KEBIJAKAN PUBLIK
B. PROSES KEBIJAKAN PUBLIK
1. Analisis Kebijakan
E.S. Quade dalam Nugroho (2006:57), mengatakan bahwa asal mula analisis kebijakan disebabkan oleh banyaknya kebijakan yang tidak memuaskan. Begitu banyak kebijakan yang tidak memecahkan masalah kebijakan, bahkan menciptakan masalah baru.
William N. Dunn (2003:29), mengatakan bahwa analisis kebijakan adalah disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai metode penelitian dan argument untuk menghasilkan dan memindahkan informasi relevan dengan kebijakan, sehingga dapat dimanfaatkan di tingkat politik dalam rangka memecahkan masalah- masalah kebijakan. Nugroho (2006:50), mengatakan bahwa analisis kebijakan pemahaman akan suatu kebijakan atau pula pengkajian untuk merumuskan suatu kebijakan.
Sejalan dengan tahapan yang telah ditentukan di atas, maka berikut ini akan dijelaskan proses analisis kebijakan yang dibedakan atas penstrukturan masalah atau identifikasi masalah, identifikasi alternatif, seleksi alternatif dan pengusulan alternatif terbaik untuk diimplementasikan. Proses ini dilakukan sebelum mengambil keputusan tentang alternatif terbaik yang harus diimplementasikan.
Ada juga proses analisis yang dilakukan setelah alternatif terbaik diimplementasikan. Kedua proses ini merupakan suatu kesatuan yang tidak dapat dipisahkan dan selalu digunakan untuk meningkatkan kinerja suatu kebijakan.
a. Identifikasi masalah
Badjuri (2003:49), mengatakan bahwa pada dasarnya kebija- kan publik terjadi karena adanya masalah yang perlu ditangani secara serius. Tanpa adanya masalah, barangkali tidak pernah ada sebuah kebijakan publik timbul.
Informasi tentang suatu masalah kebijakan publik dapat diperoleh lewat sebagai sumber tertulis seperti indikator sosial (social indicators), data sensus laporan-laporan survey nasional, jurnal, koran dan sebagainya, dan juga melalui interview langsung dengan masyarakat. Pertanyaan-pertanyaan yang paling penting untuk dijawab dalam tahap ini adalah: apakah isu ini benar-benar merupakan masalah? Siapa sasarannya? Apa alasannya atau apa buktinya? apakah masalah ini sudah urgen/mendesak? Apakah
akibat terjadi negatif yang signifikan bila tidak segera dilakukan intervensi? Jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan tersebut membuat analisis tidak hanya berfikir lebih rasional tetapi juga lebih etis. Analis tidak boleh melakukan apa yang disebut sebagai
“solving the wrong problem” seperti yang dikemukakan oleh Howard Raiffa sebagai “errors of the third type” Dunn (1994).
Kalau masalah tersebut bersifat mendesak dan perlu dipecah- kan segera, pertanyaan-pertanyaan berikut yang seharusnya dijawab adalah: apa yang seharusnya menjadi tujuan jangka panjang (goals) dan jangka pendek (objectives) atau targetnya?
Apakah hubungan antara tujuan-tujuan tersebut dengan masalah yang perlu dipecahkan sudah logis? Apabila ya, bagaimana mengangkat masalah tersebut secara persuasif ke suatu forum agenda kebijakan publik supaya mendapat perhatian yang lebih luas dan lebih serius oleh pihak yang berkompeten.
Sebagai penuntun untuk mengidentifikasi masalah diperlukan beberapa catatan penting. Pertama, masalah yang diusulkan harus didasarkan atas informasi atau data yang bebas dari rekayasa (data yang riil dan data asli). Kepalsuan data atau informasi akan mempengaruhi semua proses formulasi kebijakan yang pada akhirnya akan memberikan hasil yang palsu pula. Rekayasa seperti ini memberi kesan bahwa masalah yang dirumuskan telah dipolitisir oleh elit-elit tertentu yang berkuasa dan hendak menggunakan kesempatan. Kedua, bila ada datanya atau informasinya, perlu diperhatikan cara pengolahannya. Cara pengolahannya seringkali tidak sesuai dengan kaidah-kaidah keilmuan yang berlaku. Kegagalan dalam hal ini akan sangat mempengaruhi hasil perumusan masalah. Ketiga, yang tidak kalah penting, adalah cara penarikan kesimpulan dari hasil pengolahan data yang ada. Cara penarikan kesimpulan harus sesuai dengan prinsip keilmuan, dan tidak boleh menarik kesimpulan berlebihan atau sebaliknya. Dalam menarik kesimpulan ini diperlukan suatu indikator tertentu yang dapat diterima, misalnya kecenderungan menunjukkan di atas rata-rata nasional atau jauh di bawah rata- rata tersebut sehingga membutuhkan intervensi serius dan segera.
