i
KEBIJAKAN PENGELOLAAN SUMBER DAYA
CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL - BUKIT BATU
DI PROVINSI RIAU
NURUL QOMAR
SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR
iii
PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI DAN
SUMBER INFORMASI SERTA PELIMPAHAN HAK CIPTA*
Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi berjudul Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer Giam Siak Kecil – Bukit Batu di Provinsi Riau adalah benar karya saya dengan arahan dari komisi pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk apa pun kepada perguruan tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi ini.
Dengan ini saya melimpahkan hak cipta dari karya tulis saya kepada Institut Pertanian Bogor.
Bogor, Februari 2017
Nurul Qomar
iv
RINGKASAN
NURUL QOMAR. Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer Giam Siak Kecil – Bukit Batu di Provinsi Riau. Dibimbing oleh SAMBAS BASUNI, RINEKSO SOEKMADI, dan HERWASONO SOEDJITO
Sejak tahun 1977 hingga 2016, ada 11 cagar biosfer dideklarasikan UNESCO di Indonesia untuk melaksanakan konvensi internasional terkait dengan
Agenda 21, keanekaragaman hayati, dan perubahan iklim. Cagar Biosfer Giam Siak Kecil - Bukit Batu (GSKBB) merupakan cagar biosfer ke-7 yang dideklarasikan pada tahun 2009. Sesuai dengan Strategi Seville 1995, cagar biosfer mempunyai tiga fungsi yang saling menunjang, yaitu konservasi keanekaragaman hayati, pembangunan berkelanjutan, dan dukungan logistik. Saat ini, zona penyangga dan area inti Cagar Biosfer GSKBB terancam oleh perambahan kawasan dan pemanfaatan sumber daya ikan secara berlebih. Di sisi lain, partisipasi stakeholders (pemangku kepentingan) dalam implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB masih rendah. Hal ini menyimpang dari Sasaran ke-2 Strategi Seville 1995, yaitu memanfaatkan cagar biosfer sebagai model pengelolaan lahan dan pendekatan pembangunan berkelanjutan. Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis implementasi konsep cagar biosfer saat ini, situasi pemanfaatan sumber daya lahan dan perairan, kepentingan dan pengaruh serta partisipasi stakeholders dalam implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB, dan merumuskan kebijakan pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB.
Penelitian dilakukan pada September 2014 - Desember 2015 di Kabupaten Bengkalis, Kabupaten Siak, dan Kota Dumai, Provinsi Riau. Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif. Data primer dikumpulkan melalui observasi lapangan dan wawancara mendalam dengan informan dari Balai Besar Konservasi Sumber Daya Alam (BBKSDA) Riau, Komite Nasional MAB Indonesia, Badan Koordinasi Pengelolaan Cagar Biosfer GSKBB, Pemerintah Daerah, Sinarmas Forestry (SMF), masyarakat, Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), dan
stakeholders lokal lainnya. Data sekunder dikumpulkan melalui studi dokumen. Analisis deskriptif kualitatif dilakukan untuk mengeksplorasi dan memahami makna masalah yang menghambat implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB.
v sangat terbatas, yakni hanya 2% dari jumlah penelitian pada periode 2008-2015 yang terkait dengan isu sosial dan manajemen cagar biosfer. Sementara di sisi lain, kapasitas BBKSDA Riau untuk mengelola area inti tidak menguat.
Aktor yang dominan menguasai dan memanfaatkan lahan Cagar Biosfer GSKBB adalah BBKSDA Riau di area inti, perusahaan pemegang ijin kehutanan di zona penyangga, dan pemegang ijin perkebunan serta masyarakat petani di area transisi. Lahan Cagar Biosfer GSKBB, khususnya di area inti dan sebagian zona penyangga merupakan Common Pool Resources (CPRs) sehingga sulit mengatasi hadirnya penunggang bebas (free riders), yakni para petani pendatang dan pemilik modal, sehingga konflik antara masyarakat dengan pemegang ijin kehutanan dan BBKSDA Riau terus meningkat dan ancaman kebakaran lahan dan hutan semakin tinggi. Akibatnya, luas tutupan hutan di area inti dan zona penyangga terus menurun sedangkan lahan perkebunan rakyat semakin luas.
Nelayan yang memanfaatkan ikan di dalam perairan Cagar Biosfer GSKBB sebagian besar dari Suku Melayu Siak yang masih menggunakan alat tangkap tradisional. Kelembagaan (aturan) lokal yang dibangun oleh nelayan mampu menjaga kelestarian ikan meskipun batasan pengguna dan jumlah unit sumber daya yang boleh dimanfaatkan tidak diatur karena populasi ikan masih melimpah. Meskipun demikian, kelembagaan lokal ini masih perlu diintegrasikan dengan rencana pengelolaan dan penataan kawasan SM Giam Siak Kecil dan SM Bukit Batu agar lebih kuat sebagai area inti.
Stakeholders Cagar Biosfer GSKBB teridentifikasi sebanyak 37, meliputi 11
key players, 9 subjects, 7 context setters, dan 10 crowds. Key players dan paling berpengaruh adalah BBKSDA Riau, SMF, Komite Nasional MAB Indonesia, BAPPEDA Provinsi Riau, dan oknum aparat tentara dan polisi. Kerja sama Komite Nasional MAB Indonesia dengan SMF sudah mencapai tingkat kolaborasi, sedangkan dengan Pemerintah Daerah berada pada tingkat koordinasi, sementara itu dengan BBKSDA Riau masih sebatas komunikasi. Kerja sama antara BBKSDA Riau dengan SMF berada pada tingkat koalisi dalam melakukan program perlindungan area inti. Saat ini, partisipasi stakeholders dalam implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB masih rendah, stakeholders yang sudah berpartisipasi dengan inisiatif sendiri masih terbatas pada Komite MAB Indonesia, beberapa Organisasi Perangkat Daerah, dan pengelola kawasan hutan, yakni BBKSDA Riau dan SMF.
Implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB berada pada posisi lemah secara internal tetapi mempunyai peluang cukup besar. Hasil penelitian ini menemukan 5 kebijakan prioritas untuk pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB, yaitu: 1) Memperkuat kapasitas BBKSDA Riau untuk meningkatkan intensitas pengelolaan area inti cagar biosfer, 2) Melakukan penggalangan dana untuk mendukung program konservasi keanekaragaman hayati dan pembangunan berkelanjutan, 3) Perombakan dan penguatan Badan Koordinasi untuk implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB, 4) Membentuk KPH untuk meningkatkan intensitas pengelolaan di tingkat tapak, dan 5) Memperjelas hak pengelolaan pada kawasan Hutan Produksi yang tidak dibebani ijin pemanfaatan hasil hutan melalui skema IUPHHK-Restorasi Ekosistem di area inti dan IUPHHK-Hutan Tanaman Rakyat di zona penyangga.
vi
SUMMARY
NURUL QOMAR. Resource Management Policy of the Giam Siak Kecil–Bukit Batu Biosphere Reserve, in Riau Province. Supervised by SAMBAS BASUNI, RINEKSO SOEKMADI, and HERWASONO SOEDJITO.
Since 1977 to 2016, there were 11 biosphere reserves declared by UNESCO in Indonesia to implement international convention related to Agenda 21,
biological diversity, and climate change. The Giam Siak Kecil - Bukit Batu (GSKBB) Biosphere Reserve is 7th biosphere reserve in Indonesia which was declared in 2009. According to Seville Strategy 1995, biosphere reserve have three functions, namely biodiversity conservation, sustainable development, and logistics support. Today’s, buffer zone and core area of GSKBB Biosphere Reserve threatened by encroachment and overfishing. On the other hand, stakeholder participation in the implementation of GSKBB Biosphere Reserve concept was still low. It deviated from the achievement of 2nd strategy Seville 1995, that was taking advantage of biosphere reserve as area’s management model and sustainable development approach. This research aimed to: analize the
implementation of today’s biosphere reserve concept, the situation of water and area resource usage, analize the importance and influence as well as participation of stakeholders in implementing GSKBB Biosphere Reserve concept, and formulate the policy of GSKBB Biosphere Reserve resource’s management.
This research was conducted in September 2014 to December 2015 in GSKBB Biosphere Reserve located in Bengkalis Regency, Siak Regency, and Dumai City, Riau Province. This research used qualitative approach. Primary data were gained by field observation and deep interview and the informants were the Conservation of Natural Resources Agency (BBKSDA) of Riau, the Indonesian MAB National Committee, the Coordinating Board of the Management of GSKBB Biosphere Reserve, Local Government, Sinarmas Forestry, community, NGOs, and other local stakeholders. Secondary data were gained from document studies. Qualitative descriptive analysis was conducted to explore and understand the meaning of problem which obstructed the implementation of GSKBB Biosphere Reserve concept.
vii was still very limited, with only 2% of the amount of research in 2008-2015 related to the management of the biosphere reserve.
The dominant actors in controlled and used of the GSKBB Biosphere Reserve area were BBKSDA Riau in the core area, forestry license holder’s companies in the buffer zone, and plantation companies as well as farmers in the transition area. The GSKBB Biosphere Reserve area, especially in the core area and most of the buffer zone were Common Pool Resources, it would be difficult to cope with the presence of the free riders, they were an immigrant farmers and the capital owners, it led to increase the conflict between community with forestry companies and BBKSDA of Riau, besides the threat of land and forest fires was higher. As a result, the forest cover in the core area and buffer zone had decreased otherwise the area of the community plantations had increased.
Most of the fishermen who fished in this area from the ethnic Siak Malay, and still using a traditional fishing gear. Local institution developed by those fishermen could preserve the fish despite the restriction of users and a number of units of resources that could be used were not regulated because the population of the fish was still abundant. Nevertheless, this local institution needs to be integrated with management and arrangement plans of the Giam Siak Kecil and Bukit Batu Wildlife Reserve.
