Pada tanggal 8 Desember 1947 kedua belah pihak sepakat untuk me mu lai pembicaraan di “tempat yang netral”, yakni di atas ka pal transport milik Angkatan Laut Amerika Serikat, Renville, yang membuang jangkar di Teluk Jakarta. Dalam perkembangan selanjutnya, Komisi Jasa Baik ( KJB atau GOC, Good Offi ces Comittee, dalam bahasa Inggris) pada tanggal 26 Desember mengajukan suatu proposal untuk menyelesaikan pertikaian Indonesia-Belanda. Dikenal sebagai “Pesan Natal”, proposal tersebut menyerukan: (a) diadakannya gencatan senjata di sepanjang apa yang dikenal sebagai “garis van Mook”; (b) ditariknya pasukan Belanda dari wilayah-wilayah yang dikuasai selama “aksi polisionil” pada bulan Juli 1947; dan (c) dipulihkannya pemerintahan Republik di wilayah-wilayah tersebut.34 Sementara perwakilan Republik setuju dengan isi usulan tersebut, Belanda justru membalasnya dengan daftar dua belas “prinsip politik”. Di dalam kontra-proposal itu Belanda menuntut diadakannya “pemungutan suara yang bebas” di wilayah-wilayah yang saat itu secara de facto berada di bawah kendali Belanda di Jawa, Madura, dan Sumatra, guna menentukan hubungan dan posisi masing-masing wilayah dengan sebuah kesatuan politik yang disebut Republik Indonesia Serikat ( RIS, dalam istilah Inggris USI, United States of Indonesia). Lebih jauh, kontra-proposal tersebut juga menuntut bahwa RIS dijalankan selayaknya sebagai sebuah negara federal atau serikat—di mana Republik Indonesia hanya menjadi salah satu negara bagiannya—di dalam kesatuan dengan Kerajaan Belanda dan dengan koloni-koloni Belanda yang lain, yakni Suriname dan Antilles. Namun demikian, kontra-proposal yang sama menolak penarikan pasukan Belanda dari wilayah-wilayah yang diduduki Belanda maupun pemulihan pemerintahan Republik di wilayah-wilayah itu.35 Selanjutnya Belanda juga mengancam bahwa “bila tidak diterima tanpa syarat
oleh Republik, Belanda tidak lagi terikat oleh 12 prinsip itu, dan akan melaksanakan kembali kebebasannya untuk bertindak.”36
Pemerintahan Truman sangat tertarik pada “keberhasilan” perundingan Renville, khususnya dalam hal mengakomodasi kepentingan Belanda. Telegram Pejabat Departemen Luar Negeri A.S. Robert A. Lovett tertanggal 31 Desember mendesak Graham untuk memastikan bahwa kontribusinya kepada KJB ditempatkan dalam konteks “keseluruhan kebijakan luar negeri A.S.”, secara khusus dalam kaitannya dengan kepentingan A.S. di Eropa Barat. “Belanda adalah pendukung kuat kebijakan A.S. di Eropa,” tulis Lovett kepada Graham. Dia melanjutkan:
Dept [Departemen Luar Negeri A.S.] merasa bahwa stabilitas pemerintah Belanda saat ini akan benar-benar terongrong jika Belanda gagal mendapatkan kembali pengaruh yang besar di HB [ Hindia Belanda], dan bahwa konsekuensi politis dari kegagalan macam itu kemungkinan besar akan merugikan posisi A.S. di Eropa Barat. Oleh karena itu Dept merasa tidak senang terhadap solusi yang menuntut penarikan segera dan penuh Belanda dari Hindia Belanda atau bagian-bagian penting dari Hindia Belanda.37
Pejabat Departemen Luar Negeri tersebut lebih lanjut memberitahu Graham bahwa berdasar pertimbangan di atas Deplu A.S. mendukung pembentukan Republik Indonesia Serikat ( RIS) di dalam lingkup uni Indonesia-Belanda di bawah sistem persemakmuran. Uni semacam itu, demikian lanjut Lovett, akan mengurangi “beban yang luar biasa berat yang harus ditanggung A.S. untuk menyuplai barang-barang konsumsi seturut tuntutan Rencana Marshall.” Lovett menuturkan kepada Graham bahwa perhitungan terbaru yang cermat yang dibuat oleh Departemen Luar Negeri A.S. “menunjukkan betapa sentralnya peran HB [ Hindia Belanda] sebagai penyuplai makanan dan komoditas-komoditas lain yang perlu dipenuhi menurut ERP [European Recovery Program, Program Pemulihan Eropa].”38
Berkat pengaruh Graham yang kuat, KJB kemudian meleng-kapi dua belas kontra-proposal Belanda itu dengan enam prinsip tambahan. Prinsip-prinsip tambahan tersebut menegaskan kedaulatan Belanda atas Indonesia hingga pengalihan kekuasaan kepada RIS dilaksanakan di mana Republik Indonesia akan menjadi salah satu negara bagiannya. Menanggapi kekhawatiran para pemimpin Republik bahwa kekuasaan internal mereka akan berkurang selama masa peralihan, Dr. Graham dengan cerdik menyampaikan kata-katanya yang terkenal: “You are what you are.”
