Abstrak
Berbagai skenario kebijakan pemerintah untuk menurunkan angka kemiskinan tersebut sebenarnya telah menunjukkan keberhasilan yang cukup signifikan dengan menurunnya angka kemiskinan dari 41,6 persen pada tahun 1976 menjadi sekitar 11,3 persen padatahun 1996. Namun kondisi perekonomian dunia yang mengalami krisis pada tahun 1997 berimbas ke Indonesia, dari krisis ekonomi menjadi krisis multi dimensi, telah meningkatkan proporsi penduduk miskin menjadi 24,2 persen pada tahun 1998. Oleh sebab itu upaya pengentasan penduduk miskin terus dilakukan dengan berbagai skenario dari pemberian bantuan jangak pendek, pemberdayaan masyarakat dan peningkatan kondisi sosial ekonomi dan lingkungan. Skenario ini telah berhasil menurunkan angka kemiskinan menjadi hanya 11,3 persen pada tahun 2013. Dan diharapkan terus menurun sehingga tercapai target baik MDGs maupun target Rencana Pembangunan Jangka Panjang nasional.
Untuk mempercepat penurunan angka kemiskinan, salah satu upaya adalah diluncurkannya Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri pada tahun 2007. Program ini dilaksanakan melalui harmonisasi dan pengembangan sistem serta mekanisme dan prosedur program, penyediaan pendampingan dan pendanaan stimulan untuk mendorong prakarsa dan inovasi masyarakat dalam upaya penanggulangan kemiskinan yang berkelanjutan.
Sejak diluncurkannya program tersebut, PNPM Mandiri telah dilaksanakan di seluruh kecamatan Indonesia yang tergabung dalam PNPM Mandiri Inti dan diperkuat dengan PNPM Penguatan. Jumlah lokasi intervensi PNPM Inti dari tahun 2007 hingga tahun 2014 telah mencakup 6.722 kecamatan di seluruh Indonesia. Adapun kegiatan antara lain untuk pembangunan infrastruktur, kegiatan ekonomi, dan pembangunan kesehatan. Sementara itu, capaian outcome PNPM Mandiri ini ditunjukkan dengan semakin mandirinya masyarakat dalam pelaksanaan pembangunan, sehingga kegiatan ini direncanakan, dilaksanakan, dan dimanfaatkan oleh masyarakat sendiri. Dengan dilaksanakannya PNPM Mandiri, tentunya telah memberi dampak dalam pengurangan angka kemiskinan di Indonesia yang dari tahun ketahun semakin menurun, pada tahun 2014 telah menjadi 11,25 persen (28,28 juta orang) dari 14,15 persen (32,53 juta orang) pada tahun 2009.
Meskipun pelaksanaan PNPM Mandiri telah menunjukkan keberhasilan, namun terdapat beberapa hal yang direkomendasikan, yaitu terkait dengan (1) Kelembagaan dan koordinasi, antara lain perlunya peningkatan kapasitas SDM serta infrastruktur di tingkat kecamatan; (2) Efisiensi dan efektifitas, antara lain perlunya mengedepankan activity-sharing (kegiatan pendamping) daripada cost-sharing (dana pendamping) agar tidak memberatkan daerah; dan (3) Prioritas dan konsistensi, berupa replikasi PNPM Mandiri sesuai kemampuan daerah.
* Diringkas dari hasil Evaluasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri (2013), Direktorat Evaluasi Kinerja Pembangunan Sektoral Bappenas
1. Latar Belakang
Kemiskinan masih menjadi masalah utama yang dihadapi masyarakat dan bangsa Indonesia. Meskipun pada beberapa tahun terakhir ini angka kemiskinan terus menurun, akan tetapi masih banyak penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan. Dengan menggunakan ukuran garis kemiskinan tahun 2010 sebesar 211.726 rupiah per kapita per bulan, tercatat 31,02 juta orang atau 13,33 persen penduduk miskin di Indonesia. Dibandingkan dengan angka tahun 2009, terdapat penurunan jumlah penduduk miskin 1,51 juta orang dari 32,53 juta orang, yang berarti penurunannya amat kecil. Setengah dari provinsi di Indonesia memiliki tingkat kemiskinan di atas rata-rata nasional, dan hampir setengah penduduk Indonesia rentan terhadap kemiskinan. Banyak penduduk hidup di sekitar garis kemiskinan, tidak tergolong miskin tetapi sangat rentan jatuh miskin. Banyak resiko (tingkat individu maupun komunitas) yang bisa membuat jatuh miskin. Pertumbuhan ekonomi memang diperlukan namun tidak cukup.