Stakeholders of the GSKBB Biosphere Reserve identified as many as 37 who classified into 11 key players, 9 subjects, 7 context setters, and 10 crowds. Stakeholders who included in key player category and most powerful were BBSKDA of Riau, SMF, the Indonesian MAB National Committee, and BAPPEDA of Riau Province. The cooperation between the Indonesian MAB National Committee and SMF had reached the collaboration level, while with local government in the level of coordination, and with BBKSDA Riau was still in communication. The cooperation between BBKSDA Riau and SMF in the level of coalition was in doing the core area protection program as well as land and forest fires control. Currently, stakeholders participation in implementing GSKBB Biosphere Reserve concept was still low, stakeholders who had participated with their own initiative was still limited to the Indonesian MAB National committee, some local government organizations, and forest area manager, namely BBSKDA of Riau and SMF.
The implementation of the GSKBB Biosphere Reserve concept were in a weak position internally but had considerable opportunities. The result of this research found five priority policies for resources management of GSKBB Biosphere Reserve, namely: 1) Strengthening the capacity of BBKSDA Riau to increase the intensity of biosphere reserve core area management, 2) Fundraising to support biodiversity conservation and sustainable development, 3) Reform and strengthening of the Coordinating Board for the implementation of the GSKBB Biosphere Reserve concept, 4) Establishing the Forest Management Unit to increase the intensity of management in the site level, and 5) Make clear the rights management in production forest area which were not burdened by license utilization of forest products through IUPHHK-Restorasi Ekosistem (ecosystem restoration license) scheme in the core area and IUPHHK-Hutan Tanaman Rakyat (community plantation forest license) in the buffer zone.
viii
© Hak Cipta Milik IPB, Tahun 2017
Hak Cipta Dilindungi Undang-Undang
Dilarang mengutip sebagian atau seluruh karya tulis ini tanpa mencantumkan atau menyebutkan sumbernya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan, penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau tinjauan suatu masalah; dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan IPB
ix
Disertasi
sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Doktor
pada
Program Studi Konservasi Biodiversitas Tropika
KEBIJAKAN PENGELOLAAN SUMBER DAYA
CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL - BUKIT BATU
DI PROVINSI RIAU
SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR
BOGOR 2017
x
Penguji Luar Komisi
Penguji pada Ujian Tertutup: 1. Dr Ir Dodik Ridho Nurrochmat, M.Sc.F.Trop (Dosen Departemen Manajemen Hutan Fakultas Kehutanan IPB, dan Direktur Kajian Strategis dan Kebijakan Pertanian IPB)
2. Dr Ir Bambang Supriyanto, MSc.
(Kepala Pusat Litbang Sosial, Ekonomi, Kebijakan, dan Perubahan Iklim,
Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan)
Penguji pada Sidang Promosi: 1. Dr Ir Dodik Ridho Nurrochmat, M.Sc.F.Trop (Dosen Departemen Manajemen Hutan Fakultas Kehutanan IPB, dan Direktur Kajian Strategis dan Kebijakan Pertanian IPB)
2. Dr Ir Bambang Supriyanto, MSc.
(Kepala Pusat Litbang Sosial, Ekonomi, Kebijakan, dan Perubahan Iklim,
Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan)
xi
Judul Disertasi : Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer Giam Siak Kecil – Bukit Batu di Provinsi Riau
Nama : Nurul Qomar
NIM : E361110061
Disetujui oleh Komisi Pembimbing
Prof Dr Ir Sambas Basuni, MS. Ketua
Dr Ir Rinekso Soekmadi, MSc.F.Trop Anggota
Dr Herwasono Soedjito, MSc., APU Anggota
Diketahui oleh
Ketua Program Studi
Konservasi Biodiversitas Tropika,
Dr Ir Burhanuddin Masy’ud, MS.
Dekan Sekolah Pascasarjana,
Dr Ir Dahrul Syah, MScAgr
xii
PRAKATA
Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Allah subhanahu wa ta’ala atas segala karunia-Nya sehingga penulis dapat menyelesaikan penyusunan disertasi yang berjudul “Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer Giam Siak Kecil - Bukit Batu di Provinsi Riau”. Karya ilmiah ini merupakan hasil akhir dari serangkaian proses akademik di IPB yang dimulai dari kolokium, seminar hasil, review oleh penguji luar komisi, ujian tertutup, dan sidang promosi doktor.
Terima kasih penulis ucapkan kepada Bapak Prof Dr Ir Sambas Basuni, MS selaku ketua komisi pembimbing, Bapak Dr Rinekso Soekmadi, MSc.F.Trop dan Bapak Dr Herwasono Soedjito, MSc. APU selaku anggota komisi pembimbing yang senantiasa memberikan bimbingan, arahan dan dorongan kepada penulis sehingga dapat menyelesaikan penyusunan disertasi ini. Ucapan terima kasih juga penulis sampaikan kepada Bapak Dr Dodik Ridho Nurrochmat, MSc. F.Trop dan Dr Bambang Supriyanto, MSc selaku penguji luar komisi atas masukan-masukan konstruktif yang berharga di dalam review naskah disertasi, ujian tertutup, dan sidang terbuka. Ucapan terima kasih juga penulis haturkan kepada Bapak Dr
Burhanuddin Masy’ud, MS selaku Ketua Program Studi Konservasi Biodiversitas Tropika (KVT) yang turut memberikan masukan dan arahan terhadap disertasi ini.
Ucapan terima kasih penulis sampaikan kepada Dirjen Dikti Kemenristek Dikti atas bantuan beasiswa BPPDN yang telah diberikan untuk menempuh pendidikan Doktor di SPs IPB, kepada Rektor Universitas Riau dan Dekan Fakultas Pertanian Universitas Riau yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk melanjutkan pendidikan Doktor ini. Terima kasih juga penulis sampaikan kepada pihak-pihak yang telah membantu penelitian, dengan memberikan data sekunder dan kesediaan sebagai informan, yang tidak dapat penulis sampaikan satu per satu. Kepada teman-teman yang telah memberi dukungan dan bantuan selama menjalani kegiatan akademik di IPB diucapkan terima kasih: Uda Fifin Nopiansyah, Kang Toto Supartono, Abah Iing Nashihin,
Lek Sri Sugiarto, Pace Zeth Parinding, Abang Tuah Malem Bangun, Uni Asvic Helida, Mami Kaniwa Berliani, Acil Liza Niningsih, dan Madam Hotnida C. Siregar (alm) di Program Studi KVT angkatan tahun 2011, serta teman-teman di rumah kontrakan di Bogor: Dr. Zulkarnain (KMP 2010), Dr. Anuar Rasyid, Dr. Fuad Muchlis, dan Ikhsan Fuadi (KMP 2012).
Ungkapan terima kasih yang dalam dihaturkan kepada Ayahanda H. Muslih (alm), Ibunda Hj. Karminah (almh), Bapak Mertua H. Ishak Mustajab, Ibu Mertua Hj. Asmurni Djamin dan seluruh keluarga besar di Godong dan Pekanbaru yang telah banyak berdoa demi kelancaran studi penulis. Ungkapan terima kasih secara spesial disampaikan kepada istri tercinta Irma Febrianis, ananda Madu
Zahratussa’adah Radhiyallah, dan ananda Harum Azharussa’adah Radhiyallah
atas doa, pengorbanan, dan kasih sayang yang lumintu. Jazakallahu khairan katsira, semoga segala kebajikan yang diberikannya mendapat balasan yang lebih baik dari Allah subhanahu wa ta’ala.
