Geografska problematika črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana

UNIVERZA V LJUBLJANI FILOZOFSKA FAKULTETA ODDELEK ZA GEOGRAFIJO. DIPLOMSKO DELO. LJUBLJANA, 2014. URŠA PRISLAN.

UNIVERZA V LJUBLJANI FILOZOFSKA FAKULTETA ODDELEK ZA GEOGRAFIJO. DIPLOMSKO DELO. GEOGRAFSKA PROBLEMATIKA ČRNIH GRADENJ V MESTNI OBČINI LJUBLJANA. Mentor: dr. Simon Kušar, doc.. LJUBLJANA, 2014. Študijski program: GEOGRAFIJA-E. URŠA PRISLAN.

IZJAVA Izjavljam, da je diplomsko delo v celoti moje avtorsko delo. Urša Prislan.

Zahvala Za pomoč pri izdelavi diplomskega dela se zahvaljujem celotnemu Oddelku za urejanje prostora Mestne občine Ljubljana. Hvala za vse usmeritve, nasvete in nenazadnje dostopa do podatkov. Posebna zahvala gre go. Darji, ki mi je v prostorih INDOKA gostoljubno pripravila študijski kotiček. Za nešteto gradiv in prijaznih besed, resnično hvala. Za vse nasvete, komentarje in predvsem potrpežljivo čakanje na rezultate se na tem mestu zahvaljujem tudi mentorju doc. dr. Simonu Kušarju. Za vso podporo se zahvaljujem tudi staršem, bratu in prijateljem, ki ste me na poti nastajanja tega diplomskega dela bodrili in priganjali k cilju..

GEOGRAFSKA PROBLEMATIKA ČRNIH GRADENJ V MESTNI OBČINI LJUBLJANA Izvleček Diplomsko delo obravnava problematiko črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana. Izhodišče raziskovanja je sistemska regulacija problematike črnih gradenj v ljubljanskih občinah leta 1994, delo pa je aktualizirano s prikazom in analizo stanja črnograditeljstva od sanacije do danes. Na podlagi zakonodaje, občinskih prostorskih usmeritev in pretekle obravnave nezakonitih objektov, z vidika okolja in prostora, so opredeljeni kriteriji za vrednotenje črnih gradenj. Rezultat večkriterijskega vrednotenja, ki je bilo izvedeno z GIS orodjem podpora odločanju, je zvezna karta območij konfliktnosti črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana. Posamezna evidentirana črna gradnja je bila glede na pripisano vrednost konfliktnosti, ki je odvisna od lokacije objekta, razporejena v enega izmed petih razredov okoljske in prostorske konfliktnosti.. Ključne besede: črna gradnja, večkriterijsko vrednotenje, podpora odločanju, prostorsko planiranje, Mestna občina Ljubljana.. GEOGRAPHICAL ASPECT REGARDING UNLICENSED CONSTRUCTIONS IN MUNICIPALITY OF LJUBLJANA. Abstract The thesis deals with the issue of unlicensed constructions in the Municipality of Ljubljana. The starting point of the study is systematic regulation of unlicensed construction in the municipalities of Ljubljana in 1994. The thesis is actualised with the presentation and analysis of the phenomenon of illegal construction, after systematic regulation, to date. Considering spatial planning legislation, building construction legislation and past studies of unlicensed constructions, in terms of environment and space, criteria for the evaluation of areas of unlicensed construction were defined. The result of multicriteria evaluation, which was conducted by the GIS decision support tool, is the continuous map of conflict for unlicensed construction in the Municipality of Ljubljana. Based on their location on a map all of the registered unlicensed constructions were given the standardized attributed value of conflict and were organized into five categories.. Key words: unlicensed constructions, multi-criteria evaluation, decision support, spatial planning, Municipality of Ljubljana..

KAZALO 1. UVOD ...................................................................................................................................... 8 1.1 Namen in cilji ................................................................................................................. 8 1.2 Hipoteze ......................................................................................................................... 9. 2. STRUKTURA NALOGE in METODE DELA ................................................................. 10 2.1 Struktura naloge ........................................................................................................... 10 2.2 Priprava podatkovne baze evidentiranih črnih gradenj v obdobju sanacije l. 1994 za prikaz v okviru današnje teritorialne meje Mestne občine Ljubljana .......................... 11 2.3 Priprava podatkovne baze evidentiranih črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana po sanaciji l. 1994.............................................................................................................. 12 2.4 Metoda večkriterijskega vrednotenja ........................................................................... 14. 3. TEORETIČNA IZHODIŠČA ............................................................................................. 17 3.1 Pojem črne gradnje ....................................................................................................... 17 3.2 Pregled literature, ki obravnava pojav črnih gradenj ................................................... 25 3.2.1 Slovenska literatura in izkušnje............................................................................ 25 3.2.2 Tuja literatura in izkušnje .................................................................................... 26. 4. ZAKONODAJA S PODROČJA POSEGANJA V PROSTOR IN GRADITVE OBJEKTOV TER POVEZAVA S POJAVOM ČRNIH GRADENJ .............................. 30 4.1 Sistematičen pregled normativov ter njihov vpliv na problematiko črnograditeljstva 30 4.2 Veljavna zakonodaja .................................................................................................... 38 4.2.1 Zakon o prostorskem načrtovanju /ZPNačrt/ ...................................................... 38 4.2.2 Zakon o graditvi objektov /ZGO-1/ ...................................................................... 40 4.3 Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor .......................................................... 42 4.4 Sistemska regulacija problematike črnih gradenj ......................................................... 43 4.4.1 Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor /ZUN-D/ 1993 ....................................................................................... 43 4.4.2 Predvideni ukrepi ................................................................................................. 47. 5. PROBLEMATIKA ČRNIH GRADENJ V MESTNI OBČINI LJUBLJANA ............... 49 5.1 Geografski oris proučevanega območja ....................................................................... 49 5.2 Sanacija črnih gradenj v Ljubljani l. 1994 ................................................................... 51.

5.2.1 Sanacija črnih gradenj l.1994, znotraj današnjih meja Mestne občine Ljubljana .............................................................................................................. 53 5.3 Analiza črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana evidentiranih po sanaciji l. 1994 .... 56 5.3.1 Analiza grafične evidence črnih gradenj ............................................................. 56 5.3.2 Primerjava pojava črnih gradenj v času sanacije l. 1994 in po njej ................... 57 MODEL VREDNOTENJA ČRNIH GRADENJ ............................................................... 59. 6. 6.1 Izbor kriterijev .............................................................................................................. 59 6.2 Utemeljitev kriterijev za vrednotenje območij črnih gradenj ....................................... 64 6.3 Izvedba vrednotenja ..................................................................................................... 96 7. VREDNOTENJE ČRNIH GRADENJ V MOL Z VIDIKA NJIHOVE OKOLJSKE IN PROSTORSKE KONFLIKTNOSTI ............................................................................ 98. 8. IZPOSTAVITEV IZBRANEGA PROBLEMATIČNEGA OBMOČJA ČRNIH GRADENJ........................................................................................................................... 100. 9. SKLEP ................................................................................................................................. 103. 10. SUMMARY......................................................................................................................... 105. 11. VIRI IN LITERATURA .................................................................................................... 107.

1. UVOD. »Človek je že od vsega začetka živel v prostorskih okvirih in ga je razen nezavedno tudi namerno spreminjal in na ta način načrtoval (Novak, 1998, str. 56).« Skupaj s preostalimi naravnimi dejavniki človek sooblikuje podobo pokrajine, njegov vpliv se kaže v t. i. antropogeni pokrajini katerega ključni del so naselja oz. sistem poselitve. Sprva je bila poselitev povsem agrarna, poselitvene oblike so bile zato tesno povezane s kmetijstvom, vezi med naselji in naravnim okoljem pa številne in izrazite. Z razvojem industrializacije in urbanizacije je pričel nastajati nov, urbani poselitveni sistem, ki so ga oblikovali povsem drugi dejavniki. Opazna je bila veliko manjša prilagojenost naravnim razmeram, bistveno manjša in za večino prebivalcev povsem nepomembna pa je postala tudi navezanost na kmetijsko zemljišče (Ravbar in sod., 1995). V petdesetih letih 20. stoletja je, predvsem kot rezultat deagrarizacije, industrializacije ter priseljevanja prebivalstva v mesta iz ruralnih območij, urbanizacija zajela tudi Slovenijo (Rebernik, 2004). Na prehodu iz agrarne v urbano družbo je razkorak med (izjemno hitrim) tempom urbanizacije ter tempom in načinom stanovanjske izgradnje privedel do stanovanjskega primanjkljaja in nenazadnje do nedovoljene stanovanjske gradnje (Zbirka hipotez ..., 1973; Ravbar, 1978). V želji po ureditvi tega prostorskega konflikta med javnim in zasebnim interesom rabe zemljišč je bilo od začetka pojava črnih gradenj v 60. letih do danes izvedenih več državno planskih akcij oz. ukrepov. Država je črnograditeljstvo reševala z omejitveno urbanistično, kmetijsko in okoljevarstveno zakonodajo (Ravbar, 1993), kasneje je omogočila legalizacijo večjega dela do tedaj na črno grajenih objektov, a ji navkljub temu nastajanja novih ni uspelo zajeziti. Ker gre za večznačajski pojav, se s problematiko črnih gradenj ukvarjajo tako urbanisti, arhitekti, sociologi kot tudi geografi idr. Z geografskega vidika se omenjena problematika kaže predvsem v spreminjanju fiziognomije pokrajine, zmanjševanju funkcijske vrednosti zemljišč ter zaradi onesnaževanja in kazenja estetske podobe naselij, zmanjševanju vrednosti človekovega okolja (Ravbar, 1976). Vsekakor gre za pojav, ki pomembno degradira okolje, povzroča trajno in marsikdaj nenadomestljivo škodo ter ima dolgoročne posledice (Gantar, 1993). 1.1. Namen in cilji. Z diplomskim delom želimo predstaviti geografsko problematiko črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana in vrednotiti pojav tako s prostorskega kot tudi okoljskega vidika. Namen diplomskega dela je izpostaviti glavne geografske značilnosti pojava, primerjati aktualni obseg s stanjem v prostoru v času sanacije črnih gradenj v ljubljanskih občinah leta 1994 ter na podlagi izbranih okoljskih in prostorskih kriterijev izpostaviti in podrobneje predstaviti območje, kjer je črna gradnja najbolj problematična. Cilji diplomskega dela so: - Na podlagi strokovne literature o črnih gradnjah ugotoviti značilnosti pojava na Slovenskem in izpostaviti pomembnejše izkušnje s pojavom črnograditeljstva v tujini. - Proučiti zakonodajo s področja prostorskega načrtovanja in graditve objektov ter drugih predpisov, ki so s pojavom črnih gradenj neločljivo povezani. - Analizirati sanacijo črnih gradenj ljubljanskih občin leta 1994 v okviru današnje teritorialne meje Mestne občine Ljubljana. - Vzpostaviti skupno evidenco črnih gradenj, nastalih po sanaciji leta 1994 do danes, in jih grafično prikazati. 8.

