Kajian kebijakan sosial

(1)

Kajian kebijakan sosial

Kajian Tentang Kebijakan Pendidikan (BOS), Kesehatan (JAMKESMAS)

dan Perlindungan Anak di Jawa Tengah dan Jawa Timur

Hardi Warsono, Gunarto dan Bagong Suyanto

(2)

Kajian Kebijakan Sosial

Kajian Tentang Kebijakan Pendidikan (BOS),

Kesehatan

(JAMKESMAS) dan Perlindungan Anak di Jawa Tengah dan Jawa

Timur

Pengarang :

Hardi Warsono, Gunarto & Bagong Suyanto

Diterbitkan oleh :

CV. Media lnspirasi Semesta

JI. Bukit Raya I No 5 Bukitsari, Semarang 50269

024 70256663

Cetakan Ke-1, Desember 2014

Cetakan Ke-2, Pebruari 2019

264 hlm, ukuran 17 x 25

ISBN:

978-602-70033-5-4

Hak Cipta Dilindungi oleh Undang-Undang.

Dilarang mengutip atau memperbanyak sebagian atau seluruh isi

buku ini tanpa seizin tertulis dari penerbit.

(3)

,

Kata Pengantar

Penulisan buku pada cetakan kedua ini mendapatkan penambahan pada komsep konsep kolaborasi dalam penyelenggaraan Pendidikan dan Kesehatan. Cara kerja kolaboratif merupakan suatu pergeseran ke pemerintahan baru yang merubah tatakelola tradisional yang dipenuhi dominasi negara terhadap kelompok lain (misalnya, masyarakat sipil dan bisnis) dan aktor non-negara. Penekanan terpenting dari kolaboratif adalah adanya kesetaraaan dari masing-masing pihak yang terlibat dalam kolaborasi.

Kemiskinan acapkali didefinisikan semata hanya sebagai fenomena ekonomi, dalam arti rendahnya penghasilan atau tidak dimilikinya mata pencaharian yang cukup mapan untuk tempat bergantung hidup. Pendapat seperti ini, untuk sebagian mungkin benar, tetapi -- diakui atau tidak -- kurang mencerminkan kondisi, riil yang sebenarnya dihadapi keluarga miskin. Perkembangan diskusi para ahli merevisi definisi kemiskinan tersebut. Kemiskinan sesungguhnya bukan semata-mata kurangnya pendapatan untuk memenuhi kebutuhan hidup pokok atau standar hidup layak, namun lebih dari itu esensi kemiskinan adalah menyangkut kemungkinan atau probabilitas orang atau keluarga miskin itu untuk melangsungkan dan mengembangkan usaha serta taraf kehidupannya. Kemiskinan paling-tidak mencakup empat hal pokok, yaitu: kurangnya kesempatan, rendahnya kemampuan, kurangnya jaminan dan ketidakberdayaan.

Di tingkat nasional, penanggulangan kemiskinan telah dijamin secara tegas dalam UUD 1945, khususnya pasal 27 dan 28. Pasal 27 ayat 2 berbunyi: “Tiap-tiap warganegara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi Kemanusiaan”; sedangkan pasal 28 B ayat 2: “Setiap anak berhak atas kelangsungan hidup, tumbuh dan berkembang serta berhak atasperlindungan dari kekeraan dan diskriminasi".

Pembangunan sosial umumnya memiliki dua watak, yakni redistributif dan afirmatif (Grand,11992: 3). Redistributif dimaksudkan adalah berbagai kebijakan yang berupaya agar bentuk pelayanan dan fasilitas pemerintah dapat menjangkau semua lapisan masyarakat, sedangkan afirmatif mengandung makna diskriminatif dalam pengertian positif, atau sering dikatakan sebagai. keberpihakan pada lapisan bawah dengan penyelenggaraan program-program pelayanan dan fasilitas yang khusus diberikan kepada masyarakat lapisan bawah. Grand (dalam Soetomo2₂₀₀₆_:_{327) juga menyebutnya} sebagai efisiensi dan redistribusi. Untuk mewujudkan kedua tujuan tersebut diperlukan intervensi pemerintah melalui berbagai kebijakan. Kebijakan publik bertujuan untuk melakukan intervensi terhadap kehidupan publik dengan tujuan meningkatkan kualitas kehidupan publik. Oleh karenanya, kebijakan publik sebaiknya

1_{Grand, Julian Le, 1992. “The Economic of Social Problems”, Palgrave, New York} 2_{Soetomo, 2006. "Strategi-strategi Pembangunan Masyarakat",} _{Pustaka Pelajar,} Yogyakarta

(4)

hanya mengarah pada tindakan yang memang dapat diintervensi, karena berbagai keterbatasan, tidak mungkin dapat melakukan semuanya dengan hasil baik.

Ada dua pergeseran arah kebijakan pembangunan social yang direkam oleh Moeljarto yakni: pertama, (1970-an) Delivery Approach di mana penyelenggara program bertindak sebagai pihak yang menyalurkan program, baik dalam bentuk paket yang berupa dana dan materi maupun berupa pelayanan kepada kelompok sasaran. Dalam pendekatan ini banyak digunakan strategi: chariry strategy, patronizing, asuh (nurture) dan proteksi (Korten dan Alfonso, 1982). Kelemahan pendekatan ini terutama makin menguatkan depensi masyarakat terhadap birokrasi (Tjokrowinoto3_{, 1996). Hal tersebut} karena: (i) program yang didesain, dibiayai dan dikelola secara sentralistis memerlukan biaya mahal untuk dapat berhasil, lebih dari yang ditanggung oleh birokrasi; (ii) Program seperti ini lebih menguntungkan pelaksanaannya pada manajemen birokrasi (besar, tidak lentur dan tidak merniliki kemampuan untuk memberikan pelayanan sesuai kebutuhan masyarakat). Sebaliknya masyarakatlah yang harus menyesuaikan dengan apa yang akan dapat diberikan birokrasi (Korten4_{, 1988)}_._{(iii) Partisipasi yang dihasilkan lebih berupa} mobilisasi, lebih berupa partisipasi dalam implementasi daripada dalam proses pengambilan keputusan. Kedua, (tahun 1980 -an): paradigma baru yakni People Centered Development.

Paradigma ini yang melandasi wawasan PSDL (Pengelolaan Sumber Daya Lokal) atau Community –Based Resource Management. Fokus perhatian: perkembangan manusia (human growth), kesejahteraan (well-being), keadilan (equity) dan keberlanjutan (sustainability). Paradigma ini lebih memberikan peranan pada individu pada pembangunan kesejahteraan sosial.

Seringkali pilihan kebijakan antara delivery approach dan empowernment diperdebatkan dan dipertentangkan. Seringkali terdengar program-program dengan pendekatan charity dan proteksi yang hanya memberi ikan tanpa kail hanya akan memperkuat ketergantungan masyarakat pada pemerintah. Seringkali pula terdengar bahwa program Bantuan Langsung Tunai (BLT) dan raskin tidak akan pernah menghilangkan kemiskinan bahkan memperparah ketergantungan. Sudah seharusnya dialihkan alokasi anggaran dengan strategi charity pada program-program pemberdayaan masyarakat yang diyakini lebih memberikan keberdayaan masyarakat jangka panjang. Nampaknya penyimpulan tidak bisa sesederhana gagasan tersebut. Ada waktunya pendekatan charity tepat, dan ada waktunya kurang tepat. Ada kalanya pembedayaan memberikan efek yang lebih baik, ada kalanya tidak, dan lebih tepat upaya perbaikan kondisi disampaikan dengan charity.

Program serupa BLT juga dilaksanakan oleh Kementerian Pembangunan Sosial Afrika Selatan. Program ini diberi nama BIG (Basic Income Grant) yang

3_{Tjokrowinoto, Moeljarto, 1996}_._{"Pembangunan, Dilema dan Tantangan}_"_{, Pustaka} Pelajar, Yogyakarta

4_{Korten, David C., dan Sjahrir, 1988. "Pembangunan Berdimensi Kerakyatan}_"_{, Yayasan} Obor, Jakarta

(5)

memberikan transfer uang kepada penduduk miskin sebesar $10 atau sekitar Rp 100.000,00 setiap bulan. Pekerja sosial mendukung, ilmuan dan mass media mengkritik, bahwa: program BIG akan menyebabkan ketergantungan dan kemalasan serta menimbulkan kebusukan moral pada masyarakat, besarnya bantuan sebesar $

10 per bulan terlalu kecil dan tidak akan mampu membuat perbedaan apapun. Pekerja sosial memberikan argumen bahwa pendapat yang menentang BIG tidak memahami strategi bertahan hidup (survival strategies) yang dilakukan orang miskin. Penelitian EPRI (Economic Poliry Research Institute) yang dikutip Suharto5_{(2009: 6),} menyimpulkan bahwa: (i) bantuan sosial yang berupa uang kepada orang miskin memiliki dampak sekitar 23% hingga 74% terhadap perbaikan hidup mereka, (ii). Bantuan tersebut mampu meningkatkan partisipasi sekolah, menurunkan pengeluaran untuk kesehatan, mengurangi kelaparan dan kematian, juga memperluas kebebasan ekonomi sehingga penerima memiliki lebih banyak pilihan. Tentu saja tidak berarti bahwa bantuan sosial dengan strategi charity dapat menciptakan kemewahan dan menghapuskan kemiskinan seketika. Namun perlu mendapat perhatian bahwa pada saat yang tepat, dalam situasi sulit, bantuan sekecil apapun bagi mereka dapat menjamin kelangsungan hidup (survival) dan membuat perbedaan antara hidup dan mati.