Artinya, RI akan tetap seperti sekarang ini, tanpa penjelasan lebih rinci mengenai apa maksudnya.39 Dia kemudian meninggalkan para pemimpin Republik dengan kesan bahwa KJB akan mencari dukungan dari Dewan Keamanan PBB dan Amerika Serikat untuk menjamin pelaksanaan yang adil atas proposal itu.
Karena merasa yakin pada dukungan macam itu serta pada kemampuan Republik untuk tetap dominan di dalam negara serikat yang akan dibentuk, juga karena merasa khawatir bahwa suatu keengganan untuk menyetujui proposal tersebut akan mendorong Belanda untuk melancarkan aksi militer yang lain, para pemimpin Republik Indonesia setuju untuk menandatangani kesepakatan itu.40
Pada tanggal 17 Januari 1948 Perdana Menteri Amir Syarifuddin, yang mewakili Republik Indonesia, menandatangani Perjanjian Renville bersama dengan Raden Abdulkadir Wijoyoatmojo, Deputi Letnan Gubernur Belanda di Indonesia, yang mewakili pihak Belanda. Kedua pihak sepakat untuk menjadikan ketetapan-ketetapan yang ada dalam Perjanjian tersebut sebagai landasan untuk menyelesaikan pertikaian antara keduanya.
Penandatanganan Perjanjian Renville mendapat pujian yang luar biasa dari pemerintahan Truman. Dalam memorandum yang ditujukan kepada kepada Menlu Marshall, disebutkan oleh Direktur Kantor Urusan PBB A.S. ( Dean Rusk), Kantor Urusan Timur Jauh (W. Walton Buttenworth), dan Kantor Urusan Eropa (John. D.
Hickerson) bahwa penandatanganan Perjanjian Renville merupakan “suatu prestasi penting Dewan Keamanan dalam situasi yang sulit dan, hingga sekarang, terus memburuk.”41 Pada saat yang sama para direktur itu mengakui bahwa Renville “jauh lebih menguntungkan Belanda”.42 Graham sendiri kelihatan merasa puas dengan Renville. Di dalam surat pengunduran dirinya kepada Presiden Truman pada akhir masa tugasnya sebagai anggota KJB, dia menggambarkan penandatanganan perjanjian gencatan senjata tersebut sebagai “penerimaan prinsip-prinsip dasar kebebasan, demokrasi, kemerdekaan, dan kerja sama dari pihak Belanda dan Republik Indonesia.”43 Truman sendiri melukiskan penandatanganan Renville tersebut sebagai sebuah keberhasilan dalam “menghentikan permusuhan dan dalam membantu merumuskan prinsip politik yang berdasarkan kebebasan, demokrasi, dan kemerdekaan” bagi Republik Indonesia Serikat.44
Uni Soviet, sebaliknya, dengan keras mengecam Renville. Pada tanggal 27 Februari 1948, Gromyko, ketua delegasi Soviet di PBB itu, menyebut perjanjian tersebut sebagai “sebuah dokumen yang memalukan”. Curiga bahwa para pemimpin Republik setuju untuk menandatangani perjanjian tersebut terutama karena tekanan Amerika dan karena ancaman bahwa Belanda akan melancarkan aksi militer lebih jauh, dia secara sarkastik mengatakan bahwa dokumen Renville “mestinya disimpan di museum saja”.45 Dia ingin bahwa anggota-anggota PBB menyadari “... bagaimana sebuah dokumen yang memalukan dapat dihasilkan karena sejumlah anggota PBB mengkhianati kepentingan rakyat Indonesia demi keuntungan penguasa kolonial.” Kekuatan Barat yang berada di balik penandatanganan perjanjian itu, lanjut Gromyko, mengingatkan dia pada seekor ayam dalam kisah yang ditulis oleh satiris Mark Twain, yang “sebenarnya cuma menelurkan sebutir telur berukuran biasa [tetapi] berkotek-kotek seakan-akan ia baru saja menelurkan sebuah planet kecil.”46