- Analitično obdelati evidenco in grafični prikaz črnih gradenj v MOL-u ter ju primerjati s popisom črnih gradenj za potrebe sanacije leta 1994. - Izbrati kriterije za prepoznavanje konfliktov črnih gradenj v prostoru z okoljem in prostorskimi usmeritvami občine. - Na podlagi zakonskih predpisov, odloka o strateškem in izvedbenem delu prostorskega načrta Mestne občine Ljubljana ter strokovne literature utemeljiti izbrane kriterije. - S pomočjo geoinformacijske podpore odločanja in metode večkriterijskega vrednotenja prikazati zvezno karto konfliktnosti črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana ter na podlagi lokacije vsaki evidentirani črni gradnji pripisati pripadajočo vrednost konfliktnosti z okoljem in prostorom. - Med območji, znotraj katerih se nahajajo najbolj konfliktne črne gradnje izpostaviti in podrobneje proučiti tisto, kjer je na podlagi vzpostavljene evidence črnih gradenj največ primerov kršitev. Za izbrano območje pregledati preplet kriterijev, primerjati obseg evidentirane črne gradnje v času sanacije in po njej ter izpostaviti pretekle in predvidene ukrepe regulacije črnograditeljstva na območju. 1.2. Hipoteze 1. Obseg pojava novih črnih gradenj v MOL je glede na stanje iz leta 1994 manjši. 2. (Nove) črne gradnje se pojavljajo v neposredni bližini drugih črnih gradenj in legaliziranih objektov. 3. Večina črnih gradenj ogroža okolje. 4. Črne gradnje zaradi neskladja z obstoječimi prostorskimi akti rušijo uveljavljanje dolgoročnih usmeritev občine in kršijo širši javni interes.. 9.

2 2.1. STRUKTURA NALOGE in METODE DELA Struktura naloge. V prvem delu diplomskega dela smo z metodo proučevanja virov in literature s področja obravnavane tematike oblikovali teoretska izhodišča raziskovanja, povzeli izkušnje obravnavanja problematike v preteklosti, predstavili pomembnejše zakone in predpise v zvezi s posegi v prostor ter pripravili pregled problematike črnograditeljstva na območju Ljubljane. Drugi t. i. empirični del diplomskega dela, lahko razdelimo na pet sklopov. Prvi sklop obsega predstavitev sanacije degradiranega prostora črnih gradenj iz l. 1994 ter analizo pojava znotraj Mestne občine Ljubljana. Pri slednji smo uporabili geoinformacijsko orodje ArcGIS znotraj katerega smo grafični popis evidentiranih črnih gradenj iz l. 1994 zamejili v okvir današnje teritorialne meje občine ter izvedli statistično analizo. Za potrebe analize aktualnega stanja problematike črnih gradenj (drugi sklop empiričnega dela naloge) smo na podlagi pobud za legalizacijo vzpostavili bazo črnih gradenj od obdobja sanacije degradiranega prostora iz leta 1994 do danes. V tretjem sklopu empiričnega dela smo ugotavljali značilnosti pojava črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana danes. S pomočjo geoinformacijskih orodij za analizo stanja v prostoru (program ArcGIS) smo grafični popis črnih gradenj na območju MOL primerjali z grafičnim popisom črnih gradenj v času sanacije le teh leta 1994 ter poskušali ugotoviti, ali se je obseg pojava povečal; kje v primerjavi s stanjem v preteklosti so locirane nove črne gradnje, itd. Nadaljnje delo (četrti sklop empiričnega dela) predstavlja model vrednotenja območij s črnimi gradnjami. Upoštevajoč uredbo o višini nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, omejitev v prostoru ter značilnosti črnih gradenj v preteklosti, smo oblikovali seznam kriterijev, na podlagi katerih smo ugotavljali, kdaj je konflikt črnih gradenj z okoljem in prostorskimi usmeritvami občine največji. S pomočjo orodja geoinformacijske podpore odločanju v programu Idrisi, znotraj katerega smo izvedli večkriterijsko vrednotenje, smo glede na okoljske in prostorske značilnosti območij opredelili problematičnost črnih gradenj in rezultat prikazali na zvezni karti konfliktnosti območij črnih gradenj. Metoda večkriterijskega vrednotenja je podrobneje obravnavana v nadaljevanju. Na podlagi zvezne karte je bila vsem evidentiranim črnim gradnjam glede na lokacijo pripisana standardizirana vrednost konfliktnosti. Pripisane vrednosti smo statistično obdelali in razdelili črne gradnje glede na konfliktnost z okoljem in prostorom v pet razredov: zelo majhna konfliktnost, majhna konfliktnost, srednje velika konfliktnost, velika konfliktnost in zelo velika konfliktnost. Območje znotraj katerega je bilo največje število črnih gradenj z zelo veliko okoljsko in prostorsko konfliktnostjo je postalo predmet podrobnejše analize in obsega peti sklop empiričnega dela. Za izbrano območje smo današnje stanje v prostoru podrobneje primerjali s stanjem v prostoru v času sanacije črnih gradenj l. 1994, pregledali preplet kriterijev, s terenskim delom preverili dejansko stanje v prostoru ter pojasnili, zakaj je konfliktnost samovoljnega poseganja na območju tako velika. V zadnjem delu diplomskega dela smo pripravili komentar rezultatov in sintezo.. 10.

2.2. Priprava podatkovne baze evidentiranih črnih gradenj v obdobju sanacije l. 1994 za prikaz v okviru današnje teritorialne meje Mestne občine Ljubljana. Pri analizi podatkov evidentiranih črnih gradenj iz obdobja sanacije l. 1994 v okviru današnje teritorialne meje MOL smo izhajali iz podatkovne baze1 črnih gradenj nekdanjih petih ljubljanskih občin: Ljubljana Šiška, Ljubljana Bežigrad, Ljubljana Center, Ljubljana MostePolje, Ljubljana Vič-Rudnik. Zanimala nas je problematika črnih gradenj in stanje v prostoru le znotraj današnje Mestne občine Ljubljana, zato smo na podlagi meje Mestne občine Ljubljana iz prostorske baze izbrali tiste črne gradnje, ki so del območja MOL. Posamezna evidentirana črna gradnja je vsebovala podatek o katastrski občini in parcelni številki. Zemljiški kataster oziroma parcelne številke se skozi čas zaradi različnih razlogov (npr. pobude lastnikov) spreminjajo. Za potrebe ustreznega grafičnega prikaza2 smo parcelne številke evidentiranih črnih gradenj (skupaj s podatkom o katastrski občini) na podlagi ID črne gradnje preslikali na obstoječ zemljiški kataster in tako pridobili parcelno številko, ki velja danes. Novo podatkovno bazo smo dopolnili s posameznimi značilnostmi črnih gradenj iz uradnih evidenc sanacije, pri čemer smo odkrili nekaj napak. Na določenih parcelnih številkah je bilo evidentiranih več črnih gradenj, ki so zahtevala posamezno obravnavo in postopek legalizacije. V večini primerov se je stanje (tj. ponovitev parcelne številke) iz interne evidence skladalo s stanjem iz uradne evidence, če temu ni bilo tako so obveljali podatki slednje. Če so bile značilnosti za črno gradnjo (namen objekta, stopnja upravičenosti legalizacije, itd.) iste parcelne številke popolnoma enake, smo upoštevali le eno, saj je prišlo do nepojasnjene podvojitve. Kadar je bilo v prostorski bazi (ki je izhajala iz interne evidence) zabeležen le en primer črne gradnje za posamezno parcelo, v uradni evidenci pa je bila ista parcela (z različnimi značilnostmi črne gradnje) omenjena večkrat, smo v bazo dodali tudi ostale. Pri urejanju prostorske baze podatkov je bilo skupaj 29 primerov napak. V večini primerov je prišlo do napake pri preslikavi črnih gradenj obstoječih parcelnih številk na ID črne gradnje v času sanacije: v 23-ih primerih parcelne številke v času sanacije niso bile pripisane, od tega je bilo pet primerov takih, kjer je bila ista parcelna številka že v preglednici, zato smo te izbrisali. Šest parcel, kjer so bile evidentirane črne gradnje v interni evidence, ni bilo zabeleženih v uradni evidenci, zato jih pri vrednotenju nismo upoštevali. Od skupno 1517 evidentiranih posegov je bilo torej 23 (skupno 1,5 %) primerov napak, ki jih nismo uspeli rešiti; pri nadaljnji analizi smo jih zanemarili in upoštevali preostalih 1494 evidentiranih črnih gradenj. Zaradi teritorialnih sprememb je občina Ljubljana Center edina, katere celotno območje (in s tem tudi evidentirane črne gradnje v času sanacije) je del današnjega ozemlja Mestne občine Ljubljana. Ker je bilo s transformacijo podatkov o črnih gradnjah komune Ljubljana Center znotraj današnje MOL uvrščenih enako število črnih gradenj (en primer črne gradnje smo zanemarili, saj v uradni evidenci nedovoljenih posegov ni imela pripisanih podrobnejših podatkov) sklepamo, da je bil zajem podatkov uspešen tudi v drugih območij.. 1. Vir podatkovne baze je arhiv MOL, vendar ni uradno potrjen. Posamezen primer črne gradnje v času sanacije je v grafiki prikazan kot centroidna točka parcele na kateri je bil evidentiran. Število točk na karti je zato manjše od števila črnih gradenj v evidenci, saj je v nekaterih primerih znotraj iste parcele evidentiranih več nedovoljenih objektov, prikazana pa je torej le ena točka. 2. 11.