Kajian kebijakan sosial ini dilaksanakan tanpa memihak terlebih dahulu antara kebenaran pendapat pembangunan social melalui charity maupun kebenaran strategi pemberdayaan. Kajian ini berfokus pada 3 program atau kebijakan pemerintah bidang pendidikan (BOS), kesehatan (JAMKEMAS) dan perlindungan anak. Studi ini dilaksanakan tidak untuk melakukan evaluasi capaian program yang didukung data kuantitatif, tetapi lebih terfokus pada: pemetaan kebijakan, respon daerah dan kemanfaatan yang dirasakan penerima program. Kajian mengambil dua wilayah kasus, yakni Provinsi Jawa Tengah dan Provinsi Jawa Timur. Kajian dilaksanakan 3 orang peneliti utama yang berasal dari Undip, Unair dan LSM LPPSP Semarang (Hardi. Warsono, Bagong Suyanto dan Gunarto). Penelitian ini juga didukung oleh peneliti lapangan dari Semarang (Huntal Hutapea, Atika, Irsadul Ibad, Naval, Nisa, dan Ratna) dan Surabaya (Ratna Azis Prasetyo dkk.)

Penelitian ini dapat terselesaikan, sudah barang tentu berkat dukctngan dari berbagai pihak. Kepada pihak-pihak yang telah membantu terlaksananya kajian ini' kami ucapkan terimakasih sebesar-besarnya terutama kepada: Kepala Bappeda Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur, Pimpinan dan Staf Unicef Semarang (Bapak Made Sutama, Ibu Anna Winoto, Ibu Naning, Bapak Armunanto, Bapak Tukiman Taruno dan kawan-kawan), serta Bapak Waluyo, Bapak Hengki, Bapak Ribut, Bapak Ikhmal dari Bappeda Provinsi Jawa Timur dan berbagai pihak yang banyak memberikan penajaman, pengkayaan serta fasilitasi diskusi. Terimakasih juga disampaikan kepada

5_S_u_harto_,_{Edi, 2009}_{. "}_{Kemiskinan & Perlindungan Sosial di Ind}_o_ne_s_i_a,_M_e_n_ggagas Model jaminan Sosial Universal Bidang Kesehatan", Alfa Beta, Bandung

(6)

segenap responden dan informan pelaksana program di 10 kabupaten yang tersebar diJawa tengah dan Jawa Timur serta semua pihak yang tidak dapat disebutkan satu demi satu.

Sangat disadari bahwa banyak terdapat keterbatasan pada kajian ini, terutama pada data dukung kuantitatif (sekunder). Selain keterbatasan tersebut sangat dimungkinkan melihat fenomena kajian dari perspektif yang lebih luas, tidak seterbatas perspektif sesuai latar belakang peneliti, Terlepas dari segala kekurangan dan keterbatasan, semoga kajian ini memberikan manfaat kepada pihak-pihak yang memiliki perhatian pada tema kajian.

Puji syukur karni panjatkan kehadapan Tuhan yang Maha Agung yang karena perkenannya kajian ini dapat terlaksana dan sampai ke tangan pembaca, meski disadari banyak keterbatasan.

Semarang, Pebruari 2019, Peneliti,

Hardi Warsono, Gunarto & Bagong Suyanto

(7)

EXECUTIVE SUMMARY

Kajian Kebijakan Sosial

di Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur

Tim Peneliti:

Hardi Warsono, Gunarto & Bagong Suyanto

Negara sesungguhnya bukan hanya bertanggungjawab untuk menyediakan berbagai layanan publik yang dibutuhkan masyarakat, tetapi negara juga berkewajiban untuk memfasilitasi, mengembangkan kebijakan dan berbagai program pembangunan, baik ekonomi, politik maupun sosial yang menjamin hak dan martabat kemanusiaan. Meski dibandingkan besaran masalah yang dihadapi, dana pembangunan yang dikelola pemerintah pusat maupun pemerintah daerah senantiasa tidak pemah sebanding, namun dengan perencanaan dan perumusan kebijakan serta program pembangunan yang tepat diharapkan manfaatnya akan lebih efektif.

Di Indonesia, tak terkecuali di Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur, salah satu implementasi dari komitmen negara untuk memberikan perlindungan dan memfasilitasi upaya pemberdayaan masyarakat adalah melalui kebijakan dan program pembangunan yang yang berpihak pada si miskin atau yang lebih popular disebut propoor. Menurut Fridolin Berek, dkk. (2006) yang dimaksud kebijakan dan anggaran yang pro poor pada dasarnya berkaitan dengan tiga hal: (1) Suatu anggaran yang mengarah pada pentingnya kebijakan pembangunan yang berpihak kepada orang miskin, (2) Praktik penyusunan dan kebijakan di bidang anggaran yang sengaja

(by

designed) ditujukan untuk membuat kebijakan, program dan proyek yang berpihak pada kepentingan masyarakat miskin, dan (3) Kebijakan anggaran yang dampaknya dapat meningkatkan kesejahteraan dan atau terpenuhinya kebutuhan hak-hak dasar rakyat miskin.

Berbagai program pembangunan yang diklaim propoor, seperti program Bantuan Langsung Tunai (BLT), pengucuran dana BOS/ BOPDA (Bantuan Operasional Sekolah/ Bantuan Operasional Sekolah Daerah), Program Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamesmas/Jamkesda), Program Keluarga Harapan (PKH), dan lain sebagainya, selama ini mungkin benar telah terbukti memberikan manfaat bagi masyarakat miskin. Tetapi, apakah program- program pembangunan sosial yang sifatnya karitatif seperti itu tidak rawan bias? Sejauh mana berbagai program pembangunan sosial yang populis itu telah

dirasakan manfaatnya oleh keluarga- keluarga miskin, khususnya berkaitan dengan kelangsungan pendidikan, kesehatan

(8)

dan upaya perlindungan anak? Untuk menjawab hal ini, tentu bukan hal yang mudah,

dan membutuhkan kajian yang benar-benar serius dan mendalam.

1. Tujuan Studi

Studi sebagaimana dilaporkan berusaha mengeksplorasi tantangan bidang sosial seperti kekurangjelasan dalam framework peraturan dan hukum, pembuatan kebijakan dan perencanaan, begitu juga budgeting di level pemerintah. Studi ini juga berusaha merekomendasikan beberapa kesempatan strategis bagi dukungan UNICEF ke proses kebijakan pemerintah begitu juga pendekatan dan kompetensi staff dalam program dukungan tersebut. Secara garis besar, tujuan dilakukan studi ini adalah:

1. Mengidentifikasikan kebijakan pada tingkat nasional terkait pendidikan,

kesehatan dan perlindungan anak

2. Memahami responsitas, sensitivitas dan inovasi daerah (Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur) terkait pelaksanaan kebijakan nasional pada 3 (tiga) bidang di atas

3. Mengkaji manfaat yang dirasakan oleh penerima program (pendidikan, kesehatan dan perlindungan anak) di Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur

2. Hasil Studi: Masalah dan Rekomendasi 2.1. Program BOS

Aspek

Program Masalah Rekomendasi

Substansi BOS hanya dinikmati oleh anak usia sekolah pendidikan dasar yang sudah berada dibangku sekolah, sedangkan anak usia sekolah yang tidak berada di bangku sekolah tidak merasakan manfaat program ini. Sementara fakta di lapangan menunjukkan bahwa masih banyak anak usia pendidikan dasar yang tidak sekolah dengan berbagai sebab, antara lain karena membantu orang tuanya mencari nafkah.

Pemerintah daerah perlu mendampingi Program BOS ini dengan program lain yang bertujuan untuk mengajak anak usia pendidikan dasar yang tidak sekolah untuk besekolah, atau anak sekolah yang karena berbagai sebab keluar dari sekolah untuk diajak kembali ke Sekolah. Program Retrival yang pernah dilaksanakan pada tahun- tahun yang lalu perlu dilaksanakan kembali dengan penyempurnaan terhadap kelemahan-kelemahan yang ada.

Di samping itu sekolah harus memperhatikan lebih dekat masing- masing anak terutama yang

berpotensi keluar dari sekolah, untuk dicegah melalui pemecahan berbagai persoalan yang berpotensi

(9)

Aspek

menyebabkan anak tersebut keluar, misalnya dengan memberikan subsidi atau bantuan atas kesempatan bekerja anak yang hilang karena sekolah. Saat ini besarnya dana BOS yang

diterima oleh sekolah merupakan perkalian antara jumlah murid dengan besarnya bantuan per siswa. Tidak ada perhitungan minimal jumlah murid dalam satu sekolah penerima dana BOS. Bagi sekolah yang memiliki jumlah siswa sedikit, dana BOS yang diterima tidak cukup untuk membiayai operasional sekolah, mengingat tidak semua biaya operasional bersifat variable cost namun sebagian diantaranya adalah fixed cost.

Dilakukan penyempurnaan dasar perhitungan besarnya bantuan minimal masing-masing sekolah penerima program BOS.

Harga satuan (unit cost) yang ditetapkan oleh Kementerian Pendidikan Nasional hanya dibedakan menjadi dua yaitu Kota dan Kabupaten, untuk SD/SDLB perbedaannya adalah Rp. 3.000,- per siswa per tahun, sedangkan untuk SMP/SMPLB/SMPT perbedaannya adalah sebesar Rp. 5.000,- per siswa per tahun. Ketentuan ini berlaku secara nasional, sementara spread atau perbedaan tingkat kemahalan satu daerah dengan daerah lain tidak seragam atau tidak tergantung hanya kota dan kabupaten. Hal ini terasa tidak adil karena daerah- daerah yang karena geografis atau sebab lain tingka kemahalannya tinggi dana BOS memiliki nilai instrinsik yang lebih rendah.

Harga satuan unit cost perlu diperhitungkan lebih variatif sesuai situasi dan kondisi daerah sehingga terasa lebih adil.

Mekanisme Pada tahun 2011, kasus yang banyak muncul di permukaan adalah keterlambatan pencairan dana BOS ke sekolah, antara lain

Mengingat keterlambatan ini antara lain diakibatkan oleh mekanisme baru dan adanya perbedaan interpretasi atas prosedur pencairan oleh masing-

(10)

Aspek

disebabkan oleh adanya mekanisme baru. Efek dari keterlambatan pencairan ini adalah terganggunya PMB (proses belajar mengajar) dan memaksa sekolah untuk mencari dana pinjaman yang bisa berakibat timbulnya peluang korupsi.

masing daerah maka pemerintah pusat perlu mengeluarkan petunjuk teknis yang lebih operasional yang dapat menjamin pencairan dana lebih cepat.