Semoga karya ilmiah ini bermanfaat. Kritik dan saran sangat diharapkan. Bogor, Februari 2017
xiii
DAFTAR ISI
DAFTAR TABEL xv
DAFTAR GAMBAR xvi
DAFTAR LAMPIRAN xviii
DAFTAR SINGKATAN xviii
DAFTAR ISTILAH xix
1. PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang 1
1.2 Perumusan Masalah 4
1.3 Tujuan Penelitian 4
1.4 Manfaat Penelitian 5
1.5 Kerangka Pemikiran 5
1.6 Kebaruan (Novelty) 9
2. IMPLEMENTASI KONSEP CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL - BUKIT BATU
2.1 Pendahuluan 11
2.2 Metode 12
2.3 Hasil dan Pembahasan 13
2.3.1 Kebijakan Pengelolaan Cagar Biosfer di Indonesia 13 2.3.2 Zonasi dan Aksi Pengelolaan Cagar Biosfer GSKBB 15
2.3.2.1 Pengelolaan Area Inti 19
2.3.2.2 Pengelolaan Zona Penyangga 20
2.3.2.3 Pengelolaan Area Transisi 21
2.3.3 Koordinasi dan Komunikasi antar Stakeholders 23 2.3.4 Penguatan Kapasitas Pengelola dan Ilmu Pengetahuan 27
2.3.5 Kemitraan Multi Stakeholders 28
2.4 Simpulan 29
3. SITUASI PEMANFAATAN LAHAN CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL - BUKIT BATU
3.1 Pendahuluan 31
3.2 Metode 32
3.3 Hasil dan Pembahasan 33
3.3.1 Kondisi Biofisik Lahan Cagar Biosfer GSKBB 33 3.3.2 Dinamika Pemanfaatan Lahan Cagar Biosfer GSKBB 37
3.3.2.1 Tutupan Lahan di Area Inti 39
3.3.2.2 Tutupan Lahan di Zona Penyangga 41
3.3.2.3 Tutupan Lahan di Area Transisi 43
3.3.3 Karakteristik Sumber Daya Lahan Cagar Biosfer GSKBB 45 3.3.4 Relasi Kekuasaan Antar Aktor dalam Pemanfaatan Lahan
Cagar Biosfer GSKBB
46
3.3.4.1 Balai Besar KSDA Riau 46
xiv
3.3.4.3 Masyarakat Petani 49
3.3.4.4 Relasi Kekuasaan Antar Aktor 51
3.4 Simpulan 56
4. SITUASI PEMANFAATAN SUMBER DAYA PERAIRAN CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL - BUKIT BATU
4.1 Pendahuluan 59
4.2 Metode 60
4.3 Hasil dan Pembahasan 61
4.3.1 Kondisi Biofisik Perairan Cagar Biosfer GSKBB 61 4.3.2 Karakteristik Sumber Daya Perairan Cagar Biosfer GSKBB 64 4.3.3 Karakteristik Komunitas Nelayan Cagar Biosfer GSKBB 65 4.3.4 Relasi Kekuasaan Antar Aktor dalam Pemanfaatan Sumber
Daya Perairan Cagar Biosfer GSKBB
70 4.3.5 Analisis Keberlanjutan Kelembagaan dalam Pemanfaatan
Sumber Daya Perairan Cagar Biosfer GSKBB
72
4.4 Simpulan 77
5. KEPENTINGAN DAN PENGARUH STAKEHOLDERS CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL - BUKIT BATU
5.1 Pendahuluan 79
5.2 Metode 80
5.3 Hasil dan Pembahasan 83
5.3.1 Identifikasi Stakeholders Cagar Biosfer GSKBB 83 5.3.2 Kepentingan dan Pengaruh Stakeholders Cagar Biosfer
GSKBB
83 5.3.3 Interaksi Antar Stakeholder Cagar Biosfer GSKBB 89 5.3.4 Strategi Manajemen Stakeholders Cagar Biosfer GSKBB 93
5.4 Simpulan 94
6. PARTISIPASI STAKEHOLDERS DALAM IMPLEMENTASI KONSEP CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL – BUKIT BATU
6.1 Pendahuluan 95
6.2 Metode 96
6.3 Hasil dan Pembahasan 96
6.3.1 Bentuk Partisipasi Stakeholders dalam Implementasi Konsep Cagar Biosfer GSKBB
96 6.3.1.1 Partisipasi Pemerintah dan Pemerintah Daerah 99
6.3.1.2 Partisipasi Sektor Swasta 101
6.3.1.3 Partisipasi Masyarakat Lokal 102
6.3.1.4 Partisipasi Lembaaga Swadaya Masyarakat 102 6.3.1.5 Partisipasi Akademisi dan Peneliti 103 6.3.2 Tingkat Partisipasi Stakeholders dalam Implementasi Konsep
Cagar Biosfer GSKBB
104 6.3.3 Persepsi dan Partisipasi Stakeholders dalam Implementasi
Konsep Cagar Biosfer GSKBB
106
xv
7. KEBIJAKAN PENGELOLAAN SUMBER DAYA CAGAR BIOSFER GIAM SIAK KECIL – BUKIT BATU
7.1 Masalah Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer GSKBB 109 7.2 Faktor Internal Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer GSKBB 111 7.3 Faktor Eksternal Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer GSKBB 114 7.4 Pilihan Kebijakan untuk Perbaikan Pengelolaan Sumber Daya
Cagar Biosfer GSKBB
116 7.5 Kebijakan Prioritas untuk Perbaikan Pengelolaan Sumber Daya
Cagar Biosfer GSKBB
118 7.6 Kebijakan Pendukung untuk Perbaikan Pengelolaan Sumber Daya
Cagar Biosfer GSKBB
127
7.7 Simpulan 130
8. SIMPULAN DAN SARAN
8.1 Simpulan 131
8.2 Saran 132
Daftar Pustaka 133
Lampiran 147
Riwayat Hidup 166
DAFTAR TABEL
1.1 Cagar biosfer di Indonesia 2
1.2 Paket hak kepemilikan dan posisi pemegang hak 8 2.1 Zonasi dan fungsi kawasan hutan di Cagar Biosfer GSKBB 17 2.2 Peruntukan ruang areal konsesi SMF dan mitranya di Cagar Biosfer
GSKBB
18 3.1 Jenis tanah dan kedalaman gambut di Cagar Biosfer GSKBB 33 3.2 Jumlah hot spots di Cagar Biosfer GSKBBB periode 2006-2015 36 3.3 Tutupan lahan Cagar Biosfer GSKBB tahun 2014 37 3.4 Luas area tanaman pangan di Cagar Biosfer GSKBB tahun 2014 45 3.5 Perusahaan kehutanan di Cagar Biosfer GSKBB 48 3.6 Perusahaan perkebunan pemegang HGU di Cagar Biosfer GSKBB 49 3.7 Jumlah desa, penduduk dan posisinya di dalam zonasi Cagar Biosfer
GSKBB tahun 2014
50 4.1 Kekayaan jenis ikan di perairan Cagar Biosfer GSKBB 62 4.2 Jenis ikan komersial di perairan Cagar Biosfer GSKBB 63 4.3 Jumlah nelayan di wilayah perairan Cagar Biosfer GSKBB 65 4.4 Sebaran dan jumlah pondok nelayan di Sungai Siak Kecil dan
kompleks tasik di sekitarnya
xvi
4.5 Sebaran dan jumlah pondok nelayan di Sungai Bukit Batu dan kompleks tasik di sekitarnya
68 4.6 Jumlah alat hambat di beberapa tasik di sekitar Sungai Siak Kecil 69 4.7 Hasil tangkapan ikan berdasarkan jenis alat tangkap dan ketinggian
muka air di Sungai Siak Kecil
69 4.8 Karakteristik kelembagaan lokal dalam pemanfaatan sumber daya
perairan di Cagar Biosfer GSKBB
73 5.1 Elemen kepentingan dan pengaruh stakeholders 81 5.2 Ukuran kuantitatif tingkat kepentingan dan pengaruh stakeholders 82 5.3 Matriks interaksi dan tingkat kerja sama antar stakeholder Cagar
Biosfer GSKBB
90 6.1 Bentuk partisipasi stakeholders di Cagar Biosfer GSKBB 97 6.2 Partisipasi stakeholders dalam pengambilan keputusan dan
pengelolaan sesuai zonasi Cagar Biosfer GSKBB
99 7.1 Faktor internal pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB 111 7.2 Kondisi aktual faktor internal pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer
GSKBB
112 7.3 Matriks Faktor Internal pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer
GSKBB
114 7.4 Faktor eksternal pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB 115 7.5 Matriks Faktor Eksternal pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer
GSKBB
116 7.6 Pilihan kebijakan untuk perbaikan pengelolaan sumber daya Cagar
Biosfer GSKBB
117 7.7 Matriks QSPM untuk penentuan kebijakan prioritas dalam rangka
perbaikan pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB
120
DAFTAR GAMBAR
1.1 Kerangka pemikiran perumusan Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer GSKBB
10
2.1 Peta zonasi kawasan Cagar Biosfer GSKBB 16
2.2 Struktur organisasi Badan Koordinasi Pengelolaan Cagar Biosfer GSKBB
24
3.1 Peta kedalaman gambut Cagar Biosfer GSKBB 34
3.2 Peta sebaran hot spots di Cagar Biosfer GSKBB periode 2009 - 2016 35 3.3 Peta tutupan lahan Cagar Biosfer GSKBB tahun 2009 38 3.4 Peta tutupan lahan Cagar Biosfer GSKBB tahun 2014 39 3.5 Diagram luas tutupan lahan pada area inti Cagar Biosfer GSKBB
periode 1990-2014
xvii
3.6 Kebun karet tua dan permukiman tua di SM Giam Siak Kecil, area inti Cagar Biosfer GSKBB: a) di Desa Tasik Betung, b) di Desa Tasik Tebing Serai, c) di Dusun Bagan Benio, d) Permukiman tua di Dusun Bagan Benio
41
3.7 Diagram luas tutupan lahan pada zona penyangga Cagar Biosfer GSKBB periode 1990 – 2014
42 3.8 Kebun masyarakat di zona penyangga Cagar Biosfer GSKBB: a)
kebun kelapa sawit di Desa Beringin, Kab. Bengkalis, b) kebun karet di Desa Tasik Betung, Kab. Siak
43
3.9 Diagram luas tutupan lahan pada area transisi Cagar Biosfer GSKBB periode 1990 – 2014
44 3.10 Lahan persawahan di area transisi Cagar Biosfer GSKBB yang
terancam konversi untuk kebun kelapa sawit: a) di Siak Kecil, Kab. Bengkalis, b) di Bunga Raya, Kab. Siak
45
3.11 Peta perijinan kehutanan dan perkebunan di Cagar Biosfer GSKBB 47 3.12 Jalur penebangan liar dan perambahan kawasan di areal eks HPH PT
Multi Eka Jaya di zona penyangga Cagar Biosfer GSKBB: a) Kanal Go Tek untuk transportasi kayu hasil tebangan liar, b) kebun kelapa sawit yang terbakar
53
3.13 Konflik pemanfaatan lahan di Dusun Empahan, Desa Tasik Betung, Kab. Siak di zona penyangga Cagar Biosfer GSKBB: a) Kebun kelapa sawit dan b) kuburan tua, di Dusun Empahan, Desa Tasik Betung, Kab. Siak di zona penyangga Cagar Biosfer GSKBB
55