2.3. Priprava podatkovne baze evidentiranih črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana po sanaciji l. 1994. Po sanaciji degradiranega prostora v ljubljanskih občinah leta 1994 do danes ni bilo posebnih oz. skupnih evidenc črnih gradenj. Bazo črnih gradenj po letu 1994 smo vzpostavili na podlagi pobud in pripomb v zvezi z legalizacijo, ki so jih občani podajali, ko je MOL sprejemala nov občinski prostorski načrti oz. kadar je šlo za spremembe in dopolnitve obstoječih. Pregledali smo pobude (vsebinsko vezane na legalizacijo črnih gradenj), ki so se sprejemale: a) v času I. javne razgrnitve za dopolnitev osnutka občinskega prostorskega načrta: aprila 2008 do konca maja 2008, b) v času II. javne razgrnitve za dopolnitev osnutka občinskega prostorskega načrta: decembra 2009 do sredine januarja 2010, c) v času sprememb in dopolnitev občinskega prostorskega načrta: aprila in maja 2012, d) v času sprememb in dopolnitev občinskega prostorskega načrta: maja in junija 2013. Vse pobude oz. pripombe, ki so jih prejeli na MOL-u, so arhivirane. Za posamezno obdobje prejemanja so vsebinski povzetki posameznih pobud del table, preko katerih smo poiskali tiste pobude, ki zadevajo problematiko črnih gradenj, in jih podrobneje pregledali. Bazo podatkov o črnih gradnjah po sanaciji leta 1994 smo vzpostavili na način, da bi bila čimbolj primerljiva z bazo črnih gradenj v času sanacije. Zanimali so nas naslednji podatki: · parcela in katastrska občina, na kateri je evidentirana črna gradnja, · vrsta objekta: a) novogradnja; b) nadzidava/prizidava. · namen objekta, a) poslovni, gospodarski; b) počitniški objekt ali objekt za občasno bivanje; c) infrastrukturni objekt (npr. prometni objekt); č) stanovanjski objekt; d) pomožni objekt (npr. garaža, kozolec, športno-rekreacijski objekt …). · tip črne gradnje (po Zakonu o graditvi objektov-1 /ZGO-1/), 1. nelegalna gradnja; 2. neskladna gradnja. · posebnosti posameznega primera (npr. sprememba namembnosti zemljišča iz kmetijske rabe v stanovanjsko idr.); · druge opombe; · dvojnik (povezava na vloge, ki glede na vsebino obravnavajo isti primer). Za potrebe nadaljnega vrednotenja lokacij črnih gradenj in grafičnega prikaza 3 smo podatkovno bazo evidentiranih črnih gradenj (po sanaciji) na podlagi podatka o parcelni številki (PARKCON) v programu ArcGIS povezali s slojem zemljiškega katastra (november 2010) ter jih prikazali kot točke. Pri vzpostavitvi baze črnih gradenj po sanaciji l. 1994 smo naleteli na naslednje težave, ki vplivajo na skupno zanesljivost podatkov: 3. Posamezen primer črne gradnje po sanaciji je v grafiki prikazan kot centroidna točka parcele na kateri je bil evidentiran. Število točk na karti je zato manjše od števila črnih gradenj v evidenci, saj je v nekaterih primerih znotraj iste parcele evidentiranih več nedovoljenih objektov, prikazana pa je torej le ena točka.. 12.

- zaradi velikega števila pobud in pripomb nismo preverili vseh, temveč smo poiskali pobude, ki zadevajo problematiko črnih gradenj na podlagi informacij v povzetkih vsebine pobud (npr. povzetek pripombe), ki je razvidna v skupnih tabelah (za posamezno obdobje sprejemanja). Če v tabeli v primeru posamezne pobude legalizacija ni bila omenjena pa v resnici obravnava problematiko črnih gradenj, smo jo prezrli. - v določenih primerih je mogoča tudi napačna interpretacija pobud. Posamezniki niso vedno povsem jasno opredelili, ali gre npr. za legalizacijo stanovanjskega ali objekta z drugim namenom. Kadar je bila vsebina pobude pomanjkljiva, smo na podlagi konteksta skušali logično presoditi, v katero skupino jo razvrstimo, če to ni bilo mogoče, smo za manjkajočo značilnost zapisali – ni podatka. - kadar je posamezno črno gradnjo (kar je razvidno na podlagi parcelne številke in katastrske občine) obravnavalo več pobud ali pa tudi več različnih pobudnikov, smo jo upoštevali le enkrat. V nekaterih primerih so bile enake pobude obravnavane večkrat, v različnih obdobjih sprejemanja pobud in pripomb. Pri snovanju baze podatkov se je kot posebej zanimivo pokazalo dejstvo, da so v postopku legalizacije tudi objekti, ki so bili zgrajeni pred sanacijo l. 1994, vendar se zaradi neznanih vzrokov njihovi investitorji ob državni akciji niso odločili za prijavo in legalizacijo svojega na črno zgrajenega objekta. Menimo, da se je metoda snovanja podatkovne baze črnih gradenj po sanaciji črnih gradenj leta 1994 do danes, na podlagi pobud izkazala za pomanjkljivo in ne odraža povsem realnega stanja črnih gradenj v prostoru MOL. Za legalizacijo je pristojna upravna enota, primeri črnih gradenj, ki jih obravnava in beleži oddelek za urejanje prostora MOL, so le tisti, katerih nezakonitost, poleg gradnje brez dovoljenj, izvira tudi iz neskladja objekta s prostorskim aktom. V procesu legalizacije je namreč prav skladnost objekta s prostorskim aktom (namensko rabo, izvedbenimi pogoji itd …) med pogoji za pridobitev zakonitih pravic. Investitorji, ki so zainteresirani za ureditev pravnega statusa na črno zgrajenega objekta, morajo v prošnji za pridobitev naknadnega dovoljenja skladnost objekta s prostorskim aktom tudi dokazati. Četudi se objekt z določeno sanacijo preuredi na način, da ustreza zahtevam akta oz. se spremeni akt sam, ni nujno, da bo legalizacija mogoča, skladnost objekta je namreč samo eden izmed pogojev pridobivanja naknadnega gradbenega dovoljenja. Predvidevamo, da je obseg pojava črnih gradenj v prostoru precej večji. Če je črno gradnjo, katere najvidnejša značilnost je neskladje z namensko rabo prostora ali gradnja brez dovoljenj razmeroma lahko prepoznati, je precej težje pri gradnji, ki namensko rabo zemljišč upošteva, zgrajena pa je mimo pogojev predpisanih z gradbenim dovoljenjem. Glede na zakon o graditvi objektov pa je tudi neskladna gradnja nedovoljena gradnja. Z vidika okolja so sicer v večini manj problematične, kljub temu pa z neupoštevanjem predpisanih gabaritov itd. povzročajo degradacijo v prostoru. S tem, v kolikšni meri dejansko stanje v prostoru, s poudarkom na individualni gradnji, odstopa od predpisanih prostorskih ureditvenih pogojev, so se za del območij četrtne skupnosti Trnovo, Rožnik in območja Črne vasi v okviru projektnega dela ukvarjali študentje na Oddelku za geografijo, Filozofske fakultete v Ljubljani. Z metodo terenskega proučevanja so ugotavljali neskladnost objektov glede nekaterih predpisanih ureditvenih pogojev: tipa objektov, namembnosti objektov, etažnosti, oblike in naklona streh itd. … Ugotovili so, da je največ odstopanj oblikovne narave, zlasti prizidkov in nadzidav v primerjavi s primarnim objektom. Med problematičnimi je bila izpostavljena tudi neustreznost priključkov na cestno infrastrukturo ter nadomestna gradnja, ki je v določenih primerih po velikosti močno 13.

odstopala od dovoljene. Največ kršitev je bilo v povezavi z novogradnjami (Bobnar in sod., 2009; Cokan in sod., 2010). 2.4. Metoda večkriterijskega vrednotenja. Proces odločanja nas spremlja vsakodnevno in navadno temelji na vrednotenju vsaj enega kriterija. Občasno, zlasti za potrebe strokovnih rešitev, pa smo soočeni z odločitvami, pri katerih je nujno upoštevati večje število različnih kriterijev. Geoinformacijska podpora odločanju je bila razvita kot orodje za podporo odločanju o posegih v prostor oziroma, v širšem smislu, o vedenju v prostoru. Po Turbanu je podpora odločanju interaktiven, fleksibilen in prilagodljiv računalniški sistem, ki omogoča napredno izbiro odločitev (Turban, 1995; cv: Bergant, 2010). Gre za orodje, pri katerem so osnova za odločanje kriteriji (ločimo omejitve in dejavnike), ki jih prikažemo s kartami. Na voljo je več pristopov; kadar za dosego cilja ovrednotimo več različnih kriterijev in jih z odločitvenimi pravili kombiniramo v sintezno oceno npr. (ne)primernosti poseganja v prostor (Krevs, 2009; Ostrožnik, 2012) govorimo o večkriterijskem vrednotenju (ang. multi-criteria evaluation oz. MCE). Postopek izbire in kombinacije kriterijev, s katerimi pridemo do določenega vrednotenja, imenujemo odločitveno pravilo. Opredelitev pravila odločanja je seveda odvisna od samega cilja vrednotenja. Za potrebe večkriterijskega vrednotenja obstaja več različnih načinov: - logično prekrivanje kart, kjer se kriterije pretvori v izjave o primernosti ter se jih nato kombinira s pomočjo enega ali več logičnih izrazov kot sta presek (in, “and”) in unija (ali, “or”); - urejeno obteženo povprečje, ki omogoča celoten razpon strategij odločanja glede na vključeno možnost medsebojnega uravnoteženja ter stopnjo tveganja in - obtežena linearna kombinacija, kjer se kriterije standardizira na skupno mersko lestvico ter kombinira s pomočjo obteženega povprečja (Krevs, 2009; Ostrožnik, 2012). Da lahko kriterije oz. njihove vrednosti primerjamo med seboj, jih je potrebno standardizirati na isto mersko lestvico. Odvisno od vsebine kriterijev, na podlagi katere jih lahko razdelimo na omejitve ter dejavnike, pri standardizaciji uporabimo različne pristope. Pri določanju vrednosti omejitev, ki so t. i. “trde” spremenljivke, navadno uporabimo booleanovo standardizacijo, ki razvrsti posamezne točke v prostoru na dva razreda: ugodno ali neugodno (oziroma primerno je vrednost 1 in neprimerno je vrednost 0) (Eastman, 1993). Standardizacijo dejavnikov, t. i. “mehkih” spremenljivk, se navadno izvšri na podlagi zveznih matematičnih funkcij (linearna, sigmoidalna, itd.), ti kriteriji za posamezno točko v prostoru prikazujejo večjo oziroma manjšo primernost določene izbire npr. rabe tal, dejavnosti idr. (Krevs, 2009). Spremenljivke na zvezni lestvici opredelimo od popolnoma neprimerne do popolnoma primerne z vrednostmi od 0–1, kadar izberemo način real in 0–255, če izbiramo na način byte. Poglavitno pri metodi večkriterijskega odločanja je, da na končno izbiro vpliva več kriterijev, ki med seboj niso enako pomembni, zato jim pripišemo določeno težo. Pri določitvi uteži si lahko pomagamo s strokovno literaturo, z lastnimi izkušnjami (o pomebnosti faktorjev), z delfi metodo, znotraj programa Idrisi pa tudi z analitičnim hierarhičnim postopkom po Saatyu, ki temelji na primerjavi parov faktorjev (Krevs, 2009).. 14.

