TEORI BIROKRASI
B. TEORI BIROKRASI (BUREAUCRACY THEORY)
kreativitas, menjadi prosedur yang tidak bertele-tele yang memberikan kemudahan-kemudahan, kegairahan, kegiatan dan menimbulkan kreativitas-kreativitas baru dari para insan pembangunan yang justru ingin melihat, merasakan dan menikmati keberhasilan pembangunan, (2) Prosedur birokrasi yang pada umumnya memerlukan pembiayaan tinggi (high cost), menjadi prosedur yang mantap dan singkat (wajar) ditempuh sehingga lebih meningkatkan dalam pembiayaannya (low cost), (3) Prosedur birokrasi yang bertele-tele yang sering menimbulkan stagnasi dalam arus barang, arus jasa, arus dokumen, di samping pula menimbulkan daya serap yang rendah dari para aparatur dalam melaksanakan pembangunan, dengan dilaksanakan debirokratisasi kendala-kendala tersebut dapat segera disingkirkan, berubah menjadi tidak adanya stagnasi di atas sehingga penikmatan pembangunan dapat cepat terwujud dan dirasakan oleh segenap warga masyarakat, (4) prosedur birokrasi bertele-tele akan memaku para birokratnya di belakang meja tulisnya sehingga komunikasi menjadi sempit selain laporan yang akan diterima hanya dari sepihak (para petugas pengawasannya). Dengan dilakukannya debirokratisasi maka pimpinan instansi, pimpinan perkantoran, demikian pula anggota aparaturnya pengemban fungsi dan tugas-tugas tertentu akan turun ke bawah (masyarakat) untuk menyebarkan komunikasi serta melakukan pendekatan-pendekatan dengan masyarakat. Dengan demikian laporan tidak hanya diperoleh dari satu pihak melainkan dari dua pihak, sehingga pertimbangan-pertimbangan untuk mengambil suatu keputusan guna memperlancar pelaksanaan pembangunan dapat lebih cepat dan lebih mengena pada sasarannya.
strukturnya dibuat sedemikian rupa sehingga secara maksimal dapat memanfaatkan tenaga ahli. Organisasi harus diatur secara rasional, impersonal dan bebas dari sikap prasangka. Dengan demikian birokrasi dimaksudkan sebagai satu sistem otorita yang ditetapkan secara rasional dalam berbagai peraturan untuk mengorganisasi secara teratur, bersifat spesialisasi, hirarkis dan terelaborasi. Max Weber berpendapat bahwa birokrasi sebagai suatu bentuk organisasi yang amat efisien, yang dapat digunakan lebih efektif bagi organisasi yang kompleks sifatnya. Misalnya perusahaan, pemerintahan, militer, dengan makin meningkatnya kebutuhan dari masyarakat modern.
Menurut Kast & Rozenweig (1982), setiap aktivitas yang kompleks dan rutin sifatnya sehingga memerlukan koordinasi yang ketat terhadap aktivitas orang-orang dan sangat terspesialisasi, maka bentuk organisasi yang diterapkan adalah organisasi birokratik.
Organisasi birokratik menurut Weber dalam Ali Mufiz (1984), mendasarkan diri pada hubungan kewenangan menempatkan, mengangkat pegawai dengan menentukan tugas dan kewajiban di mana perintah dilakukan secara tertulis, ada pengaturan mengenai hubungan kewenangan, dan promosi kepegawaian didasarkan atas aturan-aturan tertentu, tetapi tidak ada hubungan dengan prosedur yang berbelit-belit (red tape), penundaan pekerjaan atau ketidakefisienan, seperti yang dibayangkan banyak orang dewasa ini.