Pada tingkat satuan pendidikan SD/SDLB pelaporan BOS menjadi tugas Kepala Sekolah dan Guru, karena di tingkat SD/MI tidak ada pegawai TU maka penyelesaian pelaporan oleh guru dan kepala sekolag berpotensi mengganggu Proses Belajar Mengajar (PBM)

Di tingkat SD/MI perlu dialokasikan satu tenaga kependidikan Tata Usaha, yang salah satu tugasnya adalah mengurusi laporan dana BOS agar guru tidak terbebani menyusun laporan, yang akhirnya berakibat terganggunya proses belajar mengajar (PBM).

Kelembagaan Penanganan administrasi dan manajemen BOS selama ini dianggap hanya menjadi tugas SKPD Pendidikan, koordinasi dengan instansi teknis yang lain dirasakan masih kurang. Misalnya dengan Inspektorat, BPK/BPKP, Bendahara Umum Daerah (BUD), Bagian Keuangan dan sebagainya.

Perlu dibentuk tim koordinasi pelaksanaan program BOS di tingkat Kabupaten/Kota yang anggotanya terdiri dari Dinas Pendidikan, dinas yang menangani pendapatan daerah, Bagian Keuangan Setda, Bank Pelaksana, BPK/BPKP dan inspektorat di kabupaten/kota.

2.2. Program Jamkesmas Aspek

Substansi • Masih dijumpai dasar hukum pelaksanaan jamkesda yang masih lemah (menginduk Perda kemiskinan atau masih berupa SK Bupati yang kurang mendapatkan jaminan keberlanjutannya) • Program Jamkesmas yang dikembangkan pemerintah cenderung memperlemah keswadayaan masyarakat dalam kesehatan (semacam tabungan ibu bersalin/Tabulin atau sejenisnya). • Terjadi stigma bahwa

• Perlu diupayakan payung hukum yang lebih kuat dalam pelaksanaan jamkesda di tiap kabupaten/kota • Pengembangan program Jamkesmas dilakukan dengan selektif, khusus untuk yang berhak sehingga tidak mematikan keswadayaan masyarakat dalam kesehatan

• Perlunya dikampanyekan terus menerus “paradigma sehat”, untuk mencegah warga menjadi sakit, sehingga jamkesmas/da tidak semakin membebani anggaran pemerintah

(11)

Aspek

jamkesmas/da adalah pemberian bantuan Cuma-Cuma untuk kesehatan bagi semua masyarakat . Pendekatan delivery approach pada layanan sosial termasuk membiayai “sakit” penduduk berimplikasi pembengkakan anggaran. Mekanisme • Banyak ditemukan keluhan salah

sasaran (warga yang tidak berhak mendapat; sementara yang tidak berhak tidak dapat mengakses) • Tidak adanya data warga miskin yang akurat dan selalu terbarukan • Tidak tersedianya dana dan SDM validasi data warga miskin secara reguler

• Kemudahan memperoleh SKTM

• Perlu ditetapkan fokus program Jamkesmas sesuai tujuan awalnya, yakni warga miskin, untuk mencegah terjadinya kecurangan penggunaan dana masyarakat pada yang kurang berhak yang didukung pendataan yang akurat dan selalu terbarui, sehingga kelompok masyarakat yang kurang berhak dapat mengusahakan tindakan kesehatan secara mandiri. Kelembagaan • Tidak teritegrasinya program

Jamkesmas dan Jamkesda baik dalam pendanaan maupun penyelenggaran

• Masyarakat pinggiran wilayah kesulitan mengakses layanan kesehatan yang elbih dekat tetapi berada di luar wilayan administrasi kabupaten/kotanya. Belum adanya kerjasama antar daerah terkain Jamkesda.

• perlu disusun grand design program jaminan kesehatan nasionalyang terintegrasi antara pusat, provinsi dan kab/kota yang jelas. Seharusnya pemerintah pusat dan pemerintah daerah bekerja sama untuk mencapai universal healt coverage bagi seluruh masyarakat. Maka diperlukan “pembagian tugas” yang jelas mengenai siapa dan apa yang seharusnya dicover oleh jamkesmas dan jamkesda.

• Perlu dikembangkan kerjasama antar daerah dalam jamkesda sesuai prinsi-prinsip regulasi kerjasama antar daerah

• Perlu kemitraan antara SKPD dengan lembaga sosial-keagamaan dan kelompok sekunder di masyarakat untuk pencegahan dan penanganan kasus kesehatan. • Perlu peningkatan alokasi dana program Jamkesmas yang dijamin dalam dokumen perencanaan pembangunan daerah yang jelas (RPJMD).

(12)

2.3. Perlindungan Anak

Aspek

Substansi • Kebijakan pemerintah menggulirkan PKH (Program Keluarga Harapan) tidak banyak bermanfaat langsung bagi upaya peningkatan perlindungan dan pemenuhan anak.

• Program perlindungan anak yang dikembangkan pemerintah cenderung bersifat kuratif dan bahkan represif (mengedepankan kegiatan razia terhadap anak jalanan dan pembinaan di panti secara paksa)

• Pemerintah umumnya berasumsi bahwa upaya perlindungan anak adalah isu sekunder otomasi akan tumbuh dengan sendirinya ketika persoalan kemiskinan dan pemberdayaan perempuan telat tertangani.

• Pengembangan program perlindungan anak yang sifatnya preventif melalui pemberdayaan dengan lembaga sosial-keagamaan dan kelompok sekunder di tingkat lokal (Pondok Pesantren, Forum Pengajian, Gereja, PKK, Dasa Wisma, Fatayat NU, Muhammadiyah, Bunda PAUD, dan lain-lain)

• Perlu ditetapkan fokus program perlindungan anak untuk mencegah terjadinya kasus child abuse di tingkat keluarga dan sekolah melalui pembentukan child warch forum (dari anak, oleh anak, dan untuk anak).

Mekanisme • Mekanisme menetapkan target utama program perlindungan anak acapkali bias kepentiangan politik/kekuasaan dan tidak berbasis pada data besaran masalah yang sebenernya.

• Program perlindungan anak yang dilaksanakan di daerah cenderung hanya program yang sifatnya up down, dan bukan merupakan inisiatif kreatif daerah.

• Pendataan anak rawan yang selalu up to date, dan dijadikan dasar penentu menetapkan target anak rawan yang menjadi sasaran program di masing-masing daerah dan SKPD. • Perlu ditetapkan mascot program masing-masing SKPD di berbagai daerah di bidang perlindungan anak yang merupakan inisiatif lokal.

(13)

Aspek

Kelembagaan • Belum ada pembagian kerja yang jelas antar SKPD di bidang perlindungan anak.

• Meski telah ada dukungan dan keterlibatan LSM, CBO, dan organisasi sosial-keagamaan dalam upaya perlindungan anak, tetapi masih belum sebanding dengan terjadinya dan besaran berbagai masalah pelanggaran hak anak di masyarakat.

• Alokasi dana untuk mendukung pelaksanaan program perlindungan anak sangat minimal

• Perlu disusun grand design program perlindungan anak yang jelas di masing-masing daerah.

• Perlu dikembangkan kerjasama kemitraan antara SKDP dengan lembaga sosial-keagamaan dan kelompok sekunder di masyarakat untuk pencegahan dan penanganan kasus pelanggaran hak anak.

(14)

Daftar Isi

KATA PENGANTAR iii

EXECUTIVE SUMARY ix

DAFTAR ISI xvii

DAFTAR TABEL

BAB I Pendahuluan 1

A. Latar Belakang 1

B. Rumusan Masalah 10

C. Tujuan Penelitian 10

BAB II Kerangka Pikir dan Metode Kajian 11

A. Kerangka Pikir 11

1. Pengertian Kemiskinan 11

2. Ciri-Ciri Kemiskinan 12

3. Kemiskinan dan Perlindungan Anak 14

4. Kebijakan Publik untuk Penanggulangan Kemiskinan 17

B. Metode Kajian 23

1. Perspektif Penelitian 23

2. Teknik Pengumpulan Data 24

3. Lokasi Penelitian 25

4. Fokus Penelitian 27

5. Teknk Pengumpulan Data 28

6. Teknik Analisa Data 31

BAB III Review Kebijakan Sosial 34

A. Bidang Pendidikan : Bantuan Operasional Sekolah (BOS) 34

1. Gambaran Umum Program 34

2. Beberapa Kritik Terhadap Implementasi Program BOS 41 3. Beberapa Temuan dalam Implementasi BOS oleh BOS-KITA

(BOS – Knowledge Improvement through Transparency and

Accountability) 44

4. Desentralisasi BOS, dan Beberapa Hal Penting yang Perlu

Mendapat Perhatian 46

(15)

B. Bidang Kesehatan : Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas) 53

2. Identifikasi Kelemahan Penyelenggaraan Jamkesmas 2008

dan 2009 58

3. Hasil Kajian Evaluasi Sistem Jamkesmas – Lembaga

Administrasi (LAN) Tahun 2010 60

C. Bidang Perlindungan Anak : Program Keluarga Harapan (PKH) 62

2. Peran Pemberi Pelayanan Kesehatan (PPK) Program

Keluarga Harapan (PKH) 65

3. Resertifikasi Kepesertaan PKH Sebagai Bagian dari Exit

Strategy 70

4. Hasil evaluasi Pelaksanaan / Implementasi Program 70

BAB IV Implementasi Kebijakan Sosial dan Responsitas Daerah 81

A. Provinsi Jawa Tengah 81

I. Implementasi Kebijakan Pendidikan :

Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) 81

1. Pemahaman Program BOS 81

2. Implementasi Kebijakan dan Best Practise 82 3. Permasalahan dan Usulan Perbaikan Program BOS 85

II. Implementasi Kebijakan Kesehatan : 88

Program Jaminan Kesehatan Masyarakat (JAMKESMAS)