Pri metodi večkriterijskega vrednotenja lahko pride do napak zaradi nezanesljivosti podatkov ali nezanesljivosti pravila odločanja. Podpora odločanju za potrebe pričujočega diplomskega dela Za potrebe diplomskega dela je bil cilj večkriterijskega vrednotenja zvezna karta konfliktnosti črnih gradenj v Mestni občini Ljubljana ter izpostavitev območja, kjer so črne gradnje, glede na okoljske in prostorske značilnosti, najbolj problematične. Kriterije (oz. spremenljivke) smo opredelili na podlagi sinteze tistih kriterijev iz uredbe o višini nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora, seznama omejitev v prostoru ter značilnosti črnih gradenj v preteklosti, ki podajajo značilnost območja črnih gradenj in ne gradbenih ali tehničnih lastnosti objektov samih. Pri opredelitvi vrednosti kriterijev na skupni merski lestvici smo izhajali iz tega, ali je pridobitev gradbenega dovoljenja v območju sploh mogoča oz. so zanj potrebni posebni pogoji in soglasja. Če je v območju prepovedano graditi, smo za kriterij pripisali vrednost 255, kadar pa je gradnja, upoštevajoč določene pogoje in merila, dovoljena, je bila standardizirana vrednost spremenljivke na skupni zvezni lestvici manjša. Vrednost 0 je bila predpisana območjem kjer gradnja za posamezni kriterij, z vidika okolja in prostora, ni konfliktna, 255 pa torej območjem, ki so (z omenjenih vidikov) najbolj problematična. Gre za inverzni način standardizacije, saj navadno pri metodi večkriterijskega vrednotenja z vrednostjo 0 spremenljivke opredelimo kot popolnoma neprimerne, z vrednostjo 255 (ali 1 če je način vrednotena real in ne byte) pa za popolnoma primerne. Zaradi trgovanja med dejavniki so nekatere izmed spremenljivk na skupni zvezni standardizirani lestvici po kombinaciji kriterijev izgubile na vrednosti, ki smo jim jih, glede na konfliktnost črnih gradenj pripisali. Tiste okoljske in prostorske sestavine, za katere smo presodili največjo pomembnost, smo zato ponovno upoštevali in jih prikazali na karti večkriterijskega vrednotenja; končni rezultat je bila zvezna karta konfliktnosti območij črnih gradenj. Obtežitev kriterijev Ker kriteriji med seboj niso enako pomembni, smo jim s pomočjo Saatyevega analitičnega hierarhičnega postopka pripisali določeno težo. Saatyev pristop temelji na primerjavi parov kriterijev (»vsak z vsakim«) vključenih v model za določitev izbranega cilja. Primerjava se vrši na podlagi devet stopenjske zvezne merske lestvice relativne medsebojne pomembnosti enega kriterija v primerjavi z drugim. Preglednica 1: Primerjava parov kriterijev po Saaty-u. Intenziteta pomembnosti. Definicija. Enaka pomembnost 1 Opazna razlika v pomembnosti 3 Velika razlika v pomembnosti 5 Zelo velika razlika v pomembnosti 7 Ekstremna razlika v pomembnosti 9 Vir: Grošelj, Zadnik Stirn, 2009.. Razlaga Kriterija a in b sta enako pomembna. Kriterij a je nekoliko pomembnejši od b. Kriterij a je precej pomembnejši od b. Kriterij a je močno pomembnejši od b. Kriterij a ekstremno pomembnejši od b.. 15.

Preglednica 2: Devet stopenjska lestvica primerjave parov po Saaty-u 1/9. 1/7. skrajno manjša pomembnost. zelo manjša pomembnost. 1/5. 1/3. manjša pomembnost. nekoliko manjša pomembnost. 1. 3. 5. 7. 9. enaka pomembnost. nekoliko večja pomembnost. večja pomembnost. zelo večja pomembnost. skrajno večja pomembnost. Vir: Eastman, 2003.. Pri določanju pomembnosti posameznega kriterija v primerjavi z drugim smo si pomagali z Uredbo o višini nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora (glej poglavje 6.1), kjer je za vsak kriterij pripisana vrednost točk, ki prispeva h končnemu izračunu nadomestila. Večje kot je predpisano število točk kriterija v uredbi, pomembnejši je bil kriterij znotraj našega modela vrednotenja. Tiste kriterije, ki jih nismo povzeli iz uredbe in zanje torej ni bila znana točkovna vrednost, smo razvrstili znotraj modela glede na podobnost vsebine s kriteriji, katerih točkovno vrednost smo poznali. Preglednica 3: Matrika primerjave parov kriterijev Kriterij K1 K2 K3 K4 K5 K6 K7 K8 K9 K10 K11 K12 K13 K14. K1 1 1 3 5 3 1/3 3 1/3 5 1/5 1/5 1/5 1/5 1/5. K2 1 1 3 5 3 1/3 3 1/3 5 1/5 1/5 1/5 1/5 1/5. K3 1/3 1/3 1 3 1 1/5 1 1/5 3 1/7 1/7 1/7 1/7 1/7. K4 1/5 1/5 1/3 1 1/3 1/7 1/3 1/7 1 1/9 1/9 1/9 1/9 1/9. K5 1/3 1/3 1 3 1 1/5 1 1/5 3 1/7 1/7 1/7 1/7 1/7. K6 3 3 5 7 5 1 5 1 7 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3. K7 1/3 1/3 1 3 1 1/5 1 1/5 3 1/7 1/7 1/7 1/7 1/7. K8 3 3 5 7 5 1 5 1 7 1/3 1/3 1/3 1/3 1/3. K9 1/5 1/5 1/3 1 1/3 1/7 1/3 1/7 1 1/9 1/9 1/9 1/9 1/9. K10 5 5 7 9 7 3 7 3 9 1 1 1 1 1. K11 5 5 7 9 7 3 7 3 9 1 1 1 1 1. K12 5 5 7 9 7 3 7 3 9 1 1 1 1 1. K13 5 5 7 9 7 3 7 3 9 1 1 1 1 1. K14 5 5 7 9 7 3 7 3 9 1 1 1 1 1. Na podlagi primerjave parov kriterijev, ki je prikazana v preglednici št. 3, smo z analitičnim hierarhičnim postopkom (ang. analytical hierarchy process - AHP) kriterijem izračunali uteži prikazane v preglednici 4. Preglednica 4: Kriteriji za potrebe večkriterijskega vrednotenja in pripisane uteži KRITERIJ Obtežitev K1 Kmetijska zemljišča 0,061 K2 Gozd 0,061 K3 Varovana narava 0,110 K4 Vodovarstveno območje 0,204 K5 Poplavna območja 0,110 K6 Erozijsko ogrožena in plazljiva območja 0,032 K7 Vodotoki in vodna zemljišča 0,110 K8 Območja s posebnim namenom 0,032 K9 Kulturna dediščina 0,204 K10 Razpršena gradnja 0,015 K11 Dostopnost kanalizacijske infrastrukture 0,015 K12 Dostopnost cestne infrastrukture 0,015 K13 Dostopnost družbene infrastrukture 0,015 K14 Dostopnost javnega potniškega prometa 0,015 Skupaj 1,000. Kot preveritev nepravilnosti v ocenah se izračuna konsistentno razmerje (ang. consistency ratio – CR). Uteži v matriki so ustrezne, če je vrednost CR manjša od 0,1 (Krevs, 2009). V našem primeru je znašala vrednost konsistenčnega razmerja 0,05, kar pomeni, da razmerje oz. uteži med kriteriji niso naključne, temveč konsistentne. 16.