Weber juga memandang birokrasi sebagai unsur pokok dalam rasionalisasi dunia modern, yang baginya jauh lebih penting dari seluruh proses sosial. Proses ini mencakup ketepatan dan kejelasan yang dikembangkan dalam prinsip-prinsip memimpin organisasi sosial. Dengan sendirinya hal ini memudahkan mendorong konseptualisasi ilmu sosial, dan bantuan konseptual teori Weber tentang birokrasi ialah terletak pada penjelasan ketika mendiskusikan tipe rasional yang murni dari weber. Sesuai dengan teorinya bahwa dalam legitimasi ialah dasar bagi semua sistem otoritas, ia memulai dengan mengemukakan lima keyakinan yang terdapat pada otoritas yaitu: (1) Penegakan aturan yang sah dapat ditingkatkan kepatuhan dari para anggota organisasi. (2) Hukuman merupakan suatu sistem aturan-aturan abstrak yang diterapkan pada kasus-kasus tertentu, sedangkan administrasi melayani kepentingan-kepentingan organisasi yang ada dalam batas-batas hukum. (3) Manusia yang menjalankan
otoritas juga mematuhi tatanan impersonal tersebut. (4) Hanya staf yang taat yang benar-benar mematuhi hukum. (5) Kepatuhan seharusnya tidak kepada person yang memegang otoritas melainkan kepada tatanan impersonal yang menjaminnya untuk menduduki jabatan.
Proposisi Birokrasi
Weber menyusun delapan proposisi tentang penyusunan sistem otoritas legal, Yaitu: (1) Tugas-tugas pejabat diorganisir berdasarkan aturan yang berkesinambungan, (2) Tugas-tugas tersebut dibagi berdasarkan bidang-bidang yang dibedakan menurut fungsi masing-masing dilengkapi dengan syarat otoritas dan sanksi- sanksi. (3) Jabatan-jabatan tersusun secara hirarkis, hak-hak kontrol dan komplain diantara mereka secara terinci. (4) Aturan-aturan yang sesuai dengan pekerjaan diarahkan baik teknis maupun secara legal.
(5) Sumber daya organisasi sangat berbeda dengan yang berasal dari para anggota sebagai individu pribadi. (6) Pemegang jabatan tidak sesuai dengan jabatannya, (7) Administrasi didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis. (8) Sistem otoritas legal dapat mengambil banyak bentuk, tetapi dilihat dari bentuk aslinya ialah di dalam sebuah staf administrasi birokratik.
Riswanda Imawan dalam Effendi (1993:442), mengemuka- kan tiga proposisi birokrasi yaitu: Proposisi pertama yaitu berkembang sejalan dengan perkembangan politik maupun ekonomi suatu masyarakat, dalam arti semakin demokratis dan semakin makmur tingkat ekonomi, akan semakin banyak tuntutan baru.
Karena itu perkembangan birokrasi (bureaucratization) merupakan hal yang tidak bisa dihindarkan dalam masyarakat yang sedang berkembang. Proposisi kedua yaitu birokrasi tidak dapat sepenuhnya netral dari politik. Birokrasi itu tercipta sebagai akibat dari kompleksitas fungsional masyarakat modern. Dalam tubuh birokrasi itu tercermin berbagai kepentingan yang berkembang dalam masyarakat. Masing-masing kepentingan bersaing menjadi yang
"terpenting". Karena itu untuk menduduki posisi birokratis maupun untuk melaksanakan satu kebijakan, seseorang harus mendapatkan dukungan politik. Proposisi ketiga, yaitu birokrasi bekerja dalam dua kendala sistem yakni sistem administrasi dan sistem politik. Antara kedua sistem ini yang paling mempengaruhi penampilan birokrasi
adalah sistem politik. Ini sesuai dengan kenyataan bahwa akar dari teori birokrasi itu ada dalam teori sistem politik. Wujud sistem politik itu sendiri ditentukan oleh konfigurasi politik yang berlaku pada waktu itu. Akibatnya, wujud atau bentuk birokrasi berhubungan erat dengan konfigurasi politik yang berlaku. Dapat dikatakan bahwa konfigurasi politik itu terbentuk berdasarkan hasil pemilu, dan partai politik yang ikut dalam pemilu bertindak mewakili kepentingan masyarakat yang harus diperhatikan oleh birokrasi, maka logis dikatakan bahwa bentuk birokrasi itu berhubungan dengan sistem kepartaian yang berlaku.
Nicholas Henry (1988:75), merangkum karakteristik model birokrasi Weber sebanyak 5 (lima), yaitu: (1) hirarki, (2) promosi atas dasar ukuran profesional dan keahlian, (3) adanya jenjang karier, (4) ketergantungan dan penggunaan peraturan dan regulasi, dan (5) hubungan impersonal diantara para profesional karir dalam bidang birokrasi dan hubungan mereka terhadap pihak yang dilayani.