1. Payung Hukum Pelaksanaan Program Jamkesmas 88 2. Implementasi Kebijakan Dan Best Practise Daerah

Program Jamkesmas 90

III. Implementasi Kebijakan Perlindungan Anak Program

Keluarga Harapan (PKH) 97

1. Implementasi Kebijakan dan Best Practise Program PKH 97 2. Permasalahan dan Usulan Perbaikan Program 100

B. Provinsi Jawa Timur 101

I. Implementasi Kebijakan Pendidikan Program Bantuan

Operasional Sekolah (BOS) 101

1. Pemahaman Program BOS 101

2. Implementasi Kebijakan dan Best Practise Program BOS 102 3. Permasalahan dan Usulan Perbaikan Program BOS 104

(16)

II. Implementasi Kebijakan Kesehatan : Program Jaminan

Kesehatan Masyarakat (JAMKESMAS) 105

1. Payung Hukum Pelaksanaan Program Jamkesmas 2. Implementasi Kebijakan dan Best Practise Program

Jamkesmas

105

108 3. Permasalahan dan Usulan perbaikan Program Jamkesmas 109

III. Implementasi Kebijakan Program Keluarga Harapan 110 1. Implementasi Kebijakan dan Best Practise Daerah 110 2. Permasalahan dan Usulan Perbaikan Program 114

BAB V Analisis Kemanfaatan Program 117

A. Provinsi Jawa Tengah 117

1. Karakteristik Keluarga Miskin di Jawa Tengah 120

2. Dampak dan Tekanan Kemiskinan 124

3. Kesehatan Keluarga Miskin 128

4. Kelangsungan Pendidikan Anak 135

5. Perlindungan Anak 141

6. Kondisi Usaha dan Mekanisme Survival 146

B. Provinsi Jawa Timur 150

1. Karaktegristik Sosial Keluarga Miskin 152

2. Dampak dan Tekanan Kemiskinan 159

3. Kesehatan Keluarga Miskin 166

4. Kelangsungan Pendidikan Anak Miskin 174

5. Perlindungan Anak 180

6. Kondisi Usaha dan Mekanisme Survival 186

BAB VI Penutup 192

A. Program BOS 192

1. Pelaksanaan Program 192

2. Permasalahan Utama 194

3. Revitaglisasi Program BOS 195

B. Program Jamkesmas 192

1. Gambaran Pelaksanaan Program 192

(17)

C. Perlindungan Anak Sebagai Investasi Sosial 206

1. Gambaran Pelaksanaan Program 206

3. Revitaslisasi Program Perlindungan Anak 210

(18)

Daftar Tabel

Tabel

2.1 Tahapan dan Teknik Pengumpulan Data 25

2.2 Data Kabupaten, Kecamatan dan Desa Responden 26

2.3 Teknik Pengumpulan Data 28

3.1 Besaran Biaya Satuan BOS 35

3.2 Ringkasan Keluhan Terkain BOS (Januari – Oktober 2099) yang

dicatat oleh Unit Penanganan Keluhan Manajemen BOS Pusat 45 3.3 Analisis Kelemahan Penyelenggaraan Jamkesmas Tahun 2008 – 2009 58

3.4 Besaran Bantuan PKH 64

3.5 Contoh Besaran Bantuan PKH 65

3.6 Ringkasan Hak dan Kewajiban PPK 68

3.7 Lokasi Implementasi Program PKH 70

4.1 Deskripsi Aspek Kajian di tiap Kabupaten 94

4.2 Lokasi PKH sampai Tahun 2009 98

4.3 Deskripsi Kegiatan, Permasalahan dan Rekomendasi Program

Perlindungan Anak di Jawa Timur 115

5.1 Lokasi Penelitian dan Distgribusi Responden di Provinsi Jawa Tengah 120 5.2 Karakteristik Keluarga Miskin di Provinsi Jawa Tengah 121 5.3 Anggota Keluarga Responden yang Bekerja Saat ini 122 5.4 Tekanan dan Dampak Kemiskinan yang dialami keluarga Miskin di

Provinsi Jawa Tengah 125

5.5 Akibat-akibat yang Menimpa Keluarga Responden Akibat Tekanan

Kemiskinan yang Dialami Setahun Terakhir 126

5.6 Kebutuhan Anak yang Terpaksa Dikorbankan Ketika Kondisi

Keuangan Responden Sedang Bermasalah 127

5.7 Penghematan yang Dikembangkan Keluarga Responden Setahun

Terakhir 128

5.8 Anggota Keluarga Responden yang Pernah Sakit Tergolong Cukup

Berat (Harus ke Puskesmas/Dokter/RS), Selama 6 Bulan Terakhir 129 5.9 Frekuensi Makan Keluarga Miskin di Provinsi Jawa Tengah dalam

Setahun Terakhir 130

5.10 Kondisi Kesehatan Keluarga Miskin di Provinsi Jawa Tengah 131 5.11 Akses dan Pemanfaatan Jamkesmas/Jamkesda di kalangan

Jamkesmas/Jamkesda 132

5.12 Bentuk Kesulitan yang Dihadapi Keluarga Responden Ketika Mengakses Layanan Kesehatan Melalui Program Jamkesmas atau

(19)

5.13 Dampak Sosial yang dialami Keluarga Miskin Ketika Tulang

Punggung Keluarga Sakit 135

5.14 Kondisi kelangsungan Pendidikan Anak Keluarga Miskin di Provinsi

Jawa Tengah 137

5.15 Biaya Lain yang Tetap Harus Dibayar Keluarga Miskin di Provinsi

Jawa Tengah untuk Keperluan Pendidikan Anaknya Selama Sekolah 139 5.16 Biaya yang Dirasa Masih Memberatkan Keluarga Miskin di Provinsi

Jawa Tengah ketika Harus Membiayai Anak Sekolah 140 5.17 Jenis Bantuan Program Penanggulangan Kemiskinan Yang Pernah

Diterima Keluarga Miskin di Provinsi Jawa Tengah Setahun Terakhir

(N=420) 141

5.18 Berbagai Masalah yang Dihadapi Keluarga Miskin Jika Keluarga Responden Tidak Memperoleh Bantuan PKH atau Program Bantuan

Modal/Dana Lain dari Pemerintah 142

5.19 Yang Dilakukan Orang Tua dari Keluarga Miskin Jika Anak yang

bersangkutan Dinilai Nakal 143

5.20 Yang Dilakukan Anggota Keluarga Miskin di Provinsi Jawa Tengah

untuk Menambah Penghasilan Keluarga Selama Setahun Terakhir 144 5.21 Kondisi Hak dan Perlindungan Anak Keluarga Miskin di Provinsi

Jawa Tengah 144

5.22 Kondisi Usaha yang Ditekuni keluarga Miskin di Provinsi Jawa

Tengah Selama Setahun Terakhir 147

5.23 Kemampuan Keluarga Miskin di Provinsi Jawa Tengah

Melangsungkan Kehidupannya 147

5.24 Aset Produksi yang Dimiliki Keluarga Responden 149 5.25 Hal-hal yang Dilakukan Keluarga Miskin di Provinsi Jawa Tengah

untuk Mengatasi Kebutuhan Hidup Selama Masa Kekurangan 149

5.26 Identitas Responden di Provinsi Jawa Timur 153

5.27 Prospek Menekuni Pekerjaan Alternatif dan Pemilikan Koneksi 156 5.28 Anggota Keluarga Responden yang Saat ini Bekerja 157 5.29 Jumlah Anak, Tanggungan dan Penghasillan Keluarga Miskin 158 5.30 Tekanan dan Dampak Kemiskinan Keluarga Responden Akibat

Tgekanan Kemiskinan yang Dialami Setahun Terakhir 163 5.31 Akibat-akibat yang Menimpa Keluarga Responden Akibat Tekanan

Kemiskinan yang Dialami Setahun Terakhir 165

5.32 Bentuk Penghematan yang Dilakukan Keluarga Responden Setahun

Terakhir 165

5.33 Kondisi Kesehatan Keluarga Responden 167

5.34 Anggota Keluarga Responden yang Pernah Sakit Tergolong Cukup

Berat (Harus ke Puskesmas/Dokter/RS) Selama 6 Bulan Terakhir 169 5.35 Pemilikan Anak Balita dan Kondisi Kesehatannya 170

(20)

5.36 Frekuensi Makan Keluarga Responden Setahun Terakhir 170

5.37 Akses dan Pemanfaatan Jamkesmas/Jamkesda 171

5.38 Dampak Sosial yang Dialami Keluarga Responden Ketika Tulang

Punggung Keluarga Sakit 172

5.39 Bentuk Kesulitan Yang Dihadapi Keluarga Responden Ketika Mengakses Layanan Kesehatan Melalui Program Jamkesmas atau

Jamkesda (N=360) 173

5.40 Kondisi dan Kelangsungan Pendidikan Anak Responden 175

5.41 Pengetahuan dan Manfaat Program BOSDA 177

5.42 Biaya Lain Yang Tetap Harus Dibayar Keluarga Responden Untuk

Keperluan Pendidikan Anaknya Selama Sekolah 178

5.43 Hal-hal yang Dirasa Masih Memberatkan Ketika Harus Membiayai

Anak Sekolah 179

5.44 Yang Dilakukan Responden Jika Anak Yang Bersangkutan Dinilai

Nakal 180

5.45 Kebutuhan anak yang Terpaksa Dikorbankan Ketika Kondisi

Keuangan Responden sedang Bermasalah 181

5.46 Keterlibatan Anak dalam Kerja 182

5.47 Jenis Bantuan Program Penanggulangan Kemiskinan yang Pernah

Diterima Responden Setahun Terakhir (N=380) 185

5.48 Hal-hal yang Dihadapi Keluarga Responden Jika Keluarga Responden Tidak Memperoleh Bantuan PKH atau Program Bantuan Modal/Dana

Lain dari Pemerintah 186

5.49 Prospek Pengembangan Usaha 187

5.50 Hal-hal yang Dilakukan Anggota Keluarga Responden Untuk

Menambah Penghasilan Keluarga Selama Setahun Terakhir 190 6.1 Matrik Rekomendasi Program Bidang Pendidikan / BOS 195 6.2 Matrik Rekomendasi Program Bidang Kesehatan / Jamkesmas 198 6.3 Matrik Rekomendasi Program Bidang Perlindungan Anak 202

(21)

BAB 1

Pendahuluan

A. Latar Belakang

UUD 194 5 pasal 28 H (1) menyatakan bahwa”Setiap orang berhak hidup sefahtera lahir dan batin, bertempat tinggal dan mendapatkan lingkungan hidupyang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelqyanan kesehatan”. Demikian juga di dalam pasal 34 (2) dinyatakan bahwa”Negara mengembangkan sistemjaminan sosi’al bagi seluruh rak:Jat dan memberdqyakan ma.!Jarakatyang lemah dan tidak mampu sesuai dengan martabat kemanusiaan”. Hal tersebut dipertegas lagi di dalam pasal 34

(3) yang menyatakan bahwa “Negara bertanggungjawab atas penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan fasilitas pelayanan umum yang layak”.