Perubahan dalam masyarakat, seperti berubahnya struktur keluarga, kebiasaan kerja dan nilai-nilai budaya, urbanisasi, dan globalisasi telah memengaruhi tingkat atau kekuatan perlindungan sosial yang mengandalkan keluarga (family based-social protection).
Berbagai program pengentasan kemiskinan telah dilaksanakan, tetapi menurunkan persentase penduduk miskin memang tidak mudah. Penduduk miskin terutama yang berada disekitar garis kemiskinan sangat rentan terhadap berbagai perubahan kondisi ekonomi, sosial dan politik. Pada tahun 2007 diluncurkan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM Mandiri) yang dilaksanakan melalui harmonisasi dan
11
pengembangan sistem serta mekanisme dan prosedur program, penyediaan pendampingan dan pendanaan stimulan untuk mendorong prakarsa dan inovasi masyarakat dalam upaya penanggulangan kemiskinan yang berkelanjutan. Berbagai kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan termasuk yang dilaksanakan melalui pemberdayaan masyarakat ini masih perlu ditinjau keberhasilannya.
Hasil Evaluasi Dua Tahun Pelaksanaan RPJMN 2010-2014 menunjukkan telah dipenuhinya target (11,5-12,5 persen) angka kemiskinan tahun 2011, yaitu sebesar 12,49 persen. Namun demikian, upaya penanggulangan kemiskinan masih perlu ditingkatkan agar target tingkat kemiskinan sebesar 8-10 persen pada tahun 2014, dapat dicapai. Secara nasional, tingkat kemiskinan mengalami penurunan meskipun tingkat penurunannya cenderung melambat. Pada tahun 2009 terjadi penurunan kemiskinan 1,27 persen dari tahun 2008, namun kemudian terjadi perlambatan penurunan pada tahun 2010 menjadi hanya 0,82 persen, dan sedikit peningkatan pada tahun 2011 sebesar 0,84 persen.
Kondisi di atas menunjukkan, bahwa permasalahan kemiskinan selalu ada setiap tahunnya, sehingga membutuhkan kemauan (political will) dan kerja ekstra keras dari berbagai komponen bangsa, supaya program-program yang digulirkan beserta alokasi anggaran untuk penanggulangan kemiskinan tidak berjalan di tempat. Oleh karena itu diperlukan suatu evaluasi implementasi dari program penanggulangan kemiskinan, khususnya dalam hal ini yang berbasis pada pemberdayaan masyarakat (PNPM Mandiri), yang dapat menunjukkan sejauh mana perkembangan pelaksanaan program tersebut, hasil apa saja yang berhasil dibuahkan, sekaligus reviu permasalahan, tantangan dan solusi yang diterapkan.
Tujuan Evaluasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri ini adalah untuk: (1) Mengidentifikasi perkembangan pelaksanaan PNPM Mandiri sejak diluncurkan pada tahun 2007 sampai dengan saat ini; (2) Menganalisis potensi PNPM Mandiri dalam menanggulangi kemiskinan; (3) Menyusun rekomendasi sebagai masukan dalam penyusunan kebijakan ataupun strategi penanggulangan kemiskinan untuk percepatan penurunan angka kemiskinan di Indonesia, khususnya yang relevan untuk memaksimalkan peran PNPM dalam penanggulangan kemiskinan.
2. Pembahasan 2.1 Kerangka Evaluasi
Kerangka Evaluasi PNPM Mandiri menunjukkan keterkaitan hubungan input, output, outcome, dan impact. Berbagai masukan berupa kebijakan pemerintah (melalui penetapan prioritas pembangunan, program, dan kegiatan), penyediaan anggaran, serta kegiatan-kegiatan yang terkait dengan peningkatan kemandirian ataupun pengembangan ekonomi, dan input lainnya; secara bersama-sama mempengaruhi pencapaian output. Dalam hal ini output yang dihasilkan adalah cakupan kecamatan penerima dan pemanfaatan dana PNPM Mandiri. Dalam pencapaian outcome (Terciptanya kemandirian masyarakat) tidak terlepas pula dari faktor ketercapaian output dan dukungan input yang diberikan. Sehingga pada akhirnya semua aspek input, output, dan outcome tersebut berdampak pada peningkatan kesejahteraan masyarakat yang dicerminkan oleh menurunnya Angka Kemiskinan.