3 3.1. TEORETIČNA IZHODIŠČA Pojem črne gradnje. Opredelitev pojma Pojem črne gradnje ni povsem jasno opredeljen; v slovenski literaturi različnih znanstvenih disciplin, ki obravnava poseganje v prostor, se je uveljavil zlasti v besedilih, kjer posamezne značilnosti pojava (npr. pravne, socioekonomske idr.) niso izpostavljene. Geografski leksikon (1977) črno gradnjo definira kot gradnjo, ki na kakršenkoli način preoblikuje okolje brez predhodne odobritve upravnega organa v primerih, ko je taka odobritev predpisana z normativnim aktom. Kateri so tisti objekti, kjer za gradnjo potrebujemo odobritev upravnega organa ali t. i. gradbeno dovoljenje, definira Zakon o graditvi objektov (ZGO-1). Glede na zakon je gradnja brez ustreznih dovoljenj t. i. nedovoljena gradnja in se podrobneje deli na štiri tipe: - nelegalni kop, kadar se mineralne surovine izkorišča na območju, ki glede na prostorski akt za takšno rabo ni predviden; - nevarna gradnja, kadar gradnja, ki se izvaja, ali že zgrajeni objekt ogroža sosednje objekte oz. okolico ali ljudi (četudi so bila za njegovo postavitev pridobljena ustrezna dovoljenja); - neskladna gradnja, kadar se realizirani poseg razlikuje od pogojev določenih s pridobljenim dovoljenjem oz. se objekt uporablja v nasprotju z njimi in - nelegalna gradnja, ko gre za poseg, pri katerem ustrezna dokumentacija ni bila pridobljena ali pa ne velja več (ZGO-1, 2002). S pravnega vidika sta neskladna in nelegalna gradnja tisti vrsti nedovoljenih posegov, ki se ju v slovenskem prostoru (največkrat) pojmuje s terminom črna gradnja. Če lahko nekatere primere nelegalnih kopov, nevarne ter nelegalne gradnje razmeroma hitro prepoznamo (v primerih, kadar se pojavljajo v območjih, ki glede na plansko rabo za zidavo ali izkop surovin niso namenjena), je povsem drugače pri evidentiranju neskladnih gradenj. Zaradi posledic in zahtevnosti regulacije je tip nedovoljenih gradenj, ki je najbolj konflikten oz. povzroča največ težav, in je zato tudi medijsko najbolj izpostavljen, nelegalna gradnja. Na omenjena tipa nedovoljenih gradenj (neskladna in nelegalna gradnja) se bomo osredotočili tudi v pričujočem diplomskem delu. Črna gradnja se v strokovni literaturi nadomešča tudi z besedno zvezo nezakonita gradnja (ang. illegal, tudi unlicensed). V tuji literaturi, poleg nezakonite gradnje, značilnosti črnih gradenj najdemo tudi v povezavi z neformalno (ang. informal buildings) oz., v območjih, kjer je takih gradenj več in tvorijo naselja, v povezavi s t. i. neformalnimi naselji (ang. informal settlements). Povzeto po dunajski deklaraciji o nacionalni regionalni politiki in programih neformalnih naselij v Jugovzhodni Evropi (ang. The Vienna Declaration on National Regiponal policy and Programmes on Informal Settlements in Soth Eastern Europe) so neformalna naselja naselbine, ki zaradi različnih razlogov (gradnja mimo formalnih postopkov, brez ustreznih dovoljenj, neupoštevajoč gradbene ali urbanistične predpise, idr.) ne izpolnjujejo pogojev za priznanje zakonskih pravic (Tsenkova, 2010). Vsaka neformalna gradnja pa ni nujno tudi nelegalna, v primeru, da je gradnja skladna s prostorskimi predpisi, vendar poteka mimo formalne regulacije gospodarske dejavnosti, ni 17.

nezakonita. Kos kot ponazoritev izpostavi soobstoj različnih stanovanjskih sistemov v povojnem obdobju, v času socialistične Jugoslavije, ko je neformalni sektor gradnje stanovanj, katere nosilci so bili posamezniki ob pomoči znancev, prijateljev ter sosedov, prehiteval formalnega, ki je obsegal uradno dejavnost gradbenih podjetij. Poleg samograditeljstva velja kot neformalno in hkrati legalno delovanje tudi poseben pristop reševanja stanovanjskega vprašanja v nerazvitih državah, kjer se s pomočjo legalnih, a bolj fleksibilnih planerskih postopkov pri gradnji sosesk zagotovi osnovni okvir, z gradnjo stavb pa nadaljujejo posamezniki po svojih zmožnostih, ne da bi bili odvisni od formalnega gradbenega sistema in urbanističnih pravil. Nelegalna gradnja pa je vedno hkrati tudi neformalna (Kos, 1992; cv: Kušar, 2008; Kos, 1993b; cv: Kušar, 2008). V geografski literaturi se namesto pojma črne gradnje uporablja tudi besedna zveza nedovoljena gradnja. Če so predmet obravnave naselja črnih gradenj pa tudi izrazi stihijska (kot nenadzorovana) urbanizacija, barakarska naselja, slumi, favele, barrios idr. odvisno od države in njihovih poimenovanj naselij s črno gradnjo z izjemno nizkim bivalnim standardom. V slovenskem prostoru prevladuje individualna črna gradnja, zato smo se pri snovanju diplomskega dela v največji meri odločili za uporabo pojma črna gradnja, razen v posameznih primerih, kjer je izpostavljen določen vidik ali pa značilnost črne gradnje, če za tako obstaja specifičen izraz. Značilnosti črne gradnje Črne gradnje oz. naselja s črno gradnjo se med seboj razlikujejo po standardu (od slumov do luksuznih rezidenc), lokaciji (predmestja, mestna jedra, zavarovana območja ...) in velikosti (od posameznih objektov do območij z nekaj manjših enot ali naselij z več prebivalci) (Tsenkova, 2010). Razpon raznovrstnosti črnih gradenj je precej širok, vse od postavitev stanovanjskih hiš, prezidav kmetijskih objektov v počitniško hišico, postopne ureditve delavnic na domačem dvorišču, do neupoštevanja konkretnih določil pri gradnji posameznih objektov, npr. višine, naklona strehe, vrste materiala, barve … in celih naselitvenih aglomeracij, ki so značilne predvsem za predmestja večjih mest, še posebej za države tretjega sveta (slumi …) (Mlinar, 1993). Ne glede na obliko je vsem črnim gradnjam skupno to, da so zgrajene mimo ustreznih dovoljenj, obveznih prispevkov in dajatev, ki jih sicer plača legitimen graditelj, ter mimo strokovnih utemeljitev o rabi prostora, ki je z narodnogospodarskega vidika omejena in nenadomestljiva dobrina (Naprudnik, 1993). Običajno se črne gradnje zgoščajo na dveh tipih lokacij: znotraj mesta ali na njegovem obrobju. Na območjih znotraj mest gre navadno za starejše že uveljavljene formacije nezakonitih gradenj v neposredni bližini mestnega jedra ali industrijskih con. Središčna razmestitev prinaša boljši dostop do delovnih mest, pogosto pa gre za podstandardno gradnjo, na lokacijah, ki so izpostavljene zdravstvenim ali okoljskim tveganjem in običajno neprimernih za urbani razvoj. Koncentracija črnih gradenj je večja na obrobju mest (cenejša zemljišča) zaradi gostote nedovoljenih objektov se je v večini takih naselij vzpostavila osnovna infrastruktura, prebivalci pa se tudi uspešneje upirajo rušitvam in preganjanjem. (Tsenkova, 2010). Obstaja napačno prepričanje, da so območja črnih gradenj ekvivalent barakarskih naselij. V nekaterih delih je mogoče najti podobe revščine in izključenosti, večina pa je primerov, kjer to ne drži. Četudi so črne gradnje postavljene brez gradbenih dovoljenj in mimo planskih predpisov, ne pomeni, da gre vedno za slabo gradnjo, še več, lahko so jih zgradili tudi 18.

relativno bogati prebivalci, ki so preprosto kršili gradbene zakone in predpise namenske rabe zemljišč (Tsenkova, 2010). Glede na Ravbarjevo (1993) klasifikacijo se v Sloveniji pojavljajo tri skupine črnih gradenj: - črne gradnje kot izraz socialne stiske – t. i. barakarska naselja, nekoč značilna za obrobja naših večjih mest, danes pa jih pravzaprav več ni;4 - črne gradnje počitniških hiš – glede na značilnosti in posledice v okolju velja omenjena skupina v Sloveniji kot najbolj problematična, zlasti ker se ta tip črne gradnje največkrat pojavlja v pokrajinsko in rekreacijsko najbolj privlačnih območjih; - črne gradnje stanovanjskih objektov. Problematika slednjih se kaže predvsem v spreminjanju fiziognomije pokrajine, zmanjševanju funkcijske vrednosti zemljišč ter, zaradi onesnaževanja in kazenja estetske podobe naselij, zmanjševanju vrednosti človekovega okolja (Ravbar, 1976). V Sloveniji so črne gradnje glede na pravni status med seboj izenačene, vendar jih lahko glede na škodo v prostoru razvrstimo v različne skupine. Nedovoljeni pomožni objekti, adaptacije in dozidave so v primerjavi s črnimi gradnjami stanovanjskih ali počitniških objektov manj sporni, saj so postavljeni na območju, ki je že pozidano pa tudi zato, ker jih je mogoče lažje prilagoditi zahtevam urbanistične službe oz. odstraniti brez velike gospodarske škode in socialnih posledic za prizadete (Gantar, 1993). Glavne značilnosti črnih gradenj na Slovenskem v preteklosti Črne gradnje v mestih in naseljih Slovenije so bile v preteklosti najpogostejše zunaj ožjega ozemlja mest. Posebno intenzivno je potekala nedovoljena gradnja vzdolž prometnic, in sicer v bližini magistralnih poti, kjer so ponekod nastala že prava strnjena naselja črnih gradenj. Kot organizirana spontana naselja so se pojavljala izključno tam, kjer je bila stopnja urbaniziranosti največja, tj. v širši okolici Ljubljane, Celja in Maribora ter v manjši meri tudi okoli Novega mesta, Kopra, Velenja in Ptuja (Ravbar, 1978). Glede na Ravbarjevo raziskavo (1978) je bilo koncentriranih naselij z več kot 50 nelegalnimi stanovanjskimi hišami le 3,3 %. Prevladovale so raztresene gradnje; delež lokacij, kjer so okoli že obstoječih naselij nastale do največ tri črne gradnje je obsegal več kot polovico (57,1 %) primerov vseh evidentiranih črnih gradenj.. 4. Po Zupančiču (2010) lahko nekatere značilnosti barakarskih naselij v Sloveniji najdemo znotraj romskih naselij.. 19.