Dengan kewenangan yang dimiliki, plus dukungan dana yang dikelola, 1ocial bukan hanya bertanggungjawab untuk menyediakan berbagai layanan 1ocial yang dibutuhkan masyarakat, tetapi 1ocial juga berkewajiban untuk memfasilitasi dan mengembangkan kebijakan dan berbagai program pembangunan, baik ekonomi, politik maupun 1ocial yang menjamin hak dan martabat kemanusiaan. Meski dibandingkan besaran masalah yang dihadapi, dana pembangunan yang dikelola pemerintah pusat maupun pemerintah daerah senantiasa tidak pernah sebanding, namun dengan perencanaan dan perumusan kebijakan serta program pembangunan yang tepat diharapkan manfaatnya akan lebih efektif.

Dalam kondisi perekonomian yang belum sepenuhnya pulih dari imbas krisis, intervensi dan komitmen pemerintah untuk melindungi dan memfasilitasi upaya pemberdayaan masyarakat, terutama masyarakat miskin sangatlah penting dan strategis. Secara teoritis, inti dari kebijakan program pembangunan adalah “intervensi” terhadap kehidupan sosial, yakni untuk meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat secara keseluruhan. Dengan didukung dana dan proses perencanaan program yang kontekstual, diharapkan kebijakan dan program pembangunan apapun yang dirumuskan dan digulirkan ke masyarakat akan benar-benar fungsional, dan mampu mencegah masyarakat tidak makin terpuruk dalam situasi yang makin menyengsarakan.

Apapun bentuk dan tujuannya, kebijakan sosial umumnya selalu berada pada domain ideal yang ingin memecahkan seluruh permasalahan hingga tuntas, dan tidak memberikan ruang bagi terjadinya bias kebijakan, bias implementasi, dan bias evaluasi. Untuk menjamin agar kebijakan 1ocial dan program pembangunan yang

(22)

digulirkan benar-benar efektif, oleh sebab itu dalam proses perencanaan, pelaksanaan hingga pengawasannya, biasanya implementasi kebijakan 2ocial akan memberikan ruang kepada lembaga 2ocial, dan masyarakat untuk memberikan peran komplementemya.

Di Indonesia, tak terkecuali di Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur, salah satu implementasi dari komitmen 2ocial untuk memberikan perlindungan dan memfasilitasi upaya pemberdayaan masyarakat adalah melalui kebijakan dan program pembangunan yang yang berpihak pada si miskin atau yang lebih popular disebut pro poor. Meski kebijakan 2ocial terkait “apa yang dipilih untuk dikerjakan dan tidak dikerjakan oleh pemerintah” namun perencanaan terutama berkenaan dengan “apa yang akan dikerjakan”. Oleh karenanya, pemerintah harus aktif.

Fridolin Berek,dkk. (2006) memaknai anggaran pro poor dalam tiga pemahaman, yakni:

i. Suatu anggaran yang mengarah pada pentingnya kebijakan pembangunan yang berpihak kepada orang miskin,

ii. Praktik penyusunan dan kebijakan di bidang anggaran yang sengaja (by designed) ditujukan untuk membuat kebijakan, program dan proyek yang berpihak pada kepentingan masyarakat miskin, dan

iii. Kebijakan anggaran yang dampaknya dapat meningkatkan kesejahteraan dan atau terpenuhinya kebutuhan hak-hak dasar rakyat miskin.

Selama ini, tidak sedikit dana telah dikucurkan dan tidak sedikit pula program pembangunan telah digulirkan ke berbagai daerah untuk membantu masyarakat miskin agar kehidupan 2ocial mereka tidak makin terpuruk. Dalam batas-batas tertentu, berbagai program pembangunan 2ocial yang telah digulirkan mungkin benar terbukti fungsional dan bermanfaat bagi masyarakat rniskin. Tetapi, di saat yang sama harus pula diakui bahwa tidak semua program pembangunan 2ocial yang digulirkan pemerintah berjalan seperti yang diharapkan. Akibat substansi program yang keliru, kelembagaan yang belum terbangun sempurna, dan juga mekanisme pelaksanaan program yang rawan bias, sering ditemukan bukti terjadinya inefisiensi dan kurang efektifnya manfaat dari berbagai program pembangunan 2ocial yang telah digulirkan.

Sebagai salah satu lembaga internasional yang memiliki concern untuk membantu dan mencegah agar masyarakat miskin di Indonesia tidak makin terpuruk, UNICEF Indonesia untuk tahun 2011 hingga 2015 telah merumuskan dan berencana mengembangkan program yang bertujuan mendukung pemerintah Indonesia guna mewujudkan dan memenuhi hak masyarakat, dengan perhatian khusus pada upaya mengurangi disparitas 2ocial dengan menggunakan pendekatan hak asasi manusia. Komponen program yang dikembangkan adalah:

1) Advokasi kebijakan dan pendampingan bagi anak, 2) Program survival dan perkembangan anak, 3) Program pendidikan dan remaja, dan 4) Program perlindungan anak.

(23)

Dengan mempertimbangkan situasi 3ocial-ekonomi saat ini, program yang akan 3ocial di Pulau Jawa, terutama di Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur difokuskan pada formulasi dan advokasi kebijakan dan pengaruh model untuk intervensi program strategis bagi anak dan perempuan. Dengan belajar dari kekurangan berbagai kebijakan dan program pembangunan 3ocial yang selama ini dilaksanakan, diharapkan akan dapat dirumuskan kebijakan dan model program pembangunan 3ocial yang benar-benar pro poor dan bermanfaat bagi masyarakat miskin, khususnya anak- anak dan perempuan miskin.

Sejak diberlakukan kebijakan Otonomi Daerah, diakui atau tidak peran dan otoritas pemerintah kabupaten/ kota menjadi semakin besar. Hal ini khususnya terlihat dalam penyusunan kebijakan/peraturan dan alokasi sumber dalam 3ocial3 otonomi seperti kesehatan, pendidikan, dan perlindungan anak. Selama lima tahun, pemerintah provinsi, kabupaten/ kota di berbagai provinsi telah banyak menghasilkan kebijakan dan peratu,ran, misalnya dalam masalah perlindungan anak untuk merespon dan mencakup berbagai isu perlindungan anak, seperti kekerasan, eksploitasi, trafficking, anak dengan masalah 3ocia, pekerja anak dan anak terlantar. Dalam kuantitas, jumlah peraturan 3ocia dan kebijakan yang dikeluarkan dan menjadi inisiatif daerah boleh dikata sudah cukup banyak. Akan tetapi yang menjadi masalah hingga saat ini tidak atau belum ada penilaian yang benar-benar komprehensif tentang “bagaimana manfaat program- program tersebut terdistribusikan kepada anak yang berbeda latar belakang 3ocial- ekonominya?”.

Berbagai program pembangunan yang diklaim propoor, seperti program Bantuan Langsung Tunai (BL1), pengucuran dana BOS/BOPDA (Bantuan Operasional Sekolah/ Bantuan Operasional Sekolah Daerah), Program Jaminan Kesehatan Masyarakat Oamesmas/Jamkesda), Program Keluarga Harapan (PKH), dan lain sebagainya, selama ini mungkin benar telah terbukti memberikan manfaat bagi masyarakat miskin. Tetapi, apakah program-program pembangunan 3ocial yang sifatnya kan”tatifseperti itu tidak rawan bias? Sejauhmana berbagai program pembangunan 3ocial yang populis itu telah dirasakan manfaatnya oleh keluarga-keluarga miskin, khususnya berkaitan dengan kelangsungan pendidikan, kesehatan dan upaya perlindungan anak? Untuk menjawab hal ini, tentu bukan hal yang mudah, dan membutuhkan kajian yang benar-benar serius dan mendalam.

Berikut beberapa catatan media tentang pelaksanaan kebijakan dalam ketiga bidang yakni: kesehatan, pendidikan, dan perlindungan anak.

a. Program Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas)

VIVA News: Indonesi Corruption Watch (ICW) menemukan indikasi ketidakakuratan data pemegang kartu Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas) yang terdaftar di PT. Asuransi Kesehatan Indonesia.

(24)

Hal itu merupakan kesimpulan dari hasil survey yang dilakukan ICW kepada 868 responden pemegang kartu Jamkesmas di Kota Bogor, Depok, Tangerang, dan Bekasi. Survei itu dilakukan pada Oktober 2008 – Januari 2009. Peneliti ICW, Ratna Kusumaningsih mengatakan dari total responden, 12,4 persen peserta Jamkesmas tidak memiliki kartu, tiga persen sudah meninggal dunia, 3,1 persen pindah alamat, dan 9,9 persen nama peserta tidak dikenal. Bahkan, kata dia, 22,1 persen responden tidak dapat diverifikasi. Temuan ini merupakan buku tidak adanya pembaharuan data dari Pemerintah Daerah. “Seharusnya, Jamkesmas orang-orang yang meninggal dan pindah alamat dialihkan ke warga miskin lainnya yang membutuhkan,” kata Ratna kepada wartawan, Rabu 25 februari 2009.