Berbagai metode yang sering digunakan dalam merumuskan masalah sehingga masalah tersebut dapat dipahami dengan baik
menurut Subarsono (2005:32-35), yaitu: (1) Analisis batas, yaitu usaha memetakan masalahnya melalui snowball sampling dari stakeholders. Ini disebabkan karena analisis kebijakan sering dihadapkan pada masalah yang tidak jelas dan rumit, sehingga perlu minta bantuan stakeholders untuk memberikan informasi yang berhubungan masalah yang bersangkutan. (2) Analisis klasifikasi, yakni mengklasifikasikan masalah ke dalam kategori- kategori tertentu dengan tujuan untuk lebih memudahkan analisis.
(3) Analisis hirarki, yakni metode untuk menyusun masalah berdasarkan sebab-sebab yang mungkin dari situasi masalah. (4) Brainstorming, yakni metode untuk merumuskan masalah melalui curah pendapat dari orang-orang yang mengetahui kondisi yang ada. (5) Analisis perspektif ganda, yaitu metode untuk memperoleh pandangan yang bervariasi dari perspektif yang berbeda mengenai suatu masalah dan pemecahannya.
b. Identifikasi Alternatif
Apabila masalah tersebut telah disetujui untuk dipecahkan atau dengan kata lain tujuan-tujuan yang hendak dicapai telah disetujui, maka pertanyaan-pertanyaan untuk tahap berikut adalah model-model atau teori-teori apa yang mampu mengidentifikasi- kan faktor-faktor penyebab, dan berdasarkan analisis tersebut mengembangkan alternatif-alternatif kebijakan. Pertanyaan yang penting dijawab dalam tahapan ini adalah apakah ada hubungan logis antara masing-masing alternatif tersebut dengan tujuan.
Tahapan ini menuntut sensitivitas yang tinggi sebagai ilmuwan dan dipolitisir. Sebagai ilmuwan seorang analisis telah diperkenalkan berbagai teori di bangku sekolah/kuliah tentang berbagai penyebab timbulnya isu atau masalah. Misalnya jumlah penduduk miskin di suatu daerah meningkat secara signifikan selama lima tahun terakhir dan telah berakibat pada munculnya berbagai penyakit yang berhubungan dengan gejala kurang gisi.
Untuk dapat mengidentifikasi alternatif dengan tepat, seorang analisis dapat mencari teori-teori tentang faktor-faktor yang menimbulkan gejala kemiskinan kemudian mengumpulkan data, mengolah dan menentukan faktor-faktor manakah yang paling menentukan timbulnya kemiskinan. Faktor-faktor tersebut
kemudian diterjemahkan ke dalam alternatif-alternatif pemecahan masalah.
Sebagai politisi seorang analis dapat menilai beberapa besar perhatian pemerintah dan elit-elit politik yang telah diberikan dalam bentuk anggaran selama sekian lama kepada daerah tertentu dan menghubungkannya dengan perubahan pada gejala kemiskinan yang terjadi. Ia mungkin menilai bahwa kemiskinan di daerah tersebut muncul sebagai akibat adanya diskriminasi yang telah diciptakan pemerintah dan elit-elit politik pada waktu yang lalu. Dengan demikian, alternatif yang disarankan adalah berkaitan dengan pemberian bentuk keuangan atau anggaran baru kepada daerah tersebut.
Aspek teoritis dan praktis seperti ini harus menjadi acuan dalam mengidentifikasikan alternatif-alternatif kebijakan. Alternatif yang disajikan hendaknya tidak dipolitisir, artinya jumlahnya dan jenisnya tidak direkayasa demi kepentingan sendiri atau kelompok sendiri. Mengusulkan alternatif tunggal harus didasarkan pada alasan yang dapat dipertanggungjawabkan yang biasanya dipegang adalah menyediakan sebanyak mungkin alternatif pemecahan untuk dapat diukur, dibandingkan dan dievaluasi.
Namun, perlu diketahui bahwa semakin banyak alternatif semakin kompleks pula kebutuhan untuk menyediakan data dan informasi serta pengolahannya yang tentunya akan mengganggu proses seleksi alternatif.
c. Seleksi Alternatif
Dalam analisis kebijakan publik, seleksi alternatif merupakan salah satu tahap yang sangat vital Quade (1982). Dalam tahap ini seorang perencana atau policy analyst akan melakukan seleksi alternatif yang terbaik untuk diajukan ke policy makers.
Untuk menyeleksi atau memilih diantara alternatif kebijakan yang ada secara efektif, diperlukan kriteria atau standar yang rasional. Penerapan kriteria tersebut seorang analisis dapat merekombinasikan alternatif yang mana, yang paling baik dalam kaitannya dengan pencapaian tujuan. Pembahasan mengenai kriteria tersebut sudah secara luas dibahas dalam berbagai literatur kebijakan publik Quade (1982) dan Dunn (1994).