3.14 Pembasmian tanaman perkebunan masyarakat di areal konflik: a) Satgas Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Lahan melakukan persiapan di camp PT Arara Abadi Distrik Melibur (Duri 1), b) lahan konsesi PT Arara Abadi yang berbatasan dengan SM Giam Siak Kecil di Desa Tasik Betung dibakar oleh perambah
56
4.1 Peta wilayah perairan Cagar Biosfer GSKBB 62
4.2 Pondok nelayan; a) di Tasik Kemenyan di saat surut, b) di Kuala Tasik Ketialau
66 4.3 Alat tangkap jebak yang digunakan oleh nelayan; a) Lukah untuk
menutup muara tasik yang berkuran kecil, b) Nelayan sedang mengangkat hambat di Kuala Tasik Serai
69
5.1 Matriks kepentingan dan pengaruh stakeholders 82 5.2 Klasifikasi stakeholders Cagar Biosfer GSKBB 84 6.1 Fasilitas di Cagar Biosfer GSKBB yang dibangun oleh SMF: a) Pos
jaga di pinggir sebelum memasuki SM Bukit Batu, b) Stasiun Riset di dalam kawasan lindung PT Sekato Pratama Makmur
102
xviii
DAFTAR LAMPIRAN
1 Daftar informan penelitian disertasi 148
2 Daftar penelitian dan publikasi ilmiah di Cagar Biosfer GSKBB 151 3 Sebaran desa dan penduduk di dalam Cagar Biosfer GSKBB tahun 2014 154 4 Kriteria dalam penentuan peringkat faktor internal 160 5 Kriteria dalam penentuan peringkat faktor eksternal 162 6 Usulan uraian tugas masing-masing unsur dalam Badan Koordinasi
Pengelolaan Cagar Biosfer GSKBB
164
DAFTAR SINGKATAN
APBD : Anggaran Pendapatan Belanja Daerah APP : Asian Pulp and Paper
BAPPEDA : Badan Perencanaan Pembangunan Daerah BBKSDA : Balai Besar Konservasi Sumber Daya Alam CBD : Convention on Biological Diversity
CPRs : Common Pool Resources
GSKBB : Giam Siak Kecil - Bukit Batu
HP : Hutan Produksi
HPK : Hutan Produksi dapat dikonversi HTI : Hutan Tanaman Industri
INPRES : Instruksi Peresiden
IUCN : The International Union for Conservation of Nature
IUPHHK : Ijin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu KLHK : Kementerian Kehutanan dan Lingkungan Hidup KPA : Kawasan Pelestarian Alam
KPH : Kesatuan Pengelolaan Hutan
KSA : Kawasan Suaka Alam
LEI : Lembaga Ekolebel Indonesia
LIPI : Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia LSM : Lembaga Swadaya Masyarakat
MAB : Man and the Biosphere MDK : Model Desa Konservasi
MEAs : Multilateral Environmental Agreements PHTL : Pengelolaan Hutan Tanaman Lestari PLG : Pusat Latihan Gajah
PT : Perusahaan Terbatas
RTRWP : Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi SDGs : Sustainable Development Goals
SM : Suaka Margasatwa
SMF : Sinarmas Forestry STR : Serikat Tani Riau
xix
DAFTAR ISTILAH
1. Cagar biosfer adalah ekosistem daratan dan pesisir/laut atau kombinasi dari padanya, yang secara internasional diakui berada di dalam kerangka Man and the Biosphere (MAB) Programme dari UNESCO.
2. Area inti cagar biosfer merupakan kawasan yang dilindungi bagi konservasi keanekaragaman hayati, pemantauan ekosistem yang mengalami gangguan, dan penelitian yang tidak merusak, serta kegiatan lain yang berdampak rendah, misalnya pendidikan.
3. Zona penyangga biasanya mengelilingi atau berdampingan dengan area inti dan dimanfaatkan bagi kegiatan-kegiatan kerja sama yang tidak bertentangan secara ekologis, termasuk pendidikan lingkungan, rekreasi, ekoturisme, dan penelitian.
4. Area transisi atau area peralihan adalah kawasan yang penting untuk pencapaian pembangunan berkelanjutan, yang mungkin berisi kegiatan pertanian, permukiman dan pemanfaatan lain dan dimana masyarakat lokal, lembaga manajemen, ilmuwan, lembaga swadaya masyarakat, dan pemangku lainnya bekerja sama untuk mengelola dan memanfaatkan sumber daya secara berkelanjutan.
5. Sumber daya adalah sesuatu (alat dan bahan) yang dapat digunakan untuk mengendalikan situasi guna mencapai tujuan tertentu.
6. Pembangunan berkelanjutan adalah pembangunan yang dapat memenuhi kebutuhan saat ini tanpa mengorbankan atau mengurangi kemampuan generasi mendatang untuk memenuhi kebutuhannya.
7. Model Desa Konservasi (MDK) adalah program MDK ditujukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat di dalam dan sekitar kawasan konservasi melalui berbagai program pemberdayaan masyarakat, sehingga dapat menjadi contoh bagi pemberdayaan di tempat lain.
8. Biovillage adalah program yang digagas oleh Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) sebagai percontohan kawasan terpadu yang menggabungkan pertanian/pangan, pakan, pupuk dan energi untuk memajukan daerah.
9. Stakeholders adalah kelompok atau individu yang dapat mempengaruhi atau dipengaruhi oleh pencapaian tujuan-tujuan organisasi atau oleh kebijakan, keputusan, dan tindakan dari sebuah proyek.
10. Key players adalah stakeholders yang aktif dan kritis karena memiliki tingkat kepentingan tinggi dan pengaruh yang tinggi.
11. Subjects adalah stakeholders yang memiliki tingkat kepentingan tinggi tetapi pengaruhnya rendah.
12. Context setters adalah stakeholders yang memiliki kepentingan rendah tetapi pengaruhnya tinggi.
xxi
1
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Di Indonesia, cagar biosfer (biosphere reserve) sudah diakui secara yuridis dalam Undang Undang No. 5 tahun 1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya, bahwa Kawasan Suaka Alam dan kawasan tertentu lainnya dapat ditetapkan sebagai cagar biosfer dalam rangka kerja sama konservasi internasional. Selanjutnya, Peraturan Pemerintah No. 28 tahun 2011 tentang Pengelolaan Kawasan Suaka Alam (KSA) dan Kawasan Pelestarian Alam (KPA) menegaskan bahwa Pemerintah dapat mengusulkan suatu KSA atau KPA kepada lembaga internasional yang berwenang untuk ditetapkan sebagai cagar biosfer sesuai dengan kriteria yang ditentukan oleh lembaga internasional terkait. Dalam hal ini, lembaga internasional yang berwenang adalah United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO). Menurut UNESCO (1996a), cagar biosfer adalah ekosistem daratan dan pesisir/laut atau kombinasi dari padanya, yang secara internasional diakui di dalam kerangka Man and the Biosphere (MAB) Programme dari UNESCO.
Cagar biosfer merupakan situs pembelajaran untuk pembangunan berkelanjutan, sehingga penetapan cagar biosfer diharapkan dapat mengintegrasikan pengelolaan lahan berkelanjutan dan konservasi keanekaragaman hayati di tingkat lansekap (Bridgewater 2002; Kusova et al. 2008). Pembangunan berkelanjutan merupakan inti dari pendekatan konsep cagar biosfer sehingga tujuan konservasi keanekaragaman hayati harus seiring dengan pembangunan ekonomi, pengkayaan budaya, dan partisipasi masyarakat lokal (Soedjito 2004). Sampai tahun 2016, UNESCO telah menetapkan 669 cagar biosfer di 120 negara yang masuk dalam Jaringan Dunia Cagar Biosfer (UNESCO 2016a).
Sejak tahun 1977, Indonesia telah menjadi anggota Jaringan Dunia Cagar Biosfer bersamaan dengan ditetapkannya Cagar Biosfer Cibodas, Komodo, Lore Lindu, dan Tanjung Puting. Sampai dengan tahun 2016, sudah ditetapkan 11 cagar biosfer di Indonesia dengan tambahan Cagar Biosfer Pulau Siberut dan Gunung Leuser pada tahun 1981, Giam Siak Kecil - Bukit Batu pada tahun 2009, Cagar Biosfer Wakatobi pada tahun 2012, Cagar Biosfer Bromo-Semeru-Tengger-Arjuno dan Cagar Biosfer Taka Bonerate-Kepulauan Selayar pada tahun 2015, serta Cagar Biosfer Blambangan pada tahun 2016 (Tabel 1.1). Meskipun demikian, Pemerintah Indonesia belum cukup mengatur bagaimana mengimplementasikan konsep cagar biosfer tersebut secara kontekstual di lapangan. Sementara itu, buku Pedoman Pengelolaan Cagar Biosfer di Indonesia yang diterbitkan oleh Komite Nasional MAB Indonesia (Soedjito 2004) belum menjadi dasar kebijakan pemerintah yang mengikat untuk diimplementasikan di lapangan.
2
sementara fungsi pembangunan cagar biosfer adalah untuk memacu pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan manusia yang secara sosial-budaya dan ekologi berkelanjutan. Fungsi dukungan logistik cagar biosfer adalah untuk mendukung proyek percontohan, pendidikan dan pelatihan lingkungan, serta penelitian dan pemantauan yang berhubungan dengan masalah-masalah konservasi dan pembangunan berkelanjutan di tingkat lokal, nasional, dan global. Pasca Seville, cagar biosfer dikembangkan untuk mengimplementasikan sasaran Agenda 21 dan
Convention on Biological Diversity (CBD) (Ishwaran et al. 2008). Keanekaragaman fungsi tersebut menjadi pembeda antara Jaringan Dunia Cagar Biosfer dengan Jaringan Ramsar dan Jaringan Warisan Dunia (World Heritage) yang hanya menekankan pada isu konservasi (Price et al. 2010).