Masalah lain yang dijumpai ICW adalah sosialisasi. Ratna mengemukakan 25,8 peserta responden tidak tahu apa itu Jamkesmas. “Bahkan, rata-rata responden, sekitar 80 persen, tidak tahu manfaat Jamkesmas,”. ICW mempertanyakan kampanye besar-besaran yang dilakukan Departemen Kesehatan di media massa elektronik dan cetak. Pasalnya, kata Ratna, hanya tiga persen responden yang menjadikan TV dan Koran sebagai sumber informasi. “42 persen itu menyatakan memperoleh informasi dari ketua RT atau RW yang tidak komprehensif,” tambahnya.

Instrumen penelitian lainnya yang ditanyakan kepada warga adalah alas an tidak membawa kartu saat berobat. “Riset kami menemukan 23 persen tidak membawa kartu saat ke puskesmas dan rumah sakit,”. Alasan terbanyak yang dikemukakan responden adalah tidak tau kalau dengan kartu itu warga bias mendapat pengobatan gratis. “Alasan lain karena takut ditolak atau mendapat pelayanan buruk dan puskesmas dan rumah sakit,” kata dia.

Dengan demikian, ICW mendorong adanya perbaikan pelayanan kesehatan dan Departemen Kesehatan terutama untuk rakyat miskin.

(http://nasional.vivanews.com/news/read/33678data_jamkesmas_belum_akurat) Sementara itu Kompas mencatat :

JAKARTA, KOMPAS.com – Program Jaminan Kesehatan Masyarakat masih bermasalah. Persoalan utama terkait dengan kepersertaan, yakni ketepatan sasaran penerima jaminan kesehatan itu. Staf ahli Menteri Kesehatan Bidang Pembiayaan Kesehatan dan Pembinaan Masyarakat Kementerian Kesehatan, Abdul Chalik, Masulili, mengatakan, peserta Program Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas) berjumlah 76,4 juta orang miskin. Namun, masih ada orang miskin belum terjamin. “Sebaliknya, mereka yang tidak layak malah mendapatkan kartu jaminan,” ujar Chalik saat menerima warga miskin Aswanah dan Amsiah yang mengadu terkendala biaya pengobatan ke Kantor Kementerian

(25)

Kesehatan, Senin (8/2). Kementerian Kesehatan menggunakan data dan kriteria miskin dari Biro Pusat Statistik (BPS). Pemerintah kabupaten dan kota lalu menetapkan peserta Jamkesmas. Hanya saja, penetapan masih kurang akurat.

BPS mendata, terdapat 60,13 juta orang miskin lengkap dengan nama dan alamat pada awal tahun 2009. Ketika data itu disinkronkan dengan data penerima Jamkesmas selama ini, hanya 30-70 persen yang sama. Terbuka kemungkinan ada yang mengikusertakan mereka yang tidak layak untuk mendapatkan Jamkesmas. Untuk membatasi ketidaktepatan sasaran, data akan disamakan, diperbarui dan divalidasi ke lapangan. “Tahun 2011, akan keluar kartu Jamkesmas baru,” Ujar Chalik.

Hambatan : Jamkesmas juga kurang sosialisasi sehingga masih ada pemegang kartu tidak dilayani semestinya, seperti yang dialami Aswanah warga Tangerang. Dia didampingi peneliti dari Indonesia Corruption Watch mengadu ke Kementerian Kesehatan.

Aswanah, yang harus operasi mata, masih diminta menanggung biaya Rp. 10 juta oleh RSUD Tangerang. Seorang warga lain, Amsiah, juga harus menunda pengobatannya karena kekurangan biaya. Lantaran tidak punya kartu Jamkesmas, dia menempuh birokrasi berbelit agar mendapat keringanan biaya. Itu pun belum berhasil.

Chalik menegaskan, pemegang kartu Jamkesmas tidak dipungut biaya sepeserpun. Dia mengakui, masih perlu sosialisasi intensif kepada penyelenggara rumah sakit dan tenaga kesehatan. Selain itu, tengah diupayakan juga agar semua warga mempunyai jaminan kesehatan (continued).

Secara terpisah, dalam “Universal Coverage 2014 di Indonesia Mungkinkah?” yang diselenggarakan Program Pascasarjana Ilmu Kesehatan masyarakat Universitas Indonesia (UI), Sabtu (6/2), terungkap hanya separuh masyarakat Indonesia yang mempunyai jaminan kesehatan dengan beragam jenisnya. Padahal, Jaminan kesehatan sangat dibutuhkan sejak individu dilahirkan dan kesehatan merupakan hak warga negara.

Salah satu pembicara, mahasiswa Program Doktor Ilmu Kesehatan Masyarakat UI Hermawan Saputra, mengatakan setidaknya baru sekitar 50,8 persen warga negara yang mempunyai Jaminan Kesehatan. Mereka yang telah tercakup itu mempunyai jaminan dalam bentuk asuransi kesehatan sosial untuj pegawai negeri (14,9 juta orang), asuransi kesehatan komersial (2,2 juta), Jamsostek (3,9 juta orang), ASABRI (2,0 juta), asuransi lain (6,6 juta), Jaminan Kesehatan Masyarakat (76,4 juta), dan Jamkes Daerah (10,8 juta). Total yang tercakup 116,8 juta orang dari jumlah penduduk sekitar 230 juta jiwa pada 2009. (INE)

(sumber:http://kesehatan.kompas.com/read/2010/02/09/08542874/Data.Jamkes mas.Simpang.Siur)

(26)

b. Program Bantuan Operasional Sekolah (BOS)

JAKARTA, KOMPAS.com – Program Bantuan Operasional Sekolah muncul akibat adanya Program Kompensasi Pengurangan Subsidi Bahan Bakar Minyak pada Maret 2005 sebesar Rp. 6,2 Triliun. Awalnya Depdiknas mengusulkannya sebagai beasiswa bagi 9,6 juta peserta didik di semua jenjang sekolah.

Akan tetapi, dalam perkembangannya program BOS mengalami beberapa kali perubahan terutama berkaitan dengan alokasi dana. Pada 2006, unit cost/murid tetap, Depdiknas menambah alokasi untuk BOS buku sebesar Rp. 20 ribu/murid/tahun.

Setahun kemudian, pada 2007, unit cost/murid bertambah. BOS untuk SD sebesar Rp. 19 ribu, dan SMP sebesar Rp. 30 ribu. Begitu pula BOS buku, menjadi Rp. 22 ribu/murid/tahun. Tapi 2008, porsi BOS justru berkurang, terutama BOS buku menjadi Rp. 11 ribu/murid/tahun.

Pada 2009, menjelang Menteri Pendidikan Nasional (Mendiknas) Bambang Sudibyo menanggalkan jabatannya dan memasuki musim pemilihan legislatif dan eksekutif, Depdiknas mengumumkan penambahan dua kali lipat dana BOS. Pada tingkat SD rata-rata sebesar Rp. 145 ribu/murid/tahun dan SMP sebesar Rp. 216 ribu/murid/tahun. Depdiknas pun membuat dan menayangkan iklan sangat gencar hampir di semua media massa yang menyatakan bahwa sekolah pada tingkat dasar telah gratis. Sudah empat tahun program BOS digulirkan. Tetapi, tujuannya menghilangkan hambatan bagi warga untuk mendapat pelayanan pendidikan, -- paling tidak pada tingkat SD dan SMP atau sederajat, -- masih belum juga tercapai (continue).

Penelitian yang dilakukan oleh Indonesia Corruption Watch (ICW) selama tahun 2006 – 2008 memperlihatkan, bahwa sekolah masih membebani orang tua dengan beragam biaya, mulai dari proses penerimaan murid hingga kelulusan.

Malah, menurut Ade Irawan dari Divis Monitoring Pelayanan Publik ICW, tren beban biaya pendidikan yang ditanggung orang tua murid kini semakin bertambah di tengah kenaikan anggaran untuk sektor pendidikan dan adanya dana bantuan operasional sekolah. Pada 2005, total rata-rata biaya sekolah yang dikeluarkan oleh orang tua pada tingkat SD sebesar Rp. 3,5jt/tahun dan meningkat menjadi Rp. 4,7 juta/tahun pada 2008. Ada beberqapa faktor penyebab kegagalan program BOS dalam mencapai tujuannya. Pertama, kata Ade, minimnya alokasi anggaran. Walau Depdiknas menambah alokasi dana BOS menjadi Rp. 400 ribu/murid/tahun untuk tingkat SD/sederajat dan Rp. 575 ribu/murid/tahun untuk tingkat SMP/sederajat, jumlah itu masih jauh dari kebutuhan untuk menyediakan sekolah gratis.

Berdasarkan riset yang dilakukan oleh Badan Penelitian dan Pengembangan Depdiknas untuk mencapai tujuan program BOS, dana yang mestinya disediakan

(27)

c. Program Perlindungan anak

Sesuai dengan amanah dalam pembukaan UUD 1945, Fungsi Negara Republik Indonesia adalah mensejahterakan dan memakmurkan rakyat, mencerdaskan kehidupan bangsa, pertahanan dan keamanan, serta menegakkan keadilan. Hal ini menegaskan bahwa keberlangsungan hidup setiap individu di bumi Nusantara, terutama bagi Warga Negara Indonesia, dan juga WNI yang berada di luar wilayah Indonesia medapatkan perlindungan hak dari Negara Indonesia, termasuk perlindungan hak anak yang merupakan bagian dari Hak Asasi Manusia.

