구 출입국관리법 은 대한민국에 있는 외국인에 한하여 난민신청을 인정하였다. 따라 서 외국인은 대한민국에 상륙하거나 입국하여야만 난민인정신청을 할 수 있었다. 다
조 항 내 용
제13조 신뢰관계 있는 자의 동석(제13조)
제14조 통역(제14조)
제8조 제2항 동성의 면접관 요구권(제8조 제2항) 제8조 제3항 면접과정의 녹음․녹화요구권(제8조 제3항)
제15조 면담조서의 확인(제15조)
제16조 열람․등사(제16조)
제17조 인적사항의 공개금지(제17조)
제20조 신원확인을 위한 보호(제20조) 제23조 심리의 비공개(제23조)
제21조 이의신청(제21조)
난민법 제6조(출입국항에서 하는 신청)
① 외국인이 입국심사를 받는 때에 난민인정 신청을 하려면 출입국관리법 에 따른 출입국항을 관할하는 지방출입국․외국인관서의 장에게 난민인정신청서를 제출하여야 한다.
② 지방출입국․외국인관서의 장은 제1항에 따라 출입국항에서 난민인정신청서를 제출한 사람 에 대하여 7일의 범위에서 출입국항에 있는 일정한 장소에 머무르게 할 수 있다.
③ 법무부장관은 제1항에 따라 난민인정신청서를 제출한 사람에 대하여는 그 신청서가 제출된 날부터 7일 이내에 난민인정 심사에 회부할 것인지를 결정하여야 하며, 그 기간 안에 결정하지 못하면 그 신청자의 입국을 허가하여야 한다.
④ 출입국항에서의 난민신청자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제2항의 기간 동안 기본적인 의식주를 제공하여야 한다.
⑤ 제1항부터 제4항까지 정한 사항 외에 출입국항에서 하는 난민인정 신청의 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제3장 규범적 분석 : ｢난민법｣의 체계성․효과성 분석 113
만, 출입국관리법 제16조의299)에서 난민 임시상륙허가 제도를 두어 선박등에 타고 있는 외국인이 비호 신청을 전제로 임시상륙허가(“난민 임시상륙허가”)를 받아 상륙 후에 난민인정신청이 가능하였다.100)
그러나 난민법 이 제정되면서 대한민국 입국 이전에도 출입국항에서 난민인정신청을 할 수 있는 제도가 도입되었다. 이는 외국인이 ‘입국심사를 받는 때에’ 서면으로 난민인 정신청을 할 수 있도록 규정한 것으로, 환승과정 또는 입국심사가 완료된 이후 출국대기 실에서 대기 중의 외국인에 대해서는 원칙적으로 적용되지 않는다.
난민인정의 신청이 자의적인 행정에 의해 거부되는 상황을 방지하기 위함이 본 제 도의 취지101)이고, 법원 또한 출입국항에서의 난민신청 제도를 난민신청자로서의 지 위확보 내지는 난민제도의 남용적 방지를 위한 측면에서 긍정적으로 판단하고 있는 것으로 보인다.102)
출입국항에서의 난민신청은 전체 난민신청에 비하여 많은 비중을 차지하고 있지는 않
으나 2015년 난민유입이 폭증함에 따라 출입국항을 통한 난민신청 또한 증가하면서 본
99) 제16조의2(난민 임시상륙허가) ① 지방출입국․외국인관서의 장은 선박등에 타고 있는 외국인이 난민법 제2조제1호에 규정된 이유나 그 밖에 이에 준하는 이유로 그 생명․신체 또는 신체의 자유를 침해받을 공포가 있는 영역에서 도피하여 곧바로 대한민국에 비호(庇護)를 신청하는 경우 그 외국인을 상륙시킬 만 한 상당한 이유가 있다고 인정되면 법무부장관의 승인을 받아 90일의 범위에서 난민 임시상륙허가를 할 수 있다. 이 경우 법무부장관은 외교부장관과 협의하여야 한다.
②제1항의 경우에는 제14조제3항 및 제5항을 준용한다. 이 경우 “승무원 상륙허가서”는 “난민 임시상륙허가서”
로, “승무원 상륙허가”는 “난민 임시상륙허가”로 본다.
