang. Berdasarkan laporan survei Kementerian Negara Riset dan Teknologi, pada tahun 2003 total belanja litbang di sektor pemerintah berjumlah Rp. 1.164,2 miliar dan meningkat menjadi Rp. 1.829,8 miliar pada tahun 2006 (KRT, 2007). Dari total belanja litbang,sebanyak 76,8% untuk Lembaga Pemerintah Kementerian (LPK) dan 21% untuk Lembaga Pemerintah Non Kementerian (LPNK), dan 2,1% untuk Balitbangda (indikator iptek LIPI, 2011).
39
Dari catatan diatas, terlihat bahwa pendanaan masih didominasi oleh pemerintah, namun ketika penelitian di lapangan, bahwa masalah birokrasi untuk mendapatkan sokongan pendanaan sangatlah sulit. Sedangkan pendanaan yang ideal adalah adanya keseimbangan antara proporsi pendanaan dari pihak pemerintah, perguruan tinggi, maupun industri. Hal ini menjadi permasalahan tersendiri sehingga sistem pendanaan riset bidang kesehatan di Indonesia belum mendekati ideal.
Hal lain yang belum mendukung skema pendanaan riset yang ideal di Indonesia adalah belum terintegrasinya sistem pendanaan riset dengan fokus penelitian. Hal ini dapat terlihat dari skema yang terjadi di PT Biofarma. Ketika PT Biofarma ingin bekerja sama dengan pemerintah dalam penelitian mengenai vaksin, hal tersebut terbentur skema pendanaan dari pemerintah yang kurang fleksibel, dimana pendanaan yang ada harus terpecah menjadi penelitian tahunan sedangkan penelitian mengenai vaksin membutuhkan waktu minimal 12 tahun. Jika sistem pendanaan yang ada bisa fokus terhadap beberapa penelitian yang dapat dijadikan unggulan, bukan hal yang mustahil jika Indonesia dapat menghasilkan satu produk inovasi yang berguna bagi kepentingan masyarakat dunia.