Tabel 1.1 Cagar biosfer di Indonesia Cagar biosfer Tahun
deklarasi
Luas total (ha)
Luas area
inti (ha) Status hukum area inti
d
Cibodasa 1977 167.000 24.500 TN Gunung Gede Pangrango
Komodoa 1977 1.118.003 173.300 TN Komodo
Lore Lindua
1977 2.182.992 217.991 TN Lore Lindu Tanjung Putinga 1977 969.699 501.989 TN Tanjung Puting
Pulau Siberuta 1981 403.000 190.500 TN Siberut
Gunung Leusera 1981 5.294.762 1.094.692 TN Gunung Leuser
GSKBBb 2009 705.270 178.722 SM Giam Siak Kecil, SM
Bukit Batu, dan HP Wakatobib 2012 1.390.000 54.568 TN Wakatobi
BTSAc 2015 413.375 78.145 TN Bromo Tengger Semeru
dan Tahura R. Soerjo TBKSc 2015 4.350.736 530.765 TN Taka Bonerate
Belambanganc
2016 678.947 127.856 TN Alas Purwo, TN Baluran, TN Meru Betiri, CA Kawah Ijen
a
data zonasi berdasarkan dokumen Periodic Review cagar biosfer bersangkutan (2013)
b
data zonasi berdasarkan KSDAE (2014)
c
data zonasi berdasarkan Purwanto (komunikasi pribadi (2016)
d
TN: Taman Nasional, SM: Suaka Margasatwa, CA: Cagar Alam, HP: Hutan Produksi, Tahura: Taman Hutan Raya
Cagar Biosfer Giam Siak Kecil - Bukit Batu (GSKBB) terletak di Kabupaten Bengkalis, Kabupaten Siak, dan Kota Dumai, Provinsi Riau (Komite Nasional MAB Indonesia 2013). Area inti Cagar Biosfer GSKBB sangat penting untuk melestarikan keanekaragaman hayati hutan rawa gambut dan harimau Sumatera(Panthera tigris sumatrae Lyon) sebagai satwa kunci (Unit KSDA Riau 2001, BBKSDA Riau 2011). Sebagian besar area inti dan zona penyangga Cagar Biosfer GSKBB merupakan ekosistem gambut dengan kedalaman >6 m (Azra’ie
3 merupakan High Conservation Value Forest (Jarvie et al. 2003). Bagian barat zona penyangga dan area transisi cagar biosfer merupakan hutan dataran rendah dan daerah jelajah (home range) gajah Sumatera (Elephas maximus sumatranus
Temminck) yang perlu dikelola secara berkelanjutan (LIPI 2008a). Keberadaan Sungai Siak Kecil dan Sungai Bukit Batu yang terhubung dengan kompleks danau (tasik) di dalam area inti merupakan habitat dan tempat berkembangbiaknya ikan sehingga wilayah ini mempunyai potensi sumber daya perairan yang besar. Oleh karena itu, penetapan Cagar Biosfer GSKBB dapat menjadi pendukung bagi upaya konservasi keanekaragaman hayati di hutan rawa gambut, hutan dataran rendah, dan ekosistem rawa banjiran atau lebak.
Saat ini, banyak cagar biosfer di dunia yang terancam oleh perubahan penggunaan lahan sehingga menyebabkan degradasi sumber daya alam dan mengancam kelestarian ekosistem setempat (Nagendra 2008; Domingues et al.
2012). Pada awalnya, alasan penggunaan lahan oleh masyarakat di area inti cagar biosfer di Indonesia adalah untuk pemenuhan kebutuhan hidup subsisten, kemudian berkembang menjadi kegiatan produksi komoditi komersial yang melibatkan aktor lain. Sebagai contoh, area inti Cagar Biosfer Lore Lindu terancam oleh kegiatan pembukaan kebun kakao oleh masyarakat (Mehring dan Stoll-Kleemann 2011). Area inti Cagar Biosfer GSKBB juga terancam oleh aktivitas masyarakat dalam membuka kebun kelapa sawit (Pramana 2012). Masyarakat Melayu di Desa Tasik Serai dan Tasik Betung yang semula berkebun karet (LIPI 2008b) juga mulai berkebun kelapa sawit melalui kerja sama dengan para pendatang. Berdasar interpretasi Citra Landsat TM+ tahun 2008, luas pembukaan lahan di SM Giam Siak Kecil mencapai 6.788 ha (BBKSDA Riau 2011). Hasil penelitian Rushayati et al. (2014), selama periode 2010-2014, luas hutan rawa sekunder di SM Giam Siak Kecil menurun dari 60.051,27 ha menjadi 51.167,41 ha, sementara luas kebun monokultur, yang didominasi oleh kelapa sawit (Elaeis guineensis Jacq.) dan karet (Hevea brassiliensis Muel. Arg), meningkat dari 667,76 ha menjadi 1.198,73 ha dan kebun campuran meningkat dari 3.674,48 ha menjadi 6.580,02 ha. Fenomena ini terus berlangsung dan memicu terjadinya kebakaran lahan dan hutan yang luas di bagian hulu Sungai Siak Kecil di wilayah Desa Bukit Kerikil dan Desa Tasik Serai pada tahun 2014.
Selain membudidayakan tanaman perkebunan, masyarakat juga melakukan penangkapan ikan secara turun temurun di sungai dan danau (tasik) yang ada di area inti Cagar Biosfer GSKBB. Sebagian besar nelayan tinggal di pondok (bagan) di pinggir Sungai Siak Kecil dan Sungai Bukit Batu. Penangkapan secara bebas dan berlebihan diduga merupakan penyebab menurunnya populasi ikan sehingga mengancam kelestarian sumber daya ikan yang merupakan sumber daya milik bersama(common pool resources - CPRs).
4
masyarakat dan aktor lainnya dalam memanfaatkan sumber daya. Oleh karena itu, perlu penelitian untuk menemukan pendekatan baru berupa kebijakan yang tepat untuk pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB. Dengan rumusan kebijakan tersebut diharapkan dapat memberikan arahan dalam pengambilan keputusan untuk mencapai tujuan dan sasaran Cagar Biosfer GSKBB.
1.2 Perumusan Masalah
Untuk mewujudkan cagar biosfer sebagai model pengelolaan lahan dan pendekatan pembangunan berkelanjutan perlu dukungan dan keterlibatan masyarakat lokal, keselarasan dan interaksi antar zona-zona di cagar biosfer, dan terintegrasinya cagar biosfer ke dalam rencana pembangunan regional (UNESCO 1996a). Namun demikian, fakta lapangan menunjukkan bahwa area inti Cagar Biosfer GSKBB yang dideklarasikan tahun 2009 justru terancam oleh perambahan kawasan dan pemanfaatan sumber daya ikan secara berlebih (over fishing). Perambahan kawasan juga terus berlangsung sampai sekarang di zona penyangga cagar biosfer. Di sisi lain, partisipasi stakeholders (pemangku kepentingan) di dalam implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB juga masih rendah.
Situasi di atas menunjukkan bahwa implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB belum mencapai sasaran dan tujuan dari Strategi Seville (UNESCO 1996a), serta target Madrid Action Plan (UNESCO 2008). Penetapan Cagar Biosfer GSKBB belum diikuti perubahan perilaku masyarakat dan stakeholders
lainnya untuk melestarikan keanekaragaman hayati dan melaksanakan pembangunan berkelanjutan di wilayah ini. Hal ini diduga karena masih adanya perbedaan visi, kepentingan, dan persepsi di antara stakeholders tentang cagar biosfer. Selain itu, kapasitas kelembagaan yang ada juga masih lemah untuk mengadopsi konsep Cagar Biosfer GSKBB. Berdasarkan latar belakang di atas, rumusan masalah dalam penelitian ini adalah bagaimana merumuskan kebijakan untuk mengimplementasikan konsep Cagar Biosfer GSKBB sesuai dengan karakteristik sumberdayanya. Oleh karena itu, penelitian ini akan menjawab beberapa pertanyaan: bagaimana implementasi konsep cagar biosfer saat ini, bagaimana situasi pemanfaatan sumber daya yang dilakukan saat ini, bagaimana kepentingan, pengaruh, dan partisipasi stakeholders dalam implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB, serta bagaimana merumuskan kebijakan pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB.
1.3 Tujuan Penelitian
Tujuan akhir dari penelitian ini adalah untuk merumuskan kebijakan pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB. Tujuan antara untuk mencapai tujuan akhir tersebut adalah:
1. Menganalisis implementasi konsep cagar biosfer di Giam Siak Kecil - Bukit Batu saat ini
5 3. Menganalisis kepentingan dan pengaruh stakeholders terhadap Cagar Biosfer
GSKBB.
4. Menganalisis partisipasi stakeholders dalam implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB.
1.4 Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah:
1. Sebagai bahan monitoring pelaksanaan konsep Cagar Biosfer GSKBB periode 2009 - 2019 dan sebagai bahan evaluasi pencapaian sasaran dan tujuan penetapannya.
2. Sebagai sumbangan gagasan atau konsep bagi pengembangan bidang ilmu pengetahuan kebijakan pengelolaan sumber daya cagar biosfer.
3. Sebagai informasi ilmiah bagi peningkataan kinerja implementasi konsep cagar biosfer.
1.5 Kerangka Pemikiran
Pasca Konggres Internasional Cagar Biosfer Kedua di Seville, Spanyol tahun 1995, konsep cagar biosfer mempunyai visi untuk memberi dukungan bagi kebutuhan masyarakat di dalam dan di sekitarnya, dengan kegiatan-kegiatan yang menjamin masa depan yang lebih lestari guna memperoleh keseimbangan hubungan manusia dengan lingkungannya (UNESCO 1996a). Hal ini juga merupakan visi yang ingin dicapai dalam implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB, dimana di dalamnya hidup masyarakat yang bergantung pada sumber daya lahan dan perairan, termasuk di dalam area inti cagar biosfer. Penelitian ini dilakukan untuk menganalisis kinerja implementasi konsep Cagar Biosfer GSKBB guna mewujudkan sasaran ke-2 Strategi Seville, yaitu memanfaatkan cagar biosfer sebagai model pengelolaan lahan dan pendekatan pembangunan berkelanjutan. Untuk memahami situasi pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB saat ini akan digunakan teori common pool resources (CPRs), property rights, dan access.