Gambar 1
Kerangka Evaluasi PNPM Mandiri
2.2 Kebijakan Penanggulangan Kemiskinan
INPUT OUTPUT OUTCOMES IMPACT
- Jumlah kecamatan penerima PNPM Mandiri - Pemanfaatan dana
PNPM Mandiri
Kemandirian masyarakat:
- Jumlah kelembagaan yang mandiri dan - Penyediaan anggaran PNPM
Mandiri
- Peningkatan Kemandirian Masyarakat Perdesaan (PNPM-MP) - Pengembangan Usaha Ekonomi
Masyarakat
- Fasilitasi Pengembangan Wilayah Terpadu
Arah kebijakan penanggulangan kemiskinan periode 2010-2014 dalam rangka mempercepat penurunan kemiskinan adalah: (i) Meningkatkan pertumbuhan ekonomi yang mengikutsertakan dan dapat dinikmati sebanyak-banyaknya masyarakat terutama masyarakat miskin (pro poor growth); (ii) Meningkatkan kualitas kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan melalui kebijakan afirmatif/keberpihakan;
(iii) Peningkatan efektivitas penurunan kemiskinan di daerah, terutama daerah tertinggal, terdepan dan terluar.
Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2009 Tentang koordinasi penanggulangan kemiskinan menegaskan bahwa arah kebijakan penanggulangan kemiskinan nasional berpedoman pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang dan menetapkan bahwa strategi penanggulangan kemiskinan dilaksanakan secara bersinergi dan terkoordinasi dengan mengelompokan program-program penanggulangan kemiskinan dalam 3 klaster program, yaitu: (i) Klaster pertama, adalah program penanggulangan kemiskinan berbasis bantuan dan perlindungan sosial; (ii) Klaster kedua, merupakan program berbasis pemberdayaan masyarakat; dan (iii) Klaster ketiga, merupakan program berbasis pemberdayaan usaha mikro dan kecil.
Dalam hal ini, PNPM Mandiri merupakan palaksanaan dari klaster kedua, yaitu program berbasis pemberdayaan masyarakat.
Tabel 1
Perkembangan Pendanaan PNPM Mandiri Tahun 2009-2013
Untuk menjalankan kebijakan tersebut, pendanaan PNPM Mandiri melalui DIPA Kemendagri yang dibagi menjadi DIPA Pusat dan sebagian besar untuk pendanaan T/A, DIPA Dekonsentrasi di provinsi yang sebagian besar untuk pendanaan Fasilitator, dan DIPA Urusan Bersama di kabupaten sebagian besar untuk mendanai Bantuan Langsung Masyarakat. Berbagai jenis BLM menjadi komponen PNPM Mandiri.
Perkembangan pendanaan PNPM Mandiri sesuai penetapan Kemenkokesra dalam lima tahun terakhir adalah sebagai berikut ini.
2.3 Capaian Output PNPM Mandiri
Program-program pemberdayaan masyarakat mulai dijadikan sebagai program nasional yang disebut Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri sejak tahun 2007. Namun demikian, sebelum tahun 2007 Pemerintah telah melaksanakana program pemberdayaan masyarakat yang dikenal dengan Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP) sejak tahun 1998. Pelaksanaan kedua program tersebut merupakan salah satu upaya Pemerintah dalam meningkatkan kesejahteraan masyarakat di perdesaan dan perkotaan.
Sejak diluncurkannya program tersebut, PNPM Mandiri telah dilaksanakan di seluruh kecamatan Indonesia yang tergabung dalam PNPM Mandiri Inti dan diperkuat dengan PNPM Penguatan. Cakupan wilayah pelaksanaan PNPM Madiri dari tahun ke tahun semakin meningkat, hal ini menunjukkan bahwa output pelaksanaan PNPM Mandiri yang digambarkan melalui jumlah kecamatan penerima PNPM Mandiri capaiannya semakin meningkat. Jumlah lokasi intervensi PNPM Inti (Kecamatan) dari tahun 2007 hingga tahun 2014 tertera dalam Tabel 2.
Tabel 2
Jumlah Lokasi Intevensi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat
Program PNPM 2004 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Program Pengembangan Kecamatan 747
Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan 229
PNPM Perkotaan - 1.134 885 1.153 1.157 1.183 1.187
Sumber: SIMPADU PNPM (data sampai dengan Juni 2014) Gambar 2
Pemanfaatan BLM PNPM Mandiri Periode 2007-2014
Sumber: SIMPADU PNPM, 2014
Selanjutnya, melalui PNPM Mandiri dialokasikan dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) yang umumnya bersifat stimulan dan open menu untuk mendanai berbagai kebutuhan masyarakat.