Sementara itu di Indonesia Amir Syarifuddin harus berhadapan dengan situasi yang amat sulit. Banyak pemimpin Indonesia dengan tegas menolak Perjanjian Renville. Para pemimpin itu mengeluh bahwa Renville telah memberikan kepada Belanda kontrol atas wilayah kekuasaan Republik dan sangat menjatuhkan status Republik Indonesia sebagaimana diatur dalam Perjanjian Linggajati.47 Menyusul penarikan dukungan Partai Masyumi— yang saat itu merupakan partai politik terbesar di Indonesia—dari kabinetnya, pada tanggal 23 Januari 1948 Amir Syarifuddin mengundurkan diri dari posisi Perdana Menteri. Presiden Sukarno lalu menunjuk Wakil Presiden Mohammad Hatta untuk membentuk sebuah kabinet presidensial. Tanggal 29 Januari Hatta selesai menyusun kabinet tersebut. Pagi hari menjelang penandatanganan Perjanjian Renville, banyak pemimpin Indonesia menyempatkan diri untuk mengecam dukungan Amerika pada perjanjian dengan menyebutnya sebagai pengkhianatan terhadap perjuangan revolusioner mereka. Kecaman macam itu selanjutnya meningkatkan rasa tidak suka orang Indonesia kepada Amerika Serikat sehingga kemudian justru menguntungkan Uni Soviet dan Partai Komunis Indonesia.48
Dengan segera menjadi jelas bahwa Belanda tidak pernah sungguh-sungguh bermaksud melaksanakan ketetapan-ketetapan Perjanjian Renville secara konsekuen, walaupun perjanjian tersebut sebenarnya sudah sangat menguntungkan mereka. Dengan sengaja, Belanda menunda menunjuk perwakilan mereka untuk memulai diskusi politik yang disponsori PBB sebagaimana diatur di dalam perjanjian. Di wilayah-wilayah Republik yang mereka duduki, seperti Madura dan Jawa Barat, Belanda tetap saja mendirikan negara-bagian baru.49 Di wilayah Republik—yang sudah menderita karena masuknya sekitar satu juta pengungsi dari wilayah-wilayah yang diduduki pasukan Belanda—Belanda menerapkan blokade ekonomi, menghalangi perdagangan warga Republik dengan
penduduk di daerah-daerah di luarnya dengan akibat sebagian besar dari mereka sangat menderita. Dr. George McT. Kahin, yang tinggal di wilayah kekuasaan Republik dari tanggal 24 Agustus hingga tanggal 19 Desember 1948, melaporkan bahwa dia “terhenyak oleh banyaknya penduduk baik di pedesaan maupun di perkotaan yang hanya mengenakan gombal atau karung goni sebagai pakai an.”50 Selain menerapkan blokade ekonomi, Belanda juga melakukan blokade komunikasi, memutus akses Republik pada bacaan-bacaan dari luar. Akibatnya, orang-orang komunis dapat menyebarkan gagasan-gagasan mereka tanpa adanya hambatan yang berarti dari sumber-sumber lain. Uskup Katolik Semarang ( Jawa Tengah), Mgr. A. Sugiyopranoto, S.J.—yang berhasil mendapatkan majalah Amerika Commonweal berkat kebaikan hati Dr. Kahin— melayangkan protes. Ia mengirim surat kepada editor majalah tersebut sembari menekankan bahwa “daya tarik gagasan Komunis akan tetap kuat selama blokade Belanda—sebagaimana yang berlangsung secara intensif sekarang ini—tidak memperbolehkan makanan, pakaian, surat, buku, majalah, atau gagasan masuk ke wila yah kami dari dunia luar.”51 Dengan kata lain, dampak blokade terse but tidak hanya bersifat ekonomis melainkan juga ideologis.