Selanjutnya konsep Birokrasi Ideal Weber ada 7 dalam, Robbins (1994:338), sebagai berikut:
1. Spesialisasi Pekerjaan, yaitu semua pekerjaan dilakukan dalam kesederhanaan, rutinitas dan mendefinisikan tugas dengan baik.
2. Hirarki kewenangan yang jelas yaitu sebuah struktur multi tingkat yang formal, dengan posisi hirarki atau jabatan, yang memastikan bahwa setiap jabatan yang lebih rendah berada di bawah supervisi dan kontrol dari yang lebih tinggi.
3. Formalisasi yang tinggi, yaitu semua anggota organisasi diseleksi dalam basis kualifikasi yang didemonstrasikan dengan pelatihan, pendidikan atau latihan formal.
4. Pengambilan keputusan mengenai penempatan pegawai yang didasarkan atas kemampuan, yaitu keputusan tentang seleksi dan promosi didasarkan atas kualifikasi teknis, kemampuan dan prestasi para calon.
5. Bersifat tidak pribadi (Impersonalitas), yaitu sanksi-sanksi diterap- kan secara seragam dan tanpa perasaan pribadi untuk menghindari keterlibatan dengan kepribadian individual dan preferensi pribadi para anggota.
6. Jejak karier bagi para pegawai, yaitu para pegawai diharapkan mengejar karier dalam organisasi. Sebagai imbalan atas komitmen
terhadap karier tersebut, para pegawai mempunyai masa jabatan;
artinya mereka akan dipertahankan meskipun mereka “kehabisan tenaga” atau jika kepandaiannya tidak terpakai lagi.
7. Kehidupan organisasi yang dipisahkan dengan jelas dari kehidupan pribadi, yaitu pejabat tidak bebas menggunakan jabatannya untuk keperluan dan kepentingan pribadinya termasuk keluarganya.
Widodo (2006:13), menyederhanakannya Ciri-ciri birokrasi yang dikemukakan Weber menjadi: (1) adanya pembagian kerja dan spesialisasi, (2) orientasi impersonal, (3) hirarki kewenangan, (4) peraturan dan pengaturan, (5) orientasi dan karier, (6) efisiensi.
Tipe ideal birokrasi Weberian tersebut di atas, sampai saat ini belum terimplementasi secara ideal sebagaimana yang diharapkan Weber. Misalnya persyaratan tentang pengangkatan pejabat dalam jabatan tertentu, harus didasarkan pada profesionalisme, akan tetapi belum menjadi sebagai realita, justru yang terjadi adalah sebaliknya, pejabat diangkat berdasarkan kepentingan yang mengangkatnya.
Ketika pejabat yang diangkat tidak mampu memenuhi pengangkatnya, maka pejabat tersebut dengan mudah dimutasi dan bahkan didemosi. Dalam artian bahwa pejabat yang diangkat bukan karena sistem karier atau merit, tetapi didasarkan pada nepotisme.
Teori Weber mengatakan bahwa satu-satunya cara bagi masyarakat modern untuk mengoperasikan secara efektif konsep ideal tersebut di atas ialah dengan mengorganisasikan spesialis- spesialis birokrasi yang fungsional dan terlatih.
Weber mengatakan bahwa dengan "birokrasi" "efisiensi" dapat ditingkatkan. Untuk meningkatkan efisiensi kata Weber dapat dilakukan melalui: (1) Sistem pembagian kerja dalam birokrasi harus dikembangkan melalui spesifikasi yang jelas, (2) Birokrasi harus memiliki aturan yang jelas tentang hubungan kerja, (3) Jabatan- jabatan dalam birokrasi harus dijabat oleh orang yang profesional yaitu orang yang memiliki kompetensi untuk jabatan tersebut. (4) Para pegawai memandang pekerjaan sebagai karier hidup dan mendapatkan kompensasi selama menjalankan tugas, bahkan sampai pensiun. (5) Sumber legitimasi dalam birokrasi sifatnya bukan tradisional (didasarkan atas pertimbangan keturunan atau hubungan famili) dan bukan karismatik (kewibawaan seseorang atas pertimbangan keturunan atau hubungan famili) dan bukan karismatik
(kewibawaan seseorang yang bersifat subjektif atau emosional), tetapi legal, yaitu sesuai dengan peraturan yang berlaku.