Berdasarkan karakteristiknya, area inti Cagar Biosfer GSKBB dan sumber daya di dalamnya merupakan sumber daya bersama (common pool resources). Di dalamnya terdapat sumber daya dalam bentuk stock dan komoditas yang tersedia bagi banyak orang, antara lain: tegakan hutan, satwa liar, ikan, dan keanekaragaman hayati lainnya, serta lahan gambut dan ekosistem perairan yang unik. Sebagai stock, sumber daya alam ini menghasilkan jasa seperti menyimpan air dan karbon yang tinggi, habitat satwa liar, wisata alam, dan fungsi lainnya yang intangible tetapi menjadi kepentingan publik. Sumber daya ini mempunyai sifat sulitnya membatasi pihak yang tidak berhak untuk memanfaatkannya (non‐excludable) dan penggunaan oleh salah satu pihak akan mengurangi ketersediaan sumber daya tersebut bagi pihak lainnya (subtractable) (Ostrom dan Ostrom 1999). Sumber daya dengan excludability rendah dan subtractability
6
Menurut Schmid (1987), sumber daya bersama mempunyai beberapa karakteristik inheren yang menjadi sumber ketergantungan (interdependency) antar individu atau kelompok masyarakat, yaitu: biaya eksklusi tinggi, biaya transaksi, joint impact goods1, daninkompatibilitas2. Biaya eksklusi tinggi terjadi karena biaya untuk mencegah pihak lain dalam memanfaatkan sumber daya jauh lebih besar dibandingkan dengan nilainya (Pakpahan 1989). Biaya transaksi adalah biaya untuk mengukur nilai atribut barang dan jasa (information cost) yang akan dipertukarkan, biaya untuk melindungi hak atas barang (exclusion cost), serta biaya untuk menetapkan kontrak/perjanjian (contractual cost) dan biaya untuk menjalankan perjanjian (policing cost) (North 1990). Situasi biaya eksklusi tinggi akan mendatangkan masalah free riders (penunggang gratis), yaitu individu atau kelompok masyarakat yang ikut serta memanfaatkan suatu barang dan atau jasa tetapi tidak ikut serta menanggung biaya pengadaan barang dan jasa tersebut (Schmid 1987; Basuni 2003).
Secara formal, pengaturan sumber daya di area inti dan zona penyangga Cagar Biosfer GSKBB berada di bawah rejim kepemilikan negara (state property), dikelola oleh lembaga publik atau organisasi pemerintah yang diberi kuasa oleh negara (Ellsworth 2004). Karena tidak adanya pengelolaan dan pengawasan yang memadai oleh pemerintah, rejim pemilikannya cenderung “non property” atau “open access” (Bromley 1992), sehingga memicu pemanfaatan sumber daya alam yang berlebihan dengan masuknya perambah, pencuri kayu, pemburu satwa, dan penunggang gratis lainnya. Hal ini juga disebabkan oleh kewibawaan Pemerintah menurun pasca reformasi pemerintahan tahun 1998 dan hukum formal tidak ditaati lagi oleh masyarakat. Pada situasi seperti ini, sumber daya alam cenderung mengalami degradasi akibat dieksploitasi dan dimanfaatkan secara berlebihan.
Untuk mengatasi masalah sumber daya terbuka (open access) pada CPRs, seperti yang terjadi di area inti Cagar Biosfer GSKBB, ada beberapa rejim hak kepemilikan yang direkomendasikan oleh para ahli, antara lain: private property,
state property, dan common property (Bromley 1986; Ostrom 2008a). Namun, Ostrom (1990) menyebutkan bahwa privatisasi sumber daya alam bukanlah cara yang tepat untuk menghambat kerusakan lingkungan tetapi pemerintah juga tidak selalu sebagai pengatur terbaik bagi alokasi CPRs. Oleh karena itu, masyarakat perlu diberdayakan untuk mengatur sumber daya alam bagi komunitasnya. Menurut Acheson (1989), untuk menciptakan perimbangan kontrol terhadap sumber daya sehingga tidak menjadi open access perlu pendekatan pengelolaan kolaborasi, yaitu situasi dimana dua atau lebih aktor sosial bernegosiasi, menetapkan dan memberikan garansi di antara mereka, serta berbagi secara adil mengenai fungsi pengelolaan, hak, dan tanggung jawab dari suatu wilayah tertentu atau sekumpulan sumber daya alam (Borrini-Feyerbrand et al. 2000).
Ostrom (2008b) menyarankan agar suatu kebijakan pengelolaan sumber daya alam harus dibangun dari situasi dan hubungan keterkaitan yang sudah ada
1
Joint impact goods adalah karakteristik sumber daya dimana sekali diproduksi maka semua orang memiliki kesempatan yang sama mengkonsumsi sumberdaya tersebut tanpa mengurangi kepentingan orang lain yang memperoleh jasa yang sama, tetapi masih ada interdependensi dalam andil biaya tetap.
2
7 dan berkembang di masyarakat. Banyak bukti empiris menunjukkan bahwa masyarakat sering menciptakan tatanan kelembagaan yang dapat melindungi CPRs dan mengatur alokasi pemanfaatan hasil-hasilnya secara efisien dan lestari sehingga premis Hardin dapat ditolak (Ostrom 1990), misalnya Suku Dayak
Kenyah Uma’ Lung di Desa Setulang Kabupaten Malinau yang mengelola Tanah
Ulen (Soedjito 2009). Menurut Hardin (1968), ketika sumber daya alam yang terbatas jumlahnya dan dimiliki semua orang, setiap individu mempunyai rasionalitas untuk memanfaatkannya secara intensif sehingga berakibat berkurangnya sumber daya alam tersebut dan semua pihak menjadi merugi, kondisi ini disebutnya sebagai the tragedy of the common.
Dalam merancang pengelolaan sumber daya juga sangat penting untuk memahami bagaimana hak kepemilikan atas sumber daya (property rights) tersebut ditentukan dan dikendalikan (Hanna et al. 1996). Hak kepemilikan yang didefinisikan dengan baik adalah cara yang paling tepat untuk membuat individu menginternalisasi eksternalitas3 sehingga akan mencegah degradasi sumber daya alam (Fauzi 2004, Rasmussen dan Meinzen-Dick 1995). Kepastian hak sangat penting karena mempengaruhi kinerja ekonomi (Schmid 1987). Kepastian hak kepemilikan juga diperlukan dalam pengelolaan kolaborasi karena menentukan cara produsen dan konsumen menggunakan sumber daya alam, seperti pengalaman di Ndumo Game Reserve, Afrika Selatan (Naguran 2002). Apabila hak kepemilikan tidak didefinisikan dengan baik (ill-defined), siapa yang akan mendapat manfaat dan siapa yang harus menanggung biayanya tidak dapat ditentukan secara jelas.
Hak kepemilikan adalah sebuah paket hak (a bundle of rights) yang mendefinisikan siapa pemilik hak, hak istimewa, dan batasan terhadap pemanfaatan sumber daya alam (Bromely 1991). Menurut Ostrom dan Schlager (1996), hak kepemilikan dapat dibedakan antara hak pada level operasional (operational-level) dan hak pada level pilihan-kolektif (collective-choice). Hak level operasional meliputi hak akses (access) dan hak pemanfaatan (withdrawal), sementara hak-hak pada level pilihan-kolektif berhubungan dengan hak pengelolaan (management), hak mengeluarkan pihak lain (exclusion), dan hak melepaskan/memindahtangankan (alienation).
Hak kepemilikan untuk mengelola CPRs akan kuat jika pengguna sumber daya memiliki kedua hak pada level operasional dan hak pilihan-kolektif. Hak-hak ini didefinisikan Ostrom dan Schlager (1996) sebagai berikut:
1. Hak akses (access) adalah hak untuk memasuki suatu wilayah tertentu dan hanya menikmati manfaat non-subtraktif (misalnya fotografi, hiking, dll). Mereka yang memiliki hak ini disebut “pengunjung resmi” (authorised entrants).
2. Hak mengambil (withdrawal) adalah hak untuk mengambil/memanen unit sumber daya (misalnya ikan, buah, air, kayu, dll). Mereka yang memiliki hak, baik akses maupun mengambil, disebut sebagai “pengguna resmi” (authorised users), tetapi mereka tidak memiliki kewenangan untuk menentukan aturan-aturan panen mereka sendiri atau untuk mengeluarkan (exclude) orang lain dari mendapatkan akses terhadap sumber daya tersebut.
3
8
3. Hak pengelolaan (management) adalah hak untuk menentukan bagaimana, kapan dan dimana penggunaan konsumtif sumber daya dapat terjadi, serta mengubah sumber daya yang ada untuk tujuan meningkatkan produksi. Orang atau kelompok yang memiliki hak-hak ini dikenal sebagai “penyewa” (claimants).
4 Hak membatasi/mengeluarkan (exclusion) adalah hak untuk menentukan siapa saja yang memperoleh hak akses dan membuat aturan pemindahan (transfer) hak akses ini. Mereka yang memiliki hak-hak ini disebut “proprietors”.
5 Hak melepaskan/memindahtangankan (alienation) adalah hak untuk menjual atau menyewakan salah satu atau kedua hak pilihan-kolektif di atas. Mereka yang memiliki hak-hak ini disebut “pemilik” (owners).