Namun demikian, betapapun tidak manusiawinya blokade tersebut dan betapapun banyaknya pelanggaran Belanda, tetap saja tidak ada tindakan berarti yang diambil entah oleh PBB atau Amerika Serikat guna memperbaiki situasi. Sikap pasif semacam ini membuat banyak pemimpin Indonesia kecewa kepada A.S., yang sebelumnya mereka yakini sebagai kekuatan yang dominan dalam Dewan Keamanan PBB dan dalam penandatanganan Perjanjian Renville. Bagi para pemimpin itu, menjadi semakin jelas bahwa A.S. tidak akan mau menekan Belanda supaya mematuhi Renville. Jelas pula bahwa melalui Rencana Marshall Washington akan terus memberikan dukungan dan bantuannya kepada Belanda. Mereka menduga bahwa A.S. akan terus membantu Belanda meskipun
sa dar bahwa sebagian dari bantuan tersebut akan digunakan oleh Belanda untuk membiayai perang kolonial melawan Republik Indonesia.
Dalam situasi semacam itu—di mana banyak orang Indonesia mengalami kesulitan ekonomi yang mencekik, merasa terkhianati oleh para pemimpin Republik yang ternyata salah ketika percaya kepada Amerika Serikat, dan yang melihat Uni Soviet sebagai satu-satunya kekuatan besar dunia yang peduli pada mereka—sejumlah pemimpin komunis Indonesia mengharapkan bahwa waktunya akan segera tiba bagi mereka untuk memainkan peranan lebih penting di dalam pemerintahan Republik. Walaupun hingga pertengahan 1948 anggota PKI hanya berjumlah 3.000 orang, para pemimpin komunis merasa percaya pada kemampuan mereka. Dengan memanfaatkan ketidakpuasan terhadap pemerintah yang ada di kalangan rakyat dan sejumlah faksi militer, PKI berupaya memperoleh dukungan rakyat dan militer yang besar bila suatu saat nanti mereka harus melancarkan suatu pemberontakan terhadap pemerintahan Hatta.52 Konsul Amerika di Jakarta yang baru, Charles Livengood, sangat khawatir dengan terus meningkatnya popularitas PKI itu hingga dia mendesak Menteri Luar Negeri Marshall untuk memberlakukan Doktrin Truman di Indonesia.53
Situasi yang memburuk dan meningkatnya popularitas komunis di Indonesia menjadi dilema bagi para pejabat di Washington. Di satu sisi, kebijakan A.S. di Eropa Barat “memaksa” Amerika untuk mendukung Belanda dalam upayanya merebut kembali Indonesia. Di sisi lain, di dalam usaha itu Belanda terus-menerus melanggar ketetapan Perjanjian Renville dan dengan demikian menyebabkan meluasnya ketidakpuasan di antara rakyat Indonesia kepada pemerintahan Hatta, yang kalau tak hati-hati dapat dimanfaatkan oleh kelompok komunis untuk menggulingkan pemerintah. James F. Barco dari Divisi Urusan Politik PBB memperingatkan Direktur Kantor Urusan PBB A.S., Dean Rusk, bahwa jika tidak
ada kemajuan dalam upaya penyelesaian konfl ik Indonesia-Belanda, kejatuhan pemerintahan Hatta bisa dikatakan sudah “hampir pasti.” Kejatuhan macam itu, lanjut Barco, “niscaya akan menyebabkan naiknya pemerintahan Sayap Kiri ...” Dia meramalkan bahwa jika hal itu terjadi, suatu pemberontakan yang besar akan pecah, dan Belanda akan memanfaatkannya sebagai alasan untuk “memulihkan ketertiban” dengan jalan melancarkan aksi militer lain terhadap Republik. Aksi militer semacam itu, dalam pandangan Barco, akan memiliki konsekuensi berjangkauan jauh:
(a) Hal itu akan menguras sumber daya ekonomi Belanda dan tertumpuknya sumber daya manusia Belanda di Asia Tenggara dan bukannya di Eropa sendiri; (b) Hal itu juga akan menstimulasi pertumbuhan komunisme tidak hanya di Indonesia, tetapi juga di segenap penjuru Asia Tenggara; (c) Dewan Keamanan tidak akan sanggup menghentikan pertempuran tanpa menerapkan sanksi dengan akibat Indonesia akan lepas dari Barat baik secara ekonomis maupun politis.54
Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan di atas Barco kemudian mendesak A.S. untuk menekan Belanda supaya mengupayakan negosiasi yang tulus dengan Republik menuju terbentuknya Republik Indonesia Serikat yang benar-benar merdeka.