Weber dalam Thoha (2005:19), sebenarnya memperhitung- kan tiga elemen pokok dalam konsep birokrasinya, yaitu: (1) Birokrasi dipandang sebagai instrument teknis. (2) Birokrasi dipandang sebagai kekuatan independent. (3) Birokrasi dipandang mampu keluar dari fungsinya yang sebenarnya karena anggotanya cenderung berasal dari kelas sosial yang partikular.
H.G. Surie (1987:100), mengatakan bahwa, teori-teori tentang birokrasi yang dikemukakan sejak zaman Weber dibagi menjadi tiga tipe besar yaitu: (1) Suatu teori tentang keperluan sistem.
Pemerintahan atau, dalam beberapa versi, seluruh masyarakat memiliki keperluan yang mungkin bisa dipenuhi oleh birokratisasi.
Para penguasa bereaksi terhadap keperluan itu dengan mengguna- kan otoritasnya untuk melakukan perubahan-perubahan. (2) Suatu teori tentang perjuangan demi kekuasaan. Elit yang memerintah, selama perjuangannya dengan saingan-saingannya, mengubah struktur administratifnya sendiri ke arah birokrasi. (3) Suatu teori tentang kesesuaian struktural. Aspek-aspek tertentu dari struktur sosial dipandang lebih menguntungkan bagi timbulnya pemerintahan birokrasi.
Budi Setiyono (2004:16-20), membagi 4 (empat) Teori Birokrasi, yaitu: (1) Teori Rasional Administrative Model. Teori ini dikemukakan oleh Weber yang menyatakan bahwa birokrasi yang ideal ialah birokrasi yang berdasarkan pada sistem peraturan yang rasional, dan tidak berdasarkan pada paternalisme dan kharisma.
Dalam teori ini, birokrasi harus dibentuk secara rasional sebagai organisasi sosial yang dapat diandalkan, terukur, dapat diprediksikan dan efisien. (2) Teori Power Blok Model, yaitu teori yang berdasar pada pemikiran bahwa birokrasi merupakan alat penghalang (blok) rakyat dalam melaksanakan kekuasaan. Birokrasi dipandang sebagai pembendung kekuasaan rakyat yang diwakili oleh politisi memiliki keterkaitan erat dengan ideologi Marxisme. Meskipun Marx tidak membuat pemikiran yang sistematis seperti yang dilakukan oleh Weber, akan tetapi pemikiran Marx banyak menyinggung tentang eksistensi birokrasi. Marx memandang birokrasi sebagai sebuah fenomena yang memiliki keterkaitan erat dengan proses dialektika
kelas sosial antara si kaya dengan si miskin. Marx memandang bahwa birokrasi sebagai sebuah wujud mekanisme pertahanan dan organ dari kaum bourgeois untuk mempertahankan kekuasaan dalam sistem liberal. Birokrasi ialah sebagai alat penindas bagi kaum yang lemah (miskin) dan hanya membela kepentingan orang kaya. (3) Teori Bureaucratic Oversupply Model, yaitu teori yang berbasis pada pemikiran ideologi liberalisme. Teori ini muncul pada tahun 1970an, oleh William Niskanen dalam buku Representative Government (1971), sebagai respon terhadap teori birokrasi Weber maupun teori Marx, akan tetapi teori ini baru menguat pada dua dekade terakhir seiring dengan munculnya pemerintahan neo-liberal di beberapa negara seperti Amerika, Inggris, Kanada dan Selandia Baru. Teori ini juga banyak pembahasan ahli politik, ketika berbagai pemikiran baru tentang pemerintahan seperti konsep reinventing government, new public management, public choice theory, managerialism. Teori bureaucratic oversupply model ini pada intinya menyoroti kapasitas organisasi birokrasi yang dipandang terlalu besar, terlalu mencampuri urusan rakyat, mengkonsumsi terlalu banyak sumber daya. Birokrat, terlepas dari citra sebagai pelayan masyarakat, dia juga memiliki motivasi yang berkaitan dengan