Ostrom dan Schlager (1996) mengelompokkan posisi orang atau kelompok masyarakat yang mempunyai paket hak kepemilikan dalam matriks (Tabel 1.2).
Tabel 1.2 Paket hak kepemilikan dan posisi pemegang hak
Owners Proprietors Claimants Authorized users
Authorized entrants
Access
Withdrawal
Management
Exclusion
Alienation
Sumber: Ostrom dan Schlager (1996)
Selain ditentukan oleh hak kepemilikan, penggunaan sumber daya juga dipengaruhi oleh akses yang dimiliki oleh aktor. Banyak kasus di Indonesia, hak kepemilikan atas sumber daya tidak dapat ditegakkan oleh pemiliknya, sementara pihak yang tidak mempunyai hak justru dapat menguasai dan menggunakan sumber daya tersebut. Untuk mengkaji relasi kekuasaan dan mekanisme akses yang dijalankan oleh masing-masing aktor dalam menggunakan sumber daya lahan dan perairan Cagar Biosfer GSKBB digunakan teori akses dari Ribot dan Peluso (2003) yang menempatkan kekuasaan di dalam konteks politik ekonomi yang membentuk kemampuan aktor untuk memanfaatkan sumber daya. Akses didefinisikan sebagai kemampuan untuk memperoleh manfaat dari sesuatu, termasuk obyek material, orang, kelembagaan dan simbol. Untuk memahami peristiwa, fenomena, dan masalah lingkungan yang kompleks yang disebabkan oleh tindakan manusia tersebut dilakukan pendekatan kontekstualisasi progresif (progressive contextualization) dengan melakukan analisis sebab-akibat pada dimensi ruang dan waktu secara dinamis (Vayda 1983).
9 berbagi) tentang struktur tertentu dari arena aksi; 3) tingkat homogenitas preferensi komunitas; 4) ukuran dan komposisi komunitas; dan 5) tingkat ketimpangan penguasaan aset pokok di antara anggota komunitas. Selain itu, riwayat hidup kelompok pengguna juga penting ditelusuri guna menggali hubungan mereka dengan sumber daya yang dimanfaatkannya.
Selain dengan sistem zonasi yang baik, implementasi konsep cagar biosfer juga membutuhkan kemitraan stakeholders dan mekanisme pengorganisasian untuk mengkoordinasikan dan mengintegrasikan berbagai program di cagar biosfer. Menurut Soedjito (2004), pengelolaan cagar biosfer sebaiknya menggunakan model lembaga pengelolaan kolaborasi yang merupakan wadah koordinasi (forum komunikasi) multi-stakeholders. Hal ini karena cagar biosfer menempati lansekap yang luas dengan banyak stakeholders yang mempunyai kepentingan dan pengaruh yang berbeda. Terkait hal ini, Pemerintah Provinsi Riau telah membentuk Badan Koordinasi Pengelolaan Cagar Biosfer GSKBB berdasarkan Keputusan Gubernur Riau No. Kpts. 920/V/2010 tanggal 14 Mei 2010. Untuk menyelidiki sejauh mana kemitraan multi-stakeholders sudah berjalan di Cagar Biosfer GSKBB dilakukan identifikasi kepentingan dan pengaruh masing-masing stakeholders, serta interaksi/keterkaitan antar
stakeholders, termasuk stakeholders yang belum terdaftar dalam badan koordinasi tersebut. Selain itu, perlu dilakukan analisis partisipasi stakeholders karena partisipasi masyarakat lokal dan stakeholders lainnya sangat diperlukan untuk mengimplementasikan konsep cagar biosfer (Stoll-Kleemann et al. 2010, Schultz
et al. 2011).
Dengan gambaran situasi pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya yang lengkap, dapat dirumuskan masalah pengelolaan sumber daya Cagar Biosfer GSKBB, sehingga kebijakan pengelolaan sumber daya yang dirumuskan betul-betul dapat menjawab masalah substantif pengelolaan sumber daya cagar biosfer (Dunn 2003). Kebijakan yang dimaksud adalah keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan tindakan yang secara langsung mengatur pengelolaan dan pendistribusian sumber daya alam, finansial, dan manusia demi kepentingan publik (Suharto 2007) untuk mencapai tiga tujuan cagar biosfer. Kerangka pemikiran tersebut di atas dapat diilustrasikan dalam Gambar 1.1.
1.6 Kebaruan (Novelty)
10
pengorganisasian cagar biosfer GSKBB yang lebih menjamin keberhasilan sesuai yang diharapkan dari tujuan pendeklarasiannya.
Seville Strategy dan Madrid Action Plan UU No. 5 Tahun 1990 PP No. 28 Tahun 2011
Implementasi Konsep Cagar Biosfer di GSKBB
Cagar Biosfer sebagai Model Pengelolaan Lahan dan Pembangunan Berkelanjutan
Karakteristik
Sumber Daya Situasi Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer Karakteristik
Komunitas
Kepentingan dan Pengaruh Stakeholder
Partisipasi Stakeholder
Kinerja Implementasi Konsep Cagar Biosfer
GSKBB
Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Cagar Biosfer GSKBB Masalah Implementasi Konsep Cagar Biosfer di
[image:30.595.60.468.126.680.2]GSKBB Deklarasi Cagar Biosfer GSKBB
11
2
IMPLEMENTASI KONSEP CAGAR BIOSFER
GIAM SIAK KECIL
–
BUKIT BATU
2.1 Pendahuluan
Sejak tahun 1974, Man and the Biosphere (MAB) Programme UNESCO telah mengembangkan konsep cagar biosfer untuk menunjukkan contoh hubungan yang seimbang antara manusia dan alam. Konsep cagar biosfer dirancang untuk menghadapi tantangan dunia, yaitu bagaimana melestarikan keanekaragaman hayati yang memungkinkan biosfer kita mendukung ekosistem yang sehat dan memenuhi kebutuhan material akibat meningkatnya jumlah manusia (Isacch 2008). Penetapan cagar biosfer diharapkan dapat mengintegrasikan pengelolaan lahan berkelanjutan dan konservasi keanekaragaman hayati di tingkat lansekap (Bridgewater 2002; Kusova et al. 2008).
Pada tahun 1978, IUCN memasukkan cagar biosfer ke dalam kategori IX, namun kemudian menghapusnya pada tahun 1994 dari daftar karena dipandang berpotensi kompatibel dengan satu atau lebih kategori pengelolaan kawasan dilindungi (Daniele et al. 1999). Pada tahun 1995, MAB UNESCO telah mengembangkan sistem zonasi untuk mengintegrasikan tiga fungsi yang saling menunjang, yaitu konservasi keanekaragaman hayati, pembangunan berkelanjutan, dan dukungan logistik atau ilmu pengetahuan (UNESCO 1996a; 1996b; 2000), sehingga cagar biosfer memiliki area inti yang sangat dilindungi (kategori I-IV), zona penyangga (kategori V/VI atau bukan kawasan lindung), dan area transisi yang tidak sesuai dengan kategori IUCN (Dudley 2008). Dengan demikian, cagar biosfer merupakan konsep pengelolaan kawasan dilindungi yang terintegrasi dengan kawasan di sekitarnya.
Konsep cagar biosfer telah berkembang dan mengalami evolusi. Ishwaran et al. (2008) mengelompokkannya dalam tiga generasi. Generasi pertama berkembang sampai dengan penerbitan Rencana Aksi Cagar Biosfer 1984. Generasi kedua dimulai dari tahun 1985 sampai penerapan Strategi Seville dan Kerangka Hukum Jaringan Dunia Cagar Biosfer (The Statutory Framework of the World Network of Biosphere Reserves), hasil Kongres Internasional Cagar Biosfer Kedua di Seville, Spanyol tahun 1995. Sejak tahun 1996, cagar biosfer generasi ketiga mulai dikembangkan untuk mengimplementasikan sasaran Convention on Biological Diversity dan Agenda 21 (UNESCO 1996a; 1996b). Seiring dengan perkembangan tantangan global, UNESCO telah menyusun Madrid Action Plan 2008-2013 agar cagar biosfer mampu menjawab tantangan isu perubahan iklim dan menyediakan jasa ekosistem yang lebih baik (UNESCO 2008) dan MAB Strategy 2015-2025 (UNESCO 2015) serta Lima Action Plan 2016-2025 agar cagar biosfer berkontribusi bagi penerapan Sustainable Development Goals
12
Heritage) (Price et al. 2010). Untuk mengintegrasikan tiga fungsi tersebut, setiap cagar biosfer dikelola dengan sistem zonasi sesuai dengan rekomendasi Tujuan 4.1 Strategi Seville, meliputi area inti (core area)4, zona penyangga (buffer zone)5, dan area transisi (transition area)6. Zonasi kawasan yang tepat adalah kunci untuk mempertahankan fungsi ekologis bagi pembangunan berkelanjutan (Liu dan Li 2008).
Sesuai Kerangka Hukum Jaringan Dunia Cagar Biosfer, semua cagar biosfer harus menjalani proses tinjauan berkala setiap 10 tahun sekali untuk mengevaluasi efektivitasnya dalam mencapai tujuannya yang berkaitan dengan tiga fungsi (UNESCO 1996a; Price 2002; Price et al. 2010), sekaligus dapat digunakan sebagai pembelajaran bagi cagar biosfer lainnya, baik di jaringan nasional maupun internasional (Reed dan Engunyu 2013). Penelitian ini bertujuan untuk melakukan analisis terhadap implementasi konsep cagar biosfer di wilayah GSKBB, sebagai tujuan pertama dari penelitian disertasi ini. Penelitian ini dapat memberikan bahan monitoring awal bagi stakeholders, terutama Pemerintah dan Komite Nasional MAB Indonesia, sebelum dilakukan tinjauan berkala tahun 2019.