Slika 1: Številčni pregled črnih gradenj v SR Sloveniji (1961-1973). Vir: Ravbar, 1978.. Pri izbiri lokacije nedovoljene gradnje so bili kot najodločilnejši dejavniki izpostavljeni: poceni oz. manj vredno zemljišče (v večini primerov kmetijsko), bližina mestnega središča, komunikacijska povezanost (bližina delovnega mesta, bližina centralnih dejavnosti) in tradicija črnograditeljstva. V prostoru, kjer se je v preteklosti že pojavila črna gradnja, je (bilo) zelo verjetno, da nastane večja koncentracija črnih gradenj; prvi nelegalni poseg namreč deluje kot nekakšno »kristalizacijsko jedro« (Gantar, Kos, 1988). Večina nedovoljenih gradenj se je pojavljala na površini, ki bi lahko služila kot obdelovalna. Sodeč po Ravbarjevi raziskavi (1978) je delež črnih gradenj na kmetijskih površinah znašal 70 %, od tega so prevladovale črne gradnje na zelenih površinah (48 %), močno pa so bile prizadete tudi njivske (8 %) in vrtne površine (7 %). Pomembno število črnih gradenj je bilo zgrajenih tudi na območjih rezerviranih za postavitev objektov regionalnega pomena, na zavarovanih zemljiščih, na površinah namenjenih rekreaciji na prostem, na območjih za posebne namene idr. Zaradi tega je bila izvedba dolgoročnih projektov ter funkcionalna ureditev naselij pogosto otežena. Posledice so se kazale tudi v razpršenih infrastrukturnih objektih, pomanjkanju javnih objektov za skupno rabo ter v pomanjkanju storitvenih in drugih dejavnosti v posameznih območjih (Ravbar, 1978). Večji del črnih gradenj ni povzročal okoljske škode temveč je bila njihova največja napaka ta, da so bile locirane na območjih, na katerih glede na prostorske akte, gradnja ni bila predvidena (Zbirka hipotez ..., 1973). Kljub temu jih večina, glede na Ravbarjevo raziskavo (1978), ni bila priključenih na kanalizacijo in je spuščala neprečiščene odpadke v podtalnico. Nevarnost onesnaženja okolja, zlasti voda, je bila toliko večja tam, kjer je bila večina črnih gradenj lociranih na prodnih ravnicah, ki so najbogatejše s podtalnico; med njimi Ljubljansko polje, Celjska kotlina, Mariborsko-Ptujsko polje. Precej črnih gradenj je bilo tudi na 20.

močvirnatih zemljiščih, predvsem na južnem robu Ljubljane na Ljubljanskem barju (pa tudi na vzhodnem delu Celjske kotline ter čretnih travnikih na Mariborskem polju). Naraščajoča koncentracija stihijske oz. spontane zazidave je sčasoma privedla do take stopnje onesnaženja, da je bila ureditev komunalnih naprav iz higiensko-zdravstvenih razlogov neodložljiva (Ravbar, 1978). Posledice črnih gradenj so se poleg nevarnosti onesnaženja tal in voda, zlasti v tistih predelih, kjer je bila pokrajina zaradi različnih okoljevarstvenih dejavnikov pod zaščito, kazale tudi v razvrednotenju krajine, tipike vaških naselij in arhitekture vaških stavb (Ravbar, 1978; Naprudnik, 1993). Praviloma so bila naselja črnih gradenj v prvi fazi izgradnje brez komunalne, energetske, telekomunikacije in prometne infrastrukture, postopoma, tudi ob pomoči mestne uprave pa se je zgradila osnovna infrastruktura, tako da je bila večina hiš priključenih na vodovod, elektriko, del pa tudi na kanalizacijski sistem. Skupna značilnost nelegalnih naselij je bila splošna neurejenost javnih površin (neasfaltirane prometnice), neurejene in nedokončane hiše (brez fasad) in njihova okolica (neurejeni vrtovi, odlagališča odpadnega materiala, ipd). V 90ih je bilo sicer mogoče opaziti trend postopnega urejanja. Območja v bližini (nekdanjih) nedovoljenih naselij, predvsem zaradi njihove ugodne prometne lege ter splošnega pomanjkanja zazidljivih stavbnih zemljišč so kasneje postala zanimiva tudi za komercialno stanovanjsko gradnjo (Rebernik, 2002). Proces socialnogeografske preobrazbe teh delov mesta v Ljubljani je opazen predvsem na Dolgem mostu, v Tomačevem in severnem delu Rakove jelše (Rebernik, 2000). Črne gradnje v Sloveniji v večini niso nastajale kot posledica priseljevanja ruralnega prebivalstva v mesta, kakor navadno v nerazvitem svetu ali hitro rastočih industrijskih državah. Primerov tega tipa črne gradnje (t. i. barakarska naselja), ki je izraz slabega socialnega položaja in je značilen za predmestja velikih mest, je bilo v Sloveniji sorazmerno malo, nosilci take gradnje pa so bili skoraj izključno priseljenci iz drugih republik (Ravbar, 1978). Večino nedovoljenih objektov v Sloveniji so zgradili posamezniki, ki so v območju postavitve črne gradnje stanovali že prej (Zbirka hipotez ..., 1973). Delež črnograditeljev, v večini primerov je šlo za delavce (v ljubljanski regiji so bili nosilci nedovoljene gradnje v 63 %, v mariborski regiji pa kar v 80 % primerov), ki so postavili stanovanjski objekt v bližini domačega kraja (v istem ali sosednjem naselju), je bil 89 % (Ravbar, 1978). Posledice Ne glede na motive, nuje in potrebe so črne gradnje pojav, ki marsikdaj povzroča trajno in nenadomestljivo škodo ter pomembno degradira prostor in okolje (Gantar, 1993). Pojem degradacije v zvezi s slednjim uporabimo z namenom ponazoritve preobrazbe okolja zaradi človekove dejavnosti, ki ga prekomerno obremenjuje ter manjša njegove samočistilne sposobnosti (Plut, 1998; cv: Plut, 2002); v povezavi s prostorom pa, kadar je zaradi posledic človekove dejavnosti opazno zmanjšanje njegove vrednosti. Pojem razvrednotenja ali degradacije se ne nanaša nujno samo na objektivne značilnosti v prostoru ali okolju, pač pa gre tudi za odsev odnosa družbe do prostorskih vrednosti za naravno ali bivanjsko okolje oz. za prostor kot naravni vir. Med razvrednotena območja uvrščamo pojave oz. spremembe v prostoru, ki predstavljajo:. 21.

- zmanjšanje bivanjske vrednosti in poškodbe kakovosti okolja (npr. vidno moteče spremembe krajinskega vzorca, vidno izpostavljeni objekt …); - zmanjšanje vrednosti naravnih virov in nepovratno izrabljanje virov okolja (prekomerna vodna oskrba, nesmotrna raba tal …); - zmanjševanje prvobitnosti, ekosistemske vrednosti (različne spremembe in motnje v naravnem okolju, uničenje posameznih vrst itd.) (Plut, 2002). Na podlagi omenjenih sprememb v prostoru lahko med pojave, ki povzročajo degradacijo, uvrščamo tudi črnograditeljstvo. Pogosto nasprotujoči si kratkoročno naravnani individualni interesi rabe prostora, katerih nosilci so bodisi lokalne skupnosti, podjetja in državljani na eni ter zahteve po uravnoteženem razvoju oz. rabi na drugi strani, so stara in še vedno nedogovorjena dilema vrednotenja učinkov v pokrajini. Odločitev, kdaj ima določena raba prostora prednost pred drugo, je praviloma politična odločitev družbe kot skupnosti vseh porabnikov v prostoru (Ravbar, 2007). Rabo prostora, ki bi zadostila širšemu družbenemu interesu, hkrati pa ohranjala kvaliteto okolja in prostora, skuša zagotoviti prostorsko načrtovanje. Črna gradnja omenjenim ciljem neposredno nasprotuje, posledice pa so lahko zelo konkretne: - omejeno izvajanje načrtov razvoja naselij, gradnje novih sosesk idr.; - širitev urbanizacije na nova, za zidavo nepredvidena zemljišča; - razvrednotenje pokrajine, tipike vaških naselij in arhitekture vaških stavb; - podstandardna infrastrukturna opremljenost, zlasti komunalna neurejenost naselij povečuje potencialno nevarnost onesnaževanja tal in voda; - stihijska razpršena gradnja, predvsem počitniških objektov, ogroža živalski in rastlinski svet (Naprudnik, 1993). Obravnavanje problematike pojava nedovoljenih gradenj zahteva širše razumevanje, soodvisnih: ekonomskega, socialnega kot tudi okoljskega vidika. Ne gre samo za problem prostorskega načrtovanja, temveč zapleten interdisciplinaren pojav, ki ima lahko dolgoročne posledice. Okoljski vidik Okolje lahko pojmujemo kot kombinacijo ekstremnih razmer, ki vplivajo na življenje posameznih organizmov pa tudi kot celovito prostorsko stvarnost v splošnem ali na določenem območju. V širšem kulturno-civilizacijskem smislu je lahko okolje izraz za prostor kot del zemeljske površine, ki zagotavlja eksistenco človeka, mu omogoča bivanje in druge dejavnosti (Lah, 1995; cv: Plut, 2002). V pričujočem delu pojem okolje predstavlja naravo (živa in neživa narava), ki je oznaka za materialno osnovo življenja. Z usmerjanjem, razmeščanjem in intenzivnostjo različnih materialnih dejavnosti človek vse bolj posega v okolje in njegove sestavine ter spreminja sicer dinamično naravno ravnovesje. Zaradi zaostrenih okoljskih razmer in kritičnega odnosa do (ne)kakovosti okolja ter medgeneracijske odgovornosti se sicer prag za opredelitev nesprejemljivosti posegov v prostor znižuje. Razen kazalcev materialnega blagostanja vključuje danes pojmovanje kakovosti življenja v gospodarsko razvitejših državah poleg socialne varnosti, možnosti enakopravnega dostopa do znanja, svobode, človekovih pravic tudi možnost življenja v zdravem okolju (Plut, 2002). V večini primerov so okoljski izzivi v območjih črnih gradenj povezani s pomanjkanjem osnovne infrastrukture. Pogosto je edini način za njen dostop nezakonit priključek na omrežje, 22.