Fungsi Negara untuk mensejahterakan dan memakmurkan rakyat dalam kaitannya dengan Hak Asasi Manusia tertuang dalam Undang-Undang Dasar 1945 pasal 28 A yang berbunyi ''Setzap orang berhak untuk hidup serta berhak mempertahankan hidup dan kehidupannya". Lebih lanjut, dikatakan dalam pasal 28 B ayat 2 yang berbunyi "Setiap anak berhak atas ke!angsungan hidup, tumbuh, dan berkembang serta berhak atas perlindungan dari kekerasan dan diskriminasi". Negara memiliki kewajiban untuk menjamin bahwa anak-anak Indonesai aman dari tindak kekerasan dan diskriminasi, serta menjamin mereka untuk berkembang (hak untuk mendapatkan pendidikan).

Anak dianggap sebagai sebuah karunia dari Tuhan Yang Maha Esa, dan di dalam diri seorang anak tersebut melekat martabat dan harga dirinya sebagai manusia yang seutuhnya. Seorang anak memiliki potensi untuk maju dan meneruskan cita-cita perjuangan bangsa serta menjadi penjamin keberlangsungan eksistensi bangsa dan negara pada masa depan karena kekhususan ciri dan sifat mereka dan peran strategis yang mereka miliki. Karena tanggung jawab dan peran besar yang dimiliki oleh anak, ia perlu mendapatkan kesempatan untuk tumbuh dan berkembang seluas-luasnya secara

oleh pemerintah pada tingkat SD/sederajat adalah Rp. 1,8 juta/murid/tahun, sedangkan tingkat SMP/sederajat sebesar Rp. 2,7 juta/murid/tahun.

“Kedua sama rata alokasi dana BOS, di mana Depdiknas mengasumsikan kondisi dan kebutuhan sekolah di Indonesia sama. Karenanya, lanjut Ade, alokasi dana BOS pun dibuat sama rata. Memang pada 2009 dibuat perbedaan antara sekolah di wilayan kabupaten dan kota. Akan tetapi dasar penghitungannya tidak jelas yang tergambar dari kecilnya perbedaan alokasi antara sekolah di kabupaten dan kota.

“Ketiga adalah korupsi sistemik. Bahwa, walaupun alokasi dana BOS sangat kecil dan tidak memadai untuk merealisasikan sekolah gratis tapi masih tetap dikorupsi terutama pada tingkat sekolah dan dinas pendidikan,” ujarnya.

Relasi yang timpang pada tingkat sekolah, kata Ade, terutama lemahnya posisi tawar guru dan orang tua ketika berhadapan dengan kepala sekolah. Sebaliknya, lemahnya posisi kepala sekolah ketika berhadapan dengan dinas juga menyebabkan mudahnya dana BOS dikorupsi.

(28)

optimal, baik fisik, mental dan sosial, serta memiliki moral dan akhlak yang mulia. Untuk mewujudkan ini, seorang anak harus mendapatkan perlindungan dan jaminan terhadap pemenuhan hak-haknya untuk mewujudkan kesejahteraan anak serta adanya perlakuan tanpa diskriminasi. Oleh karena itu, dibutuhkan dukungan suatu lembaga dan peraturan perundang-undangan yang dapat menjamin pelaksanaannya.

Pelaksanaan perlindungan terhadap anak serta jaminan atas hak-haknya diatur dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2002 tentang Perlindungan Anak dimana yang memiliki kewajiban dalam perlindungan anak bukan hanya Negara, melainkan juga oleh orang tua, keluarga, masyarakat, dan pemerintah. Hal ini ditegaskan dalam pasal 1 ayat 12 yang berbunyi, ''Hak anak adalah bagian dari hak asasi manusia yang wajib dijamin, dilindungi; dan dipenuhi oleh orang tua, keluarga, masyarakat, pemerintah, dan Negara."

Negara memiliki kewajiban dan tanggung jawab terhadap anak. Hal ini diatur dalam Bab IV, Bagian Kedua. Kewajiban dan tanggung jawab Negara antara lain adalah menghormati dan menjamin hak asasi setiap anak tanpa membedakan suku, agama, ras, golongan, jenis kelamin, etnik, budaya dan bahasa, status hukum anak, urutan kelahiran anak, dan kondisi fisik dan/atau mental (pasal 21), memberikan dukungan sarana dan prasarana dalam penyelenggaraan perlindungan anak (pasal 22), memperhatikan hak dan kewajiban orang tua, wali, atau orang lain yang secara hukum bertanggung jawab terhadap anak, serta mengawasi penyelenggaraan perlindungan anak (pasal 23), dan menjamin anak untuk mempergunakan haknya dalam menyampaikan pendapat sesuai dengan usia dan tingkat kecerdasan anak (pasal 24).

Ketentuan tentang penyelenggaraan perlindungan oleh pemerintah dan Negara dalam melaksanakan perlindungan dan menjamin keberlangsungan hidup anak diatur dalam Bab IX Penyelenggaraan Perlindungan, yang dijelaskan daiam pasal 42 hingga pasal 71, meliputi aturan tentang agama, kesehatan, pendidikan, sosial, dan perlindungan khusus.

Untuk mendukung terciptanya efektivitas pelaksanaan dan penyelenggaraan ini, dibutuhkan dukungan suatu lembaga independen yang diatur dalam UU No 23 Tahun 2002 Tentang Perlindungan Anak, Bab XI, yaitu Komisi Perlindungan Anak Indonesia.

Sesuai pasal 76, Komisi Perlindungan Anak Indonesia memiliki tugas, antara lain adalah:

1. Melakukan sosialisasi seluruh ketentuan peraturan perundang- undangan yang berkaitan dengan perlindungan anak, mengumpulkan data dan informasi, menerima pengaduan masyarakat, melakukan penelaahan, pemantauan, evaluasi, dan pengawasan terhadap penyelenggaraan perlindungan anak; 2. Memberikan laporan, saran, masukan, dan pertimbangan kepada Presiden dalam

rangka perlindungan anak.

Pemenuhan dan perlindungan yang berpihak pada anak dan memegang teguh prinsip non-disknminatij, kepentingan terbaik bagi anak (the best interest of child), serta partisipasi anak dalam setiap hal yang menyangkut dirinya merupakan prasyarat

(29)

yang mutlak dalam upaya pemenuhan dan perlindungan hak anak yang efektif. Oleh karena itu, selain dibentuknya lembaga independen Komisi Perlindungan Anak Indonesia, atas prakarsa prakarsa Departemen Sosial RI, Tokoh Masyarakat, Perguruan Tinggi, Organisasi Non-Pemerintah dan Pemerintah, Media Massa dan kalangan Profesi serta dukungan UNICEF, pada tanggal pada tanggal 26 Oktober 1998 dibentuklah Komisi Nasional Perlindungan Anak. Bersamaan dibentuknya Komnas Perlindungan Anak. Melakukan sosialisasi seluruh ketentuan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan perlindungan anak, mengumpulkan data dan informasi, menerima pengaduan masyarakat, melakukan penelaahan, pemantauan, evaluasi, dan pengawasan terhadap penyelenggaraan perlindungan anak.

Untuk melakukan evaluasi dan dalam rangka merumuskan kebijakan dan program pembangunan sosial yang lebih efektif dan kontekstual, dalam MTR 2008, UNICEF Indonesia melakukan sebuah studi dalam kebijakan sosial yang focus pada proses kebijakan di bawah desentralisasi dan tantangan untuk pemerintah pada level yang berbeda. Cakupan studi/pemetaan kebijakan sosial ini mencakup:

1. ldentifikasi peraturan hukum yang relevan, yakni: kebijakan dan peraturan yang pro orang miskin dan disparitas, yang dikembangkan untuk mendukung desentralisasi dan implementasinya di provinsi yang dipilih.

2. Langkah beserta actor kunci dalam perencanaan dan proses budgeting dari desa sampai level pemerintah pusat dan kepentingan strategisnya serta tantangan pada setiap langkah.

3. ldentifikasi sumber yang digunakan di daerah meliputi sumber dana bagi pemerintah daerah dan aliran dana di sektor sosial.

Studi tersebut berusaha mengeksplorasi tantangan bidang sosial seperti kekurangjelasan dalam.framework peraturan dan hukum, pembuatan kebijakan dan perencanaan, begitu juga budgeting di level pemerintah. Studi ini juga berusaha merekomendasikan beberapa kesempatan strategis bagi dukungan UNICEF ke proses kebijakan pemerintah begitu juga pendekatan dan kompetensi staff dalam program dukungan tersebut.

Dalam kerangka pikir ini, UNICEF regional Jawa Tengah dan Jawa Timur dengan

partner pemerintah melakukan pemetaan kebijakan sosial dan analisis yang mendalam

dari penterjemahan kebijakan nasional pro-rakyat miskin dan program di level menengah dan bawah di Jawa Tengah dan Jawa Timur untuk memahami apakah implementasi kebijakan pro-rakyat miskin, pro-anak dan persamaan difokuskan. Oleh karenanya, kajian ini juga mencakup upaya-upaya:

1. Mengidentifikasikan kebijakan pada tingkat nasional terkait pendidikan, kesehatan dan perlindungan anak

2. Memahami responsitas, sensitivitas dan inovasi daerah (Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur) terkait pelaksanaan kebijakan nasional pada 3 (tiga) bidang di atas

(30)

B. Rumusan Masalah

Permasalahan yang akan diurai jawabannya dalam kajian kebijakan sosial ini adalah:

1) Bagaimanakah peta kebijakan sosial di bidang pendidikan yaitu program Bantuan Operasional Sekolah (BOS), bidang Kesehatan yaitu Program Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas) dan bidang perlindungan anak yaitu Program Keluarga Harapan (PKH)

2) Bagaimanakah respon daerah terhadap kebijakan nasional bidang pendidikan, kesehatan dan perlindungan anak?

3) Bagaimanakah manfaat yang dirasakan oleh penerima program dari ke tiga program di atas?