2.2 Metode
Penelitian dilakukan pada September 2014 sampai dengan Desember 2015 di Cagar Biosfer GSKBB yang terletak di Kabupaten Bengkalis, Kabupaten Siak, dan Kota Dumai, Provinsi Riau. Penelitian ini menggunakan pendekatan lansekap dan multi-stakeholders. Data primer dikumpulkan melalui observasi lapangan dan wawancara mendalam dengan informan dari Balai Besar KSDA Riau, Komite Nasional MAB Indonesia, Badan Koordinasi Pengelolaan Cagar Biosfer GSKBB, Pemerintah Daerah Kabupaten Siak, Kabupaten Bengkalis, dan Provinsi Riau, Sinarmas Forestry, masyarakat, LSM, dan stakeholders lokal lainnya. Informan terdiri atas 19 orang tokoh masyarakat, 68 petani, 17 nelayan, 15 orang wakil pemerintah, 8 orang staf SMF, dan 5 orang dari LSM (Lampiran 1). Pemilihan informan dilakukan dengan teknik pencuplikan bola salju (snowball sampling). Informan awal dipilih secara sengaja (purposive sampling) berdasarkan pertimbangan kewenangan atau keterlibatan mereka dalam kegiatan pengelolaan Cagar Biosfer GSKBB. Data sekunder dikumpulkan melalui studi dokumen. Penilaian terhadap implementasi konsep cagar biosfer di wilayah GSKBB mengacu pada rekomendasi Strategi Seville (UNESCO 1996a) dan Rencana Aksi Madrid (UNESCO 2008). Analisis deskriptif kualitatif dilakukan untuk menggambarkan: a) kebijakan pengelolaan cagar biosfer di Indonesia, b) zonasi
4
Area inti cagar biosfer merupakan kawasan yang dilindungi bagi konservasi keanekaragaman hayati, pemantauan ekosistem yang mengalami gangguan, dan penelitian yang tidak merusak, serta kegiatan lain yang berdampak rendah, misalnya pendidikan (UNESCO 1996a)
5
Zona penyangga biasanya mengelilingi atau berdampingan dengan area inti dan dimanfaatkan bagi kegiatan-kegiatan kerja sama yang tidak bertentangan secara ekologis, termasuk pendidikan lingkungan, rekreasi, ekoturisme, dan penelitian (UNESCO 1996a).
6
13 dan aksi Cagar Biosfer GSKBB, c) koordinasi dan komunikasi, d) penguatan kapasitas pengelola dan ilmu pengetahuan, dan d) kemitraan.
2.3 Hasil dan Pembahasan 2.3.1 Kebijakan Pengelolaan Cagar Biosfer di Indonesia
Undang Undang No. 5 tahun 1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya dan Peraturan Pemerintah No. 28 tahun 2011 tentang Pengelolaan Kawasan Suaka Alam (KSA) dan Kawasan Pelestarian Alam (KPA) merupakan landasan kebijakan pengelolaan Cagar Biosfer di Indonesia. Namun, kedua landasan yuridis tersebut hanya memuat definisi cagar biosfer dan mekanisme penetapan cagar biosfer. Ketiadaan aturan resmi yang memadai ini merupakan kendala pengelolaan cagar biosfer di Indonesia (Indrawan et al. 2007). Akibatnya, pengelolaan cagar biosfer masih fokus pada penyelenggaraan KSA dan KPA yang merupakan area inti cagar biosfer dengan menggunakan aturan yang sesuai dengan status hutan konservasi terkait.
UU No. 5 tahun 1990 Pasal 18 Ayat (1) menyebutkan bahwa KSA dan kawasan tertentu lainnya dapat ditetapkan sebagai cagar biosfer dalam rangka kerja sama konservasi internasional, khususnya untuk kegiatan penelitian dan pengembangan, ilmu pengetahuan, pendidikan, wisata terbatas, dan kegiatan lainnya yang menunjang budidaya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17. UU No. 5 tahun 1990 tidak memberikan penjelasan tentang kawasan tertentu lainnya yang dapat ditetapkan sebagai cagar biosfer demikian pula halnya dengan PP No. 28 tahun 2011. PP No. 28 tahun 2011 Pasal 51 hanya menegaskan bahwa pemerintah dapat mengusulkan suatu KSA (cagar alam dan suaka margasatwa) atau KPA (taman nasional, taman hutan raya, dan taman wisata alam) kepada lembaga internasional yang berwenang untuk ditetapkan sebagai cagar biosfer sesuai dengan kriteria yang ditentukan oleh lembaga internasional tersebut. Narasi dalam Peraturan Pemerintah ini untuk mengakomodir adanya cagar biosfer di Indonesia yang mempunyai area inti berupa taman nasional (Tabel 1.1).
14
Konsep cagar biosfer generasi kedua menekankan visinya sebagai kawasan dilindungi dari perwakilan lingkungan daratan dan pesisir yang telah diakui secara internasional untuk nilai yang dimilikinya dalam konservasi dan dalam menyediakan pengetahuan ilmiah, keterampilan dan nilai-nilai kemanusiaan untuk mendukung pembangunan berkelanjutan (UNESCO 1984, Ishwaran et al. 2008). Kerangka Hukum Jaringan Dunia Cagar Biosfer (UNESCO 1996b), sebagai penanda dimulainya konsep cagar biosfer generasi ketiga, sudah memperbarui definisi cagar biosfer sebagai ekosistem daratan dan pesisir/laut atau kombinasi dari padanya yang secara internasional diakui berada di dalam kerangka MAB Programme UNESCO. Oleh karena itu, perubahan definisi cagar biosfer tersebut perlu mendapat perhatian di dalam revisi UU No. 5 tahun 1990 yang sudah masuk dalam Program Legislasi Nasional tahun 2016. Dalam hal ini, penulis mengajukan sebuah perbaikan definisi cagar biosfer sebagai “suatu kawasan yang terdiri dari ekosistem daratan dan pesisir/laut atau kombinasi dari padanya, meliputi kawasan yang dilindungi dan wilayah di sekitarnya yang diakui secara internasional untuk kepentingan konservasi, pengembangan ilmu pengetahuan, dan pembangunan berkelanjutan”.
Meskipun dideklarasikan oleh UNESCO, setiap cagar biosfer tetap berada di bawah yurisdiksi negara di mana cagar biosfer tersebut berada (UNESCO 2008). Menurut Kerangka Hukum Jaringan Dunia Cagar Biosfer Pasal 2 Ayat 3 (UNESCO 1996b), setiap negara anggotanya diberikan kewenangan untuk mengambil langkah-langkah yang dianggap perlu menurut peraturan hukum nasionalnya, sehingga aturan formal pengelolaan masing-masing zona di cagar biosfer bersifat fleksibel, mengikuti aturan yang ada di negara bersangkutan. Penjelasan Pasal 18 Ayat (1) UU No. 5 tahun 1990 menegaskan bahwa, meskipun cagar biosfer yang telah ditetapkan menjadi bagian daripada jaringan konservasi internasional, kewenangan penentuan kegiatan penelitian, ilmu pengetahuan dan pendidikan, serta mengamati dan mengevaluasi perubahan-perubahan di dalam cagar biosfer sepenuhnya berada di tangan Pemerintah. Aturan pengelolaan masing-masing zona dalam cagar biosfer mengikuti status dan fungsi kawasan hutan yang menjadi bagian dari cagar biosfer tersebut berdasarkan peraturan yang terkait, karena pada dasarnya penetapan cagar biosfer tidak mengubah status dan fungsi kawasan hutan.
Pengelolaan area inti yang merupakan hutan konservasi mengikuti PP No. 28 tahun 2011, dimana Pasal 13 menyebutkan bahwa penyelenggaraan KSA, meliputi kegiatan: a) perencanaan, b) perlindungan, c) pengawetan, d) pemanfaatan, dan e) evaluasi kesesuaian fungsi. Untuk melakukan penyelenggaraan KSA di Provinsi Riau dan Provinsi Kepulauan Riau, Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan telah membentuk unit pengelola, yaitu Balai Besar Konservasi Sumber Daya Alam (KSDA) Riau, termasuk bertugas mengelola Suaka Margasatwa Giam Siak Kecil dan Suaka Margasatwa Bukit Batu, yang menjadi area inti cagar Biosfer GSKBB.
15 blok koleksi tumbuhan dan/atau satwa, blok tradisional, blok rehabilitasi, blok religi, budaya, dan sejarah, dan blok khusus. Yang dimaksud dengan blok tradisional merupakan bagian dari KPA yang ditetapkan untuk kepentingan pemanfaatan tradisional oleh masyarakat yang secara turun-temurun mempunyai ketergantungan dengan sumber daya alam. Di sini tidak ditemukan adanya penjelasan mengenai blok tradisional pada KSA. PP No. 28 tahun 2011 jo PP No. 108 Tahun 2015 tentang Perubahan atas PP No. 28 Tahun 2011 juga tidak mengatur adanya pemanfaatan tradisional oleh masyarakat setempat, sebagaimana yang dapat dilakukan di taman nasional, taman hutan raya, dan taman wisata alam (termaktub dalam Pasal 35, 36, dan 37). Oleh karena itu, untuk memberikan akses bagi pemanfaatan tradisional yang dilakukan masyarakat secara turun temurun di dalam suaka margasatwa, seperti halnya SM Giam Siak Kecil dan SM Bukit Batu, perlu dilakukan revisi peraturan.
Pengelolaan zona penyangga di dalam konsep cagar biosfer di Indonesia mengikuti aturan pengelolaan daerah penyangga kawasan konservasi.