pengembangan karier dan pemenuhan kebutuhan pribadi. Oleh karena itu, teori ini menuntut agar kapasitas birokrasi diperkecil dengan cara jumlah aparatur birokrasi dikurangi, dan peran selama ini mereka lakukan hendaknya didelegasikan kepada sektor swasta (private sector) dan mekanisme pasar, dan (4) Teori New Public Service, yaitu merupakan bentuk anti-tesis (penentangan) terhadap pemikiran bahwa peranan birokrasi hendaknya diserahkan kepada mekanisme pasar. Menurut teori ini, sebagaimana yang dikemukakan oleh Denhardt & Denhardt (2000), birokrasi bagaimanapun memiliki peranan dan corak kerja yang berbeda dengan sektor swasta atau privat sector, sehingga peranannya tidak mungkin dapat digantikan oleh pasar. Corak manajemen dan lingkungan kerja birokrasi juga tidak selalu sesuai dengan nilai-nilai yang ada dalam market mechanism sehingga memaksakan prinsip-prinsip manajemen swasta ke dalam institusi birokrasi justru dapat berakibat kontra produktif terhadap kinerja birokrasi itu sendiri.
Birokrasi tidak bisa hanya dinilai sebagai baik atau buruknya hanya semata-mata karena organisasi mereka yang besar, anggaran mereka yang besar, atau struktur mereka yang kompleks, karena hal itu boleh saja dilakukan sepanjang publik menginginkan. Baik buruknya birokrasi bukanlah pada persoalan apakah birokrasi mengikuti mekanisme pasar atau tidak, melainkan pada persoalan apakah birokrasi mampu memberikan pelayanan yang terbaik bagi publik. Oleh karena itu, Teori New Public Service memandang bahwa jika kinerja birokrasi ditentukan semata-mata oleh mekanisme pasar, maka esensi kedaulatan rakyat akan ditelan oleh mekanisme pasar, dan berganti dengan kedaulatan uang karena akumulasi modal ialah alat penentu kebijakan pada mekanisme pasar. Birokrasi tidak lagi berfungsi sebagai lembaga pelayanan publik, tetapi menjadi alat produksi yang sifatnya kapitalistik.
Berlainan dengan teori bureaucratic oversupply model, mengatakan bahwa peranan birokrasi cukup hanya sebagai katalisator dalam masyarakat, teori ini memandang bahwa peranan birokrasi justru harus direvitalisasi sesuai fitrahnya sebagai pelayan publik. Birokrasi adalah alat rakyat dan harus tunduk kepada apapun suara rakyat, sepanjang suara itu rasional dan legitimate secara normatif dan konstitusional. Seorang pimpinan dalam birokrasi bukanlah semata-mata makhluk ekonomi, melainkan makhluk yang berdimensi sosial, politik, ekonomis dan menjalankan tugas sebagai pelayan publik.
Etzioni (1986:53), Blau & Mayer (1987), Johnson (1988:232-235), dan Robbins (1990:30), mengungkapkan bahwa tujuan utama pembentukan struktur birokrasi adalah agar suatu organisasi dapat berjalan secara rasional, sehingga secara efektif dan efisien. Akan tetapi kenyataan empirik menunjukkan bahwa penyelenggaraan pemerintahan justru terjadi sebaliknya bahwa lebih ekstrim dari yang idealnya terjadi, sehingga memunculkan banyak masalah.
Fenomena birokrasi selalu menjadi menarik untuk dicermati, karena hampir setiap orang mengeluh ketika berhadapan dengan birokrat. Sehingga memunculkan kesan bahwa birokrat tidak mampu melakukan hal-hal yang dianggap tepat bagi publik. Persepsi yang mengemuka ketika terkait dengan pelayanan yang diberikan oleh
birokrasi ialah: (1) Tidak disiplin dalam penggunaan waktu untuk penyelesaian suatu urusan, (2) Berbelit-belit dalam proses suatu urusan, (3) Terjadinya pemborosan yang dilakukan dalam setiap kegiatan dan aktivitas.