ki pa je navadno nezanesljiv in neučinkovit, poleg tega pa zmanjšuje učinkovitost izpostave rednim (zakonitim) uporabnikom. Razmere imajo neposredni vpliv na prebivalce območij, hkrati pa vplivajo tudi na ostala območja, še posebej z onesnaževanjem voda (Tsenkova, 2010). Poleg infrastrukturnega primanjkljaja so nekatera naselja črnih gradenj izpostavljena okoljskim nevarnostim povezanih z zemeljskimi plazovi, poplavami, slabim odvodnavanjem in onesnaževanjem. Povečanje števila črnih gradenj lahko prispeva k okoljski degradaciji na številnih ravneh: - erozija makadamskih in neustrezno dreniranih poti oz. cest; - onesnaževanje lokalnih virov zaradi neustreznih kanalizacijskih sistemov; - neurejeno odlaganje odpadkov; - neprimerno poseganje v območja varovane narave (zavarovana, zaščitena območja) (Tsenkova, 2010). Sanitarno merilo po mnenju Kosa (1993) odpove pri črnih gradnjah relativno visokega standarda, ki od veljavnih normativov odstopajo le s tem, da so zgrajene na lokacijah, ki po obstoječem pravnem redu (še) niso predvidene za pozidavo. V slovenskem prostoru prevladuje prav takšna črna gradnja. Socialni vidik S socialnega vidika so obravnavane predvsem črne gradnje, namenjene bivanju. Ureditev razmer črnih gradenj stanovanjskih objektov je najbolj kompleksna in predstavlja največ težav. saj gre pri gradnjah stanovanjskih hiš za zadovoljevanje ene najbolj osnovnih človekovih potreb, potrebe bivanja (Zbirka hipotez ..., 1973). Objekti, namenjeni bivanju potrebujejo ustrezno infrastrukturo, prebivalci takih območij pa tudi dostop do osnovnih družbenih storitev, kar vpliva na porast posrednih družbenih stroškov. Ekonomski vidik Ne glede na vzroke zaradi katerih posamezniki gradijo mimo za to predpisanih pravil, nedovoljeni posegi povzročajo (visoke) stroške lokalnim skupnostim ali državi. V gospodarskem smislu nedovoljene gradnje zahtevajo naložbe, ki ostajajo zunaj formalnih ekonomskih in investicijskih krogov, poleg tega so povezane z visokimi javnimi stroški, ki so tako posredni kot tudi neposredni. Slednji nastanejo, ker se črnograditelji izognejo stroškom za infrastrukturo, sčasoma pa stroške zanjo preložijo na širšo skupnost oz. druge prebivalce poselitvenega območja. Nedovoljena gradnja vpliva tudi na državno upravljanje in načrtovanje rabe zemljišč. Zemljišča imajo za dejavnosti, npr. kmetijstvo, gospodarstvo, industrijo idr. različne vrednosti, nesmotrno poseganje vanje pa lahko prizadene vse te interese. Neskladnost z namensko rabo zemljišč ustvarja dolgoročne probleme razvoja občine oz. naselij, njegovih servisnih zahtev in splošnega nepremičninskega potenciala, posredne družbene stroške pa je pravzaprav nemogoče izmeriti (Marušič, 1993; Tsenkova, 2010). Regulacija problematike črnih gradenj V državah, kjer se soočajo s pojavom črnih gradenj, so se uveljavile tri možnosti ukrepanja: legalizacija, rušenje in zanikanje njihovega obstoja. Slednje postaja praktično nemogoče, saj ima pojav zaradi obsega tako ekonomski, socialni kot okoljski vpliv, ki jih ni mogoče prezreti (Potsiou, 2014). 23.

Rušenja kot oblike ukrepanja v zvezi s problematiko črnih gradenj se pristojni organi poslužujejo le redko. Marušič (1993) meni, da je rušenje črnih gradenj smiselno predvsem kot mehanizem oz. grožnja, s katero je mogoče ponovno vzpostaviti pravni red in disciplino. Izvedba zahteva določeno energijo in stroške, nekoč pozidano območje pa je skoraj nemogoče sanirati v prvotno stanje, še več, namesto podrtih gradenj bo potrebno zgraditi nove objekte, s katerimi bo zadoščeno potrebam, ki so črno gradnjo v prvi vrsti narekovali, kar pomeni novo obremenitev prostora. V primerih rušenja stanovanjskih objektov je poleg problemske in finančno zahtevne relokacije prebivalcev (Tsenkova, 2010; Potsiou, 2014) pogosto težava tudi vrsta nehotenih in neželenih reakcij posameznikov ali celo solidarne skupnosti, ki na različne načine poskušajo preprečiti izvršbo.5 Običajni pristop k regulaciji razmer črnograditeljstva je legalizacija objektov (pogosto temelji na lastni pobudi oz. prošnji k legalizaciji). Legalizacija je odvisna od politične volje pristojnih organov, lokacije, velikosti, kakovosti objektov, pomembna pa je tudi konfliktnost posameznih konstrukcij glede na njihov prostorski, okoljski ali kulturni vpliv. Objekti, ki se nahajajo znotraj posebnih območij, npr. arheoloških najdišč, javnih površin, območij ohranjanja narave, območij z visokim tveganjem poplav ipd., za legalizacijo načeloma niso primerni. Obravnavati je potrebno vsak primer posamezno, saj se lahko glede na lokalne razmere prednostne naloge razlikujejo. Vsekakor gre za pomembno razliko, ali so črne gradnje nastale kot potreba po reševanju stanovanjskega vprašanja ali zaradi komercialnih razlogov, v skladu s tem naj bi se razlikovale tudi kazni in ukrepi (Potsiou, 2014). Mozetič Lackovičeva je v svojem magistrskem delu Analiza stroškov in koristi legalizacije oziroma odstranitve nelegalno zgrajenih objektov (2012) s primerjavo stroškov legalizacije oz. rušenja črnih gradenj ugotovila, da so stroški odstranitve objekta (ti zadevajo zlasti vzpostavitev prejšnjega stanja) znotraj urejenega naselja večji od stroškov legalizacije (ki predstavlja sanacijo kršitve predpisov z naknadnim pridobivanjem dovoljenj za že obstoječ objekt), da pa so izven urejenega naselja stroški legalizacije in odstranitve objektov na približno enaki ravni. Pri vrednotenju je upoštevala neposredne stroške, ki lahko nastanejo investitorju črne gradnje oziroma lokalni skupnosti pri sami legalizaciji oz. neposredne in posredne stroške investitorja ali lokalne skupnosti, ki nastanejo pri odstranitvi posameznega objekta.6 Višina stroškov pri legalizaciji objektov je odvisna zlasti od lokacije, velikosti in namembnosti črne gradnje pa tudi od prostorskega akta, ki velja za območje lokacije objekta; pri rušenju objektov pa predvsem od njegove velikosti. Kot bistveno posredno korist legalizacije črne gradnje za širšo družbo izpostavi zmanjšanje obremenitve okolja. Proces legalizacije namreč zagotavlja ustrezne tehnične rešitve odvajanja odpadnih in komunalnih voda, oskrbe z električno energijo in pitno vodo, ki so v večini primerov črnih gradenj okoljsko vprašljive. Po naknadnem zakonskem priznanju objekta ali legalizaciji postanejo njihovi prebivalci polnopravni člani lokalne skupnosti, kar pomeni, da so upravičeni tudi do storitev javnih služb, ugodnega dostopa do mreže javnega prevoza in osnovne družbene infrastrukture. Zagotavljanje omenjenega lahko, zlasti na dislociranih območjih, lokalne skupnosti oz. občine močno finančno obremenijo. Stroški, ki nastanejo kot posledica legalizacije, so t. i. posredni stroški legalizacije in so težko izmerljivi. Med njimi Mozetič Lackovičeva (2012) izpostavi 5. Pred leti je bila odmevna preprečitev poskusa izvršbe na vikendaškem območju Mali Vrhek v bližini prestolnice (Vuković, Rankov, 2001). 6 Neposredni stroški rušenja objekta obsegajo stroške odstranitve, posredni pa izgubljeni vložek investitorja ter strošek nakupa nadomestnega bivališča; v večini primerov vse omenjene stroške krije investitor, razen izjemoma če lokalna skupnost zagotovi nadomestno bivališče, ki je neprofitno, kar pomeni da krije razliko do tržne najemnine (Mozetič Lackovič, 2012).. 24.

stroške transporta, gradnje in vzdrževanja komunalne infrastrukture, stroške zagotavljanja javnih služb ter stroške zaradi izgube zemljišč. 3.2. Pregled literature, ki obravnava pojav črnih gradenj. 3.2.1 Slovenska literatura in izkušnje Črne gradnje so izrazito kompleksen pojav. Interdisciplinarnost se kaže v prepletanju različnih vidikov, npr. pravnega, ekonomskega, sociološkega, geografskega, prostorskega, arhitekturnega, idr., ki bi jih, če bi želeli v celoti razumeti vzroke nastanka, značilnosti in posledice pojava, morali upoštevati. Literature, ki se posredno nanaša na problematiko črnih gradenj, je zato veliko. Analiz in študij samega pojava je manj, pojavljale so se intervalno, zlasti za potrebe državnih ukrepov. Z vidika geografskega proučevanja črne gradnje je veliko prispeval Ravbar v svojem magistrskem delu »Preobrazba slovenskih naselij s črno gradnjo« iz leta 1976. V njem na podlagi analize empiričnih podatkov opredeli glavne značilnosti črnih gradenj (stanovanjskih hiš in počitniških objektov), vzroke nastanka pojava in njegove posledice. Pogled v razumevanje problematike črne gradnje nekoč, ponudita tudi »Zbirka hipotez in dilem o problemu črnih gradenj« iz leta 1973 ter raziskava avtorjev Gantar in Kos (1988) »Problemi socialne in prostorske strukture krajevne skupnosti Rakova Jelša v Ljubljani«, ki podrobneje obravnava območje črnih gradenj ob južni obvoznici. Pomembno število prispevkov strokovnjakov različnih družbenih in humanističnih področij raziskovanja o problematiki črnograditeljstva je bilo, leta 1993, zbranih v reviji Teorija in praksa (letnik 30, številka 5/6). Med njimi Mlinarjev prispevek »Prostorski nered kot izraz (ne)moči posameznika in sistema«, Gantarjev »Črnograditelji prosti državi«, Mušičev »Pet strategij proti nedovoljenim posegom v prostor«, Ravbarjev »Črne gradnje - stalnica v sodobni slovenski urbanizaciji«, »Črne gradnje – med Scilo in Karidbo« avtorja Naprudnik, Valnečakovo besedilo »Nedovoljene gradnje v tretje« in »Črne gradnje z vidikov urejanje krajine« avtorja Marušič. Med novejšimi deli bi izpostavili magistrsko delo Anje Mozetič Lackovič z naslovom »Analiza stroškov in koristi legalizacije oziroma odstranitve nelegalno zgrajenih objektov« iz leta 2012. Avtorica na podlagi analize in primerjave stroškov in koristi legalizacije objekta oz. njegove rušitve preverja, kateri izmed načinov vzpostavitve legalnega stanja v prostoru je z vidika ekonomskih stroškov ugodnejši. S problematiko črnih gradenj se je posredno ukvarjal tudi Zupančič (2007), v prispevku »Romska naselja kot poseben del naselbinskega sistema v Sloveniji« izpostavi problematiko urejanja romskih naselij, ki pa so v večini nastala povsem nezakonito na tujih, uzurpiranih zemljiščih. Po Štruklju (1991; cv: Zupančič, 2007) je prostorski vidik romskega vprašanja postal problematičen po prenehanju nomadskega načina življenja. Z namenom stalnejše naselitve so Romi zasedali zlasti robna zemljišča, ki so bila na razpolago, v spolšnem na manj kakovostnih območjih. Zaradi številnih dejavnikov, med drugim pomanjkanja pravnih regulativ, lastništva zemljišč, finančnih sredstev, (drugačnega) vrednostnega sistema so bile gradnje v romskih naseljih po kvaliteti zelo različne. Sprva so se kot bivanjske enote uveljavile zlasti lesene barake, ki so jih ponekod dograjevali z drugim dostopnim materialom, takšna naselja ali deli naselij so bili po svojih bistvenih značilnostih, strukturi in funkciji izraziti slumi. Kasneje se je v nekaterih območjih stanovanjski standard izboljšal, celo več, po zunanji fiziognomiji se danes posamezna območja (bistveno) ne ločijo od ostalih (to velja. 25.