③제1항에 따라 비호를 신청한 외국인의 지문 및 얼굴에 관한 정보의 제공 등에 관하여는 제12조의2를 준용한다.
100) 난민 임시상륙허가는 현재도 출입국관리법 제16조의2에서 규정하고 있으며, 난민법 제정 전에는 난
민협약 제1조A(2)에 규정된 이유 등에 근거하여 비호신청이 가능하였으나, 난민법 제정 이후 해당 부분은
“-- 난민법 제2조제1호에 규정된 이유나---”로 수정되었다.
101) 법제사법위원회는 난민법 상 출입국항 난민신청제도의 입법취지에 관하여 “공항․항만 등에서의 난민
인정의 신청절차를 명문화함으로써 난민인정의 신청이 자의적인 행정에 의해 거부되는 상황을 방지하기 위함”이라고 밝힌 바 있다. 법제사법위원회, 난민 등의 지위와 처우에 관한 법률안 심사보고서, 2011.12.
102) “출입국항에서의 난민인정신청에 대한 난민인정심사 회부 여부의 결정에 대해 이처럼 따로 규정한 취지 는, 입국 전 신속한 절차 진행을 통해 자격있는 신청자로 하여금 단시간 내에 난민신청자로서의 지위를 확보하도록 배려하는 한편, 명백하게 근거가 없거나 난민제도를 남용하는 신청을 미리 방지해 심사 단계의 효율성을 높이려는 데 있다”. 서울고등법원 2015.1.28. 선고 2014누52093 판결. 인천지법 2014.5.16. 선고
2014구합30385 판결의 항소심 판결로서 상고되지 않고 확정되었다.
114 ｢난민법｣에 대한 사후적 입법평가
제도의 취약점이 두드러지는 계기가 되었다. 출입국항에서의 난민신청제도가 안고 있는 문제점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 대한민국 안에 있는 외국인을 대상으로 하는 정식 난민인정제도의 경우 그 절차 및 심사에 대하여 법에서 상세히 정하고 있는데 반해, 난 민법 제6조(출입국항에서 하는 신청)에서 정하는 출입국항에서의 난민인정심사 절차에 관해서는 대단히 간략히 기술하고 있어 해석상 다툼의 여지가 있고, 이는 난민인정신청자 의 절차적 권리가 제대로 보장되지 못할 수 있거나 또는 제한될 수 있음을 뜻한다. 둘째,
난민법 제6조 제4항에 따라 회부심사에 있어 핵심에 해당하는 불회부 사유를 시행령에 서 정하고 있어 위임입법의 한계를 벗어났다는 문제가 있다. 셋째, 심사결과 입국이 거부 되면 시행령 제4조에서 정한 출입국항 대기실에 머물게 되는데 실질적으로 구금된 상태 에 놓이게 된다는 비판이 제기된다.
<표> 2013.7~2015.12 출입국항 난민신청 통계103)
인천공항 김해공항 제주공항 울 산
신 청
회 부
불 회 부
심 사 중
신 청
회 부
불 회 부
심 사 중
신 청
회 부
불 회 부
심 사 중
신 청
회 부
불 회 부
심 사 중
2013.7~ 25 15 10 0 1 0 1 0
2014 71 26 45 0 70 26 44 0
2015 393 284 109 0 6 2 4 0 1 1 0 0
요컨대, 출입국항에서의 난민인정신청의 문제는 난민협약 당사국들의 난민협약상 의무 와 국경 통제에 관한 주권적 권리가 직접적으로 충돌하는 영역으로104) 이는 난민행정에 있 어 행정의 효율성과 난민의 절차적․실체적 권리의 대립으로 종종 나타나는 것이다.
103) 공항에서의 난민신청 실태조사 보고서, 한국난민지원네트워크․대한변호사협회․UNHCR, 2016, 13면.
104) 하정훈, “강제송환금지의 원칙에 비추어 본 출입국항에서의 난민인정절차 및 비교법적 검토”, in 출입국
관련 외국인 기본권에 관한 공법적 고찰, 한국공법학회․대법원 헌법연구회 공동학술대회, 2017, 33면.
제3장 규범적 분석 : ｢난민법｣의 체계성․효과성 분석 115