Pemanfaatan BLM PNPM Mandiri dari tahun 2007 hingga tahun 2014 ini masih banyak fokus pada pembangunan akses/transportasi (55,76 persen) seperti pembangunan jalan, jembatan, irigasi, dan lain-lain. Kemudian dilanjutkan dengan pemanfaatan untuk kegiatan ekonomi seperti dana bergulir dan simpan pinjam perempuan. Sedangkan pemanfaatan alokasi dana terbesar berikutnya adalah untuk sektor kesehatan dan pendidikan.
2.4 Capaian Outcome PNPM Mandiri
Sebagaimana diketahui bahwa masyarakat yang mandiri tidak mungkin diwujudkan secara instan, melainkan harus melalui serangkaian kegiatan pemberdayaan masyarakat yang direncanakan, dilaksanakan dan dimanfaatkan oleh masyarakat sendiri. Melalui kegiatan yang dilakukan dari, untuk, dan oleh masyarakat, diharapkan upaya penanggulangan kemiskinan dapat berjalan lebih efektif dan dapat lebih meningkatkan kemandirian masyarakat. Dalam upaya membangun kemandirian masyarakat ini PNPM Mandiri menggunakan serangkaian proses pemberdayaan masyarakat melalui sejumlah komponen kegiatan seperti pengembangan masyarakat untuk membangun kesadaran kritis dan kemandirian masyarakat, pemberian BLM sebagai dana stimulan keswadayaan yang diberikan kepada kelompok masyarakat untuk membiayai sebagian kegiatan yang direncanakan masyarakat dalam meningkatkan kesejahteraan, peningkatan kapasitas pemerintahan dan pelaku lokal, dan bantuan pengelolaan dan pengembangan program untuk mendukung pemerintah dan berbagai kelompok peduli lainnya dalam pengelolaan kegiatan.
Melalui PNPM Mandiri, telah dikembangkan kemandirian masyarakat, penguatan kelembagaan masyarakat, dan sistem pembangunan partisipatif. Selain konsultan dan pendamping masyarakat atau
Transportasi,
[VALUE] Sosial, [VALUE]
fasilitator, kelembagaan masyarakat dan kapasitas penduduk setempat/lokal juga turut meningkat melalui berbagai tahap kegiatan PNPM Mandiri dan lembaga seperti antara lain Unit Pengelola Kegiatan (UPK) di tingkat kecamatan maupun Badan Keswadayaan Masyarakat (BKM), Tim Pengelola Kegiatan (TPK), dan Kelompok Swadaya Masyarakat (KSM) di tingkat desa dan kelurahan. Lembaga pengelola kegiatan dan aset masyarakat tersebut dipilih secara langsung oleh masyarakat melalui forum di tingkat kecamatan/desa/kelurahan. Salah satu capaian outcome PNPM Mandiri, yaitu kemandirian masyarakat dapat ditunjukkan dengan perkembangan jumlah kelembagaan masyarakat hingga tahun 2014 baik di tingkat kecamatan maupun desa/kelurahan.
Tabel 3
Jumlah Kelembagaan Masyarakat PNPM Mandiri
PROGRAM JUMLAH KELEMBAGAAN KETERANGAN/ UNIT
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PNPM PERDESAAN 1.989 1.998 4.350 4.807 5.018 5.092 5.148 5.298 Unit Pengelola Kegiatan Di Masyarakat
PNPM PERKOTAAN* 674.832 674.832 674.832 674.832 674.832 674.832 674.832 626.402 Kelompok Swadaya Masyarakat Di Kelurahan/Desa PNPM PISEW** 29.377 29.377 29.377 29.377 29.377 29.377 29.377 29.377 Lembaga Kemasyarakatan Desa Di Desa P2DTK** 11.362 11.362 11.362 11.362 11.362 - - - Lembaga Sosial
Kemasyarakatan Di Desa Catatan:
*KSM terdiridari : 1. KSM Ekonomi : 152.454, 2. KSM Lingkungan : 433.827, 3. KSM Sosial : 88.551
** Lokasi PNPM PISEW tetap dari tahun 2007-2014 sama halnya dengan P2DTK lokasinya tetap dari tahun 2007- 2011
2.5 Capaian Impact PNPM Mandiri
Berbagai program penanggulangan kemiskinan yang dilaksanakan selama tahun 2009 sampai dengan tahun 2013, secara umum telah berhasil menurunkan angka kemiskinan. Selama kurun waktu lima tahun tersebut, Pemerintah telah berhasil menurunkan jumlah penduduk miskin sebanyak 3,98 juta orang. Pada tahun 2009, persentase penduduk miskin masih mencapai 14,15 persen (32,53 juta orang berada di bawah garis kemiskinan) dan pada bulan Maret 2014 angka kemiskinan menurun menjadi 11,25 persen (28,28 juta orang).
