174 ｢난민법｣에 대한 사후적 입법평가
2. 국제인권관련 규정의 국내법 수용의 측면
한편, “비호 패키지(paquet d’asile)”로 불리는 난민에 관한 세 개의 유럽연합의 지침이
2013년 6월에 프랑스 국내법으로 수용되었고, 난민법 개정에 관한 영향평가서는 그 부분
에 대하여도 다루고 있다. 이는 EU의 난민처우 기준에 부합하고자 하는 프랑스의 의지가 난민법 개정의 배경이 되었음을 뜻한다. 그리고 이는 난민신청자 및 난민인정자의 처우개 선으로 연결되었다. 이와 관련하여 국제인권관련 규정이 국내적으로 수용된 과정 및 영향 분석을 살펴봄을 통하여 우리 입법평가에 주는 시사점을 도출한다.
3. 사전적 영향평가의 방법론적 접근
프랑스는 사전 영향평가의 단계별 지표를 세워놓고 주요 정부발안법률안에 적용하여 분석한다. 외국인법전의 비호권에 관한 규정을 전면적으로 개정하는 것을 내용으로 하는 망명권의 개혁에 관한 2015년 7월 29일자 법률 은 정부입법으로 영향분석이 선행되었 다. 따라서 동 법률의 사전적 영향평가방법론에 관하여 분석하고 사후평가에서의 활용방 안을 모색한다.
Ⅱ. 프랑스의 사전영향분석제도 1. 개 요
프랑스에서 입법영향분석(étude d'impact)이라 함은 입법의 행정적, 사회적, 법적, 경제 적, 재정적 영향 등을 사전에 분석하여 입법목적을 효과적으로 달성하는 것을 목적으로 한다. 주무부처에 의한 법률안 작성 단계에서 일차적으로 영향분석이 이루어지고 부처간 협의 및 국무조정실의 조정 단계에서 수정보완이 되므로 사전평가와 병행평가 이루어진 다고 볼 수 있다.
제4장 입법평가 방법론의 비교 : 프랑스 난민법의 사전영향분석 175
프랑스에서 영향분석의 개념은 1976년에 처음 등장하였는데, 자연보호에 관한 법 률에서 자연에 침해를 끼칠 수 있는 개발에 대하여 사전에 영향분석을 실시하는 것이 그 내용이었다. 그 후 시범실시를 거쳐 1998년에 총리 통첩(circulaire)으로 제도화되었
다. 이때는 1990년대 들어 OECD가 ‘보다 나은 법’을 위하여 영향평가를 강조함에 따
라 유럽연합 차원에서도 법의 질을 개선하기 위한 노력을 기울이기 시작한 시기였다.
그러나 2000년대 들어 영향분석제도의 실효성에 대하여 잇따른 부정적인 평가가 내
려졌고197) 프랑스는 2008년 헌법개정을 통해 상위규범인 헌법에 사전영향분석의 근거 를 마련하기에 이르렀다.
헌법 제39조 제3문198)에 따라 헌법 제34-1조, 제39조, 제44조의 적용에 한 2009년
4월 15일의 조직법률 199)에서 영향분석의 대상, 내용 등에 대하여 구체적으로 정하고
있다. 영향분석의 대상은 정부제출법률안이나(제8조) 헌법개정안, 재정법률안, 사회 보장조달법률안 등의 법률안은 제외된다.(제11조)
영향분석의 작성에는 해당 법률의 소관부처, 국무조정실(secrétariat général du Gouve- rnement), 꽁세이데따 그리고 의회 차원에서 의장단회의(Conférence des présidents)와 공 공정책에 관한 평가와 조정위원회(Comité d'évaluation et de contrôle des politiques
publiques)가 참여한다. 헌법 제39조 제4문에 따라 영향분석서가 조직법률의 규정에 부합
하지 않는다고 의장단회의에서 판단하는 때에는 그 법률안은 의사일정에 등록될 수 없다.
또한 의장단회의와 정부 간에 의견이 일치하지 않는 경우에는 의회(하원 또는 상원)의장 또는 국무총리는 헌법위원회(Conseil constitutionnel)에 제소할 수 있다. 헌법위원회는 8일 내에 이에 대한 판단을 내리게 된다.
영향분석서는 정보공개법상 공개대상 문서에 해당된다.
197) 이에 관해서는 윤계형․한동훈, 프랑스 입법평가의 방법론 및 사례연구, 한국법제연구원, 2011, 20-23면
참조.
198) 하원 및 상원에의 정부발안법률안 제출은 조직법률에서 정하는 조건에 따른다.(La présentation des projets de loi déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique.) 199) Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
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2