C. Tujuan Penelitian

Penelitian ini secara lebih khusus bertujuan untuk:

1. Mengidentifikasi peraturan hukum yang relevan, yakni: kebijakan dan peraturan yang pro orang miskin (dalarn bidang pendidikan, kesehatan dan perlindungan anak) yang dikembangkan untuk mendukung desentralisasi dan irnplementasinya di Provinsi Jawa Tengah dan Jawa Timur

2. Mengkaji responsitas, sensitivitas dan inovasi daerah terkait pelaksanaan kebijakan pada ketiga bidang di atas.

(31)

BAB II

Kerangka Pikir

Dan Metode Kajian

A. Kerangka Pikir

1. Pengertian Kemiskinan

Apakah yang dimaksud dengan kemiskinan dan apa faktor penyebab kemiskinan sulit diberantas hingga saat ini antara ahli yang satu dengan ahli yang lain telah melukiskan masalah ini secara berbeda-beda. Levitan (1980) misalnya mendefinisikan kemiskinan sebagai kekurangan barang-barang dan pelay anan-pelayanan yang dibutuhkan untuk mencapai suatu standar hidup yang layak. Sedangkan menurut Schiller (1979), kemiskinan adalah ketidaksanggupan untuk mendapatkan barang- barang dan pelayanan- pelayanan yang memadai untuk memenuhi kebutuhan sosial yang terbatas. Dengan nada yang sama Emil Salim mendefinisikan kemiskinan sebagai kurangnya pendapatan untuk memenuhi kebutuhan hidup yang pokok (Ala, 1981: 1-3).

Di mata sebagian ahli, kemiskinan acapkali didefinisikan semata hanya sebagai fenomena ekonomi, dalam arti rendahnya penghasilan atau tidak dimilikinya mata pencaharian yang cukup mapan untuk tempat bergantung hidup. Pendapat seperti ini, untuk sebagian mungkin benar, tetapi -diakui atau tidak-kurang mencerminkan kondisi riil yang sebenarnya dihadapi keluarga miskin. Kemiskinan sesungguhnya bukan semata-mata kurangnya pendapatan untuk memenuhi kebutuhan hidup pokok atau standar hidup layak, namun lebih dari itu esensi kemiskinan adalah menyangkut kemungkinan atau probabilitas orang atau keluarga miskin itu untuk melangsungkan dan mengembangkan usaha serta taraf kehidupannya. Menurut Billah (2003), dimensi kemiskinan paling-tidak mencakup empat hal pokok, yaitu: kurangnya kesempatan, rendahnya kemampuan, kurangnya jaminan dan ketidakberdayaan. Kemiskinan juga dikaitkan dengan keterbatasan hak-hak sosial, ekonomi dan politik, sehingga menyebabkan kerentanan dan keterpurukan.

Banyak bukti menunjukkan bahwa yang disebut orang atau keluarga miskin pada umumnya selalu lemah dalam kemampuan berusaha dan terbatas aksesnya kepada kegiatan ekonomi sehingga seringkali mak.in tertinggal jauh dari masyarakat lain yang memiliki potensi lebih tinggi. Studi yang dilakukan Wignjosoebroto dkk., (1992) tentang kehidupan masyarakat rentan di Kota Surabaya menemukan bahwa seseorang atau sebuah keluarga yang dijejas kemisk.inan, mereka umumnya tidaklah banyak berdaya, ruang geraknya serba terbatas, dan cenderung kesulitan untuk terserap dalam sektor-sektor yang memungkinkan mereka dapat mengembangkan

(32)

bertahan menegakkan hidup fisiknya pada taraf yang subsisten saja bagi keluarga miskin hampir-hampir merupakan hal yang mustahil bila tidak ditopang oleh jaringan dan pranata sosial di lingkungan sekitarnya.

Definisi yang lebih lengkap tentang kemisk.inan dikemukakan oleh John Friedman. Menurut Friedman (1979), kemisk.inan adalah ketidaksamaan untuk mengakumulasi basis kekuasaan sosial. Sementara yang dimaksud basis kekuasaan sosial itu menurut Friedman meliputi: Pertama, modal produktif atas asset, misalnya tanah perumahan, peralatan, dan kesehatan. Kedua, sumber keuangan, seperti income dan kredit yang memadai. Ketiga, organisasi sosial dan politik yang dapat digunakan untuk mencapai kepentingan bersama, seperti koperasi. Keempat, network atau jaringan sosial untuk

memperoleh pekerjaan, barang-barang, pengetahuan dan ketrampilan yang memadai. Kelima, informasi-informasi yang berguna untuk kehidupan.

Dalam berbagai kasus, kemiskinan sesungguhnya adalah fenomena yang bersifat multi-dimensional. Kemiskinan tidak hanya menyangkut kesejahteraan (welfare) semata, tetapi juga menyangkut persoalan kerentanan (vulnerability), ketidakberdayaan (powerless), tertutupnya akses kepada berbagai peluang kerja, menghabiskan sebagian besar penghasilannya untuk kebutuhan konsumsi, angka ketergantungan yang tinggi, rendahnya akses terhadap pasar, dan kemisk.inan juga terefleksi dalam budaya kemiskinan yang diwarisi dari generasi ke generasi (Surjono & Nugroho, 2008: 41)

Menurut Hans Anttlov (2008), paling-tidak ada empat faktor yang bekerja dan seringkali dalam bentuk kombinasi dua atau lebih dari faktor- faktor tersebut yang mempengaruhi kemisk.inan. Pertama, dan yang paling jelas adalah tidak adanya akses orang-orang miskin ke pasar kerja. Jika suatu keluarga tidak mendapatkan pekerjaan, apapun alasannya, di negara tanpa asuransi, maka ia akan menjadi miskin. Kedua, kemiskinan disebabkan oleh kerusakan lingkungan atau hilangnya habitat. Jika seorang petani harus menjual lahannya untuk kepentingan pembangunan atau suatu rumah tangga tidak mendapatkan perlindungan yang memadai terhadap bencana alam dan bencana akibat perbuatan manusia, maka kemungkinan besar mereka akan menjadi miskin. Ketiga, sebuah keluarga bisa menjadi miskin karena pelayanan sosial yang kurang memadai. Keempat, karena mereka umumnya tidak diikutsertakan dalam proses perumusan kebijakan (Waidl et.al. (eds.),2008: vi). Sementara itu, menurut Bradshaw (2005), secara garis besar ada lima faktor yang menyebabkan kemiskinan tetap timbul dan tak kunjung tertangani. Pertama, kelemahan-kelemahan individual. Kedua, sistem budaya yang mendukung sub-kultur kemiskinan. Ketiga, distrorsi-distorsi ekonomi atau diskriminsi sosial-ekonomi, Keempat, kesenjangan kewilayahan. Kelima, asal-usul lingkungan yang bersifat kumulatif (Waidl et.al. (eds.), 2008: 14).

2. Ciri-Ciri Kemiskinan

Pengertian tentang kemiskinan secara garis besar bias dibedakan menjadi dua, yaitu kemiskinan relatif dan kemiskinan absolut. Kemiskinan relatif dinyatakan dengan

(33)

beberapa persen dari pendapatan nasional yang diterimakan oleh kelompok penduduk dengan kelas pendapatan tertentu dibandingkan dengan proporsi pendapatan nasional yang diterima oleh kelompok penduduk dengan kelas pendapatan lainnya. Menurut kriteria Bank Dunia,

(1) Jika 40% jumlah pendudukdengan pendapatan terendah menerima kurang dari 12 % dari pendapatan nasional, maka disebut pembagian pendapatan nasional yang Sangat timpang;

(2) Jika 40% jumlah penduduk dengan pendapatan terendah menerima12-17 & dari pendapatan nasional, maka disebut ketidak merataan sedang; dan

(3) Jika 40% jumlah penduduk dengan pendapatan terendah menerima lebih dari 17 % dari pendapatan nasional, maka disebut ketidak- merataan rendah.

Kemiskinan absolut diartikan sebagai suatu keadaan dengan tingkat pendapatan dari satu orang tidak mencukupi untuk memenuhi kebutuhan pokoknya, seperti: sandang, pangan, pemukiman, kesehatan dan pendidikan. Konsumsi nyata tersebut dinyatakan secara kuantitatif dan atau dalam uang berdasarkan harga pada tahun pangkal tertentu.

Kemudian, karena biaya hidup di daerah kota dan di daerah desa berbeda, demikian juga antara kelompok masyarakat di dalamnya, maka oleh Bank Dunia dipakai sebagai ukuran dalam menetapkan garis kemiskinan adalah nilai US $ 50 per kapita per tahun untuk tingkat pendapatan di desa dan US $ 75 per kapita per tahun untuk tingkat pendapatan di kota pada keadaan tingkat harga tahun 1971.

Di samping itu, ada juga pengertian kemiskinan lain yang dikembangkan oleh Sajogyo. Dikatakan bahwa, kemiskinan adalah suatu tingkat kehidupan yang berada di bawah standart kebutuhan hidup minimum yang ditetapkan berdasarkan atas kebutuhan pokok pangan yang membuat orang cukup beketja dan hidup sehat berdasarkan atas kebutuhan beras dan kebutuhan gizi.

Dengan melihat banyaknya ukuran yang dapat dipakai untuk menentukan seseorang atau sekelompok orang untuk disebut miskin atau tidak miskin, maka umumnya para ahli akan merasa kesulitan dalam mengklasifikasikan masyarakat menurut garis kemiskinan. Namun, dari berbagai studi yang ada, pada dasamya ada beberapa ciri dari kemiskinan, yaitu:

Pertama, mereka yang hidup di bawah garis kemiskinan pada umumnya tidak merniliki faktor produksi sendiri, seperti: tanah yang cukup, modal ataupun ketrampilan. Faktor produksi yang dimiliki umumnya sedikit, sehingga kemampuan untuk memperoleh pendapatan menjadi sangat terbatas.

Kedua, mereka pada umumnya tidak mempunyai kemungkinan untuk memperoleh assets produksi dengan kekuatan sendiri. Pendapatan yang diperoleh tidak cukup untuk memperoleh tanah garapan ataupun modal usaha. Sementara mereka pun tidak memiliki syarat untuk terpenuhinya kredit perbankan, seperti jaminan kredit dan lain- lain, yang mengakibatkan mereka berpaling ke lintah darat yang biasanya untuk pelunasannya meminta syarat-syarat berat dan bunga yang amat tinggi.