Gambar 3
Tingkat Kemiskinan Indonesia 2004-2013
Sumber: BPS berbagai tahun
Catatan : 2014* target RPJMN 2010-2014
3. Rekomendasi
Berdasarkan evaluasi pelaksanaan PNPM Mandiri, secara umum terdapat beberapa hal yang menjadi tantangan antara lain: (1) Koordinasi sesama program dalam PNPM masih terbatas pada penentuan lokasi dan alokasi anggaran; (2) Meskipun telah menunjukkan keberhasilan, namun masih ada kelemahan yang hendaknya dijadikan masukan dalam menyempurnakan program; dan (3) Untuk menghindari tumpang tindih proyek dalam satu kecamatan dan kesenjangan antara kecamatan, lokasi program-program PNPM-Penguatan diarahkan pada kecamatan yang ditetapkan sebagai lokasi program-program PNPM-Inti.
Rekomendasi yang dihasilkan dalam evaluasi PNPM Mandiri dilihat dari dua sisi, yaitu dari sisi Kelembagaan dan Koordinasi serta Efisiensi dan Efektifitas.
Kelembagaan dan Koordinasi:
1) Karena lokus kegiatan pemberdayaan masyarakat dalam PNPM Mandiri adalah pada level kecamatan maka hendaknya SKPD Camat dapat lebih ditingkatkan kapasitas SDM maupun infrastruktur pendukung yang mereka butuhkan untuk melaksanakan program pemberdayaan masyarakat;
2) Masyarakat sebagai pengelola utama program pemberdayaan juga dapat lebih ditingkatkan kapasitasnya dalam merencanakan, melaksanakan, dan mengawasi serta memanfaatkan hasil pembangunan;
3) Koordinasi di antara sesama program PNPM Mandiri hendaknya dapat lebih ditingkatkan, tidak hanya sebatas penentuan lokasi dan alokasi anggaran bila program PNPM ini masih berlanjut nantinya;
4) Setelah berakhirnya PNPM Mandiri maka tanggung jawab untuk melaksanakan program pemberdayaan masyarakat ada di tangan pemerintah daerah. Oleh sebab itu daerah hendaknya dapat mengupayakan untuk melaksanakan program pemberdayaan masyarakat dengan sumber daya finansial, SDM, dan sumber daya lainnya yang mereka miliki;
5) Koordinasi dengan program lain seperti MP3KI, KUBE PKH, dan KSCT maupun program-program lainnya seperti PAMSIMAS dapat lebih ditingkatkan.
Efisiensi dan Efektifitas:
1) Dalam pendanaan kegiatan pemberdayaan masyarakat hendaknya lebih mengedepankan kepada activity-sharing (kegiatan pendamping) daripada cost-sharing (dana pendamping) agar tidak memberatkan daerah;
2) Seluruh stakeholders yang terlibat dalam PNPM Mandiri bisa bersinergi lebih baik dalam semua kegiatan program pemberdayaan;
3) Ke depan sumber daya yang berasal dari loan diupayakan untuk diganti dengan menggali sumber-sumber pembiayaan yang berasal dari dalam negeri;
4) Hendaknya komponen untuk bantuan pengelolan dan pengembangan program jangan mengambil porsi yang besar dari dana PNPM;
5) Kelemahan-kelemahan yang masih terdapat dalam pelaksanaan PNPM hendaknya dapat dieliminasi dan disempurnakan sehingga menjadi lebih baik ke depannya;
6) Aset-aset yang ditinggalkan oleh PNPM Mandiri di masyarakat hendaknya tetap dapat dikelola dengan baik oleh masyarakat sehingga masih dapat bermanfaat untuk jangka waktu yang panjang.
Oleh sebab itu dalam Road Map PNPM perlu diperjelas bagaimana mekanisme untuk mengelola dan memelihara aset-aset tersebut.
Prioritas dan Konsistensi:
Pemerintah Daerah dapat mereplikasi program PNPM Mandiri ini sesuai dengan kemampuan yang dimiliki, baik dari segi dana maupun SDM ataupun sumber-sumber daya lainnya. Bila belum dapat mereplikasi PNPM Mandiri secara keseluruhan maka dapat dilakukan secara parsial sesuai dengan kemampuan daerah bersangkutan.