zlasti za območja, kjer je do urejanja naselbin prišlo ob sodelovanju Romov in lokalne skupnosti). V večini primerov romskih naselij je razporeditev hiš in ostalih poslopij povsem stihijska, brez načrtov, kar se pogosto kaže v problematičnem zgoščevanju naselja mimo standardov, pomanjkljivi osnovni infrastrukturi ipd. Omenjeno je razumljivo, saj med objekti večine romskih naselij prevladujejo črne gradnje, torej so bili zgrajeni mimo predpisov ali povsem brez dovoljenj. Četudi Romi na lokalno in tudi državno raven pogosto naslavljajo pobude o legalizaciji romskih naselij, Zupančič poudarja, da je legalizacija proces, ki sam po sebi ne prinese funkcionalnih sprememb. Če je izpeljana prehitro in strokovno neutemeljena lahko povzroči vrsto problemov, zato meni, da bi morala legalizacija sorazmerno redko odstopati od zakonsko opredeljenih norm in samo tam, kjer bi bila ugotovljena njena dolgoročna sprejemljivost. V procesu vzpostavljanja zakonitosti romskih naselij je prvi, in z vidika vzrokov konfliktov ter konfrontacij z ostalim lokalnim prebivalstvom najpomembnejši, korak ureditev lastništva zemljišč. Zaradi uzurpacije je namreč lokalno prebivalstvo (kmetje idr.) pogosto oškodovano. Problem romskih naselij avtor prispevka opredeljuje kot problem konfliktne rabe prostora. Zaradi varovanja različnih okoljskih prvin, preprečevanja škode, zmanjševanja konfliktnosti predlaga začasne akcijske rešitve, saj meni, da dosledno spoštovanje zakonodaje in predpisov s področja urejanja prostora in varstva okolja samo po sebi ne more reševati problemov (Zupančič, 2007). 3.2.2 Tuja literatura in izkušnje V tuji literaturi je pojav črnih gradenj (ang. illegal in informal settlements) obravnavan zlasti v kontekstu neformalnih, barakarskih naselij ali slumov, za katera so se uveljavila številna regionalna poimenovanja, npr. barrios, favela, shanty town itd. Glede na poročilo združenih narodov, ki je problematiko naselbin z izjemno nizkim standardom obravnavala pred desetletjem, je leta 2001 v slumih prebivala dobra tretjina svetovnega prebivalstva. Na svetovni ravni je dve tretjini (60 %) vseh, ki bivajo v slumih na območju Azije, sledi Afrika z 20 %, Latinska Amerika s 14% in nazadnje Evropa ter preostala območja s 6 %. Točno določenih meril, na podlagi katerih bi območje opredelili kot slum, na svetovni ravni ni. Pojav je namreč prekompleksen, odvisen od lokalnih razmer, tudi relativen – naselje, ki bi bilo znotraj enega območja prepoznano kot slum, bi se lahko v drugačnem okolju smatralo kot ustrezno, pravtako se same razmere znotraj območij spreminjajo prehitro, da bi točno določena merila veljala za razumno dolgo obdobje. Obstaja pa splošen konsenz opredelitve sluma kot strnjenega naselja, za katerega so značilni podstandardni objekti, neustrezne bivalne razmere, visoka gostota poselitve, neurejene zemljiške in lastniške razmere, pomanjkanje osnovnih storitev ter revščina in socialna izključenost (United Nations …, 2003). Prispevkov, ki bi obravnavali gradnjo brez dovoljenj podobnim črnim gradnjam v našem prostoru, razen za območje Balkana, nismo zasledili. Izpostavili bi članek Tsenkove (2010) »Neformalna naselja v postsocialističnih mestih – dejavniki raznolikosti in vzorci neformalnih naselij« (ang. The phefnomenon of informal settlements in post.socialist cities: factors and patterns of diversity) v katerem so bile predstavljene glavne značilnosti problematike neformalnih naselij (območij z večjo koncentracijo individualnih gradenj, ki niso zakonsko priznane) na širšem območju Balkana. Zanimiv pogled na značilnosti in regulacijo problema črnih gradenj na območju jugovzhodne Evrope je podal tudi Potsiou (2014) v članku »Usmeritve za formalizacijo neformalnega. 26.

razvoja naselij: nedavne izkušnje iz Jugovzhodne Evrope« (ang. »Policies for formalization of informal development: Recent experience from southeastern Europe«). Zaradi določenih podobnosti obravnave problematike črnih gradenj omenjenih člankov s pojavom v Sloveniji bomo v naslednjem odstavku izpostavili glavne značilnosti pojava, v nadaljevanju pa predstavili ukrepe reševanja problematike nekaterih izmed držav omenjenih v izbranih dveh besedilih. Začetek pojava neformalnih naselij v nekaterih post-socialističnih mestih je podobno kot v Sloveniji povezan s hitro urbanizacijo v obdobju med letoma 1960 in 1970, v drugih pa zlasti s priseljevanjem beguncev v 90-ih. Nastanek novih naselij s črno gradnjo je danes, po mnenju Tsenkove (2010), vse bolj povezan z naraščajočo revščino. Naselja s črno gradnjo locirana v primestnih območjih na javnih ali zasebnih zemljiščih so se sčasoma razraščala in predstavljajo danes resen problem. V Albaniji npr. v večjih mestih znotraj naselij s črno gradnjo prebiva do četrtina prebivalcev; v Makedoniji v takih naseljih biva 11 % prebivalcev 14-ih največjih mest; v Beogradu pa naselja črnih gradenj zavzemajo kar do 40 % stanovanjskih površin. Nekatera naselja, ki so začela nastajati povsem nezakonito oz. na črno, so se do danes s postopnim urejanjem osnovne infrastrukture razvila v uveljavljene soseske. Čeprav med naselji s črno gradnjo znotraj območja Balkana obstajajo razlike je za vse značilna zlasti problematika lastništev, neustrezen dostop do osnovnih storitev, med drugim pa izstopajo tudi: nedovoljena zasedba zemljišč, neskladje s plansko rabo, nezakonita parcelacija … V nekaterih predelih je mogoče najti podobe revščine in socialne izključenosti, večina pa je primerov, kjer to ne drži (Tsenkova, 2010). Država na območju Jugovzhodne Evrope, za katero so primeri črnih gradenj z izjemno nizkim socialnim statusom redki je Grčija. Prevladujejo črne gradnje, pri katerih gre za neupoštevanje planske rabe zemljišč, gradbenih predpisov ali gradnjo brez dovoljenj. Običajno gre za enodo dvonadstropne enodružinske hiše v območjih, ki stanovanjskim površinam niso namenjena ali pa za nadgradnje (med katerimi prevladujejo zlasti razširitve objektov). Če število objektov, pri katerih je prišlo do manjših nedovoljenih posegov (npr. spremembe namembnosti, razširitev sob idr.), zanemarimo, je ocena na črno zgrajenih ali pa vsaj zaključenih objektov več kot 1.000.000, če upoštevamo tudi manjše nezakonite spremembe, lahko k številu črnih gradenj prištejemo dodatnih 1,5 milijona objektov. Osnovna infrastruktura, kot so dostopnost s pitno vodo, elektrika, komunikacije in cestne povezave so naknadno dogradili v številnih za stanovanjska območja nenačrtovanih območjih. Legalizacija črnih gradenj se je v državi pripravljala že leta 1983, a zaradi potreb po podrobnem načrtovanju in nadgradnjo zakona, še pred njegovo uveljavitvijo ni zaživela. Septembra leta 2009 je bil sprejet zakon za legalizacijo nedovoljenih posegov v območjih z obstoječimi načrti. Politična opozicija je zakon označila kot neustaven, saj naj bi dodatna formalizacija že pozidanih površin negativno vplivala na okolje. Po državnih volitvah, hkrati z začetkom gospodarske krize, je bil sprejet nov zakon, s katerim naj bi se nedovoljene posege, za obdobje 40 let, začasno formaliziralo. Maja 2013 je vrhovno sodišče odločilo, da je tudi omenjeni zakon v nasprotju z ustavo (zlasti v povezavi z varstvom okolja), zato do izvajanja legalizacij še ni prišlo. Zakonodaji za priznanje zakonitosti nedovoljenim objektom ni sledila reforma poenostavitve postopkov načrtovanja in izdaje dovoljenj, tako slabosti grškega sistema načrtovanja še ostajajo (birokracija, zamude, stroški …) (Potsiou, 2014). V primerjavi z večino balkanskih držav, kjer je začetek pojava črnih gradenj rezultat določenih zgodovinskih dogodkov, je na Cipru problematika povezana zlasti s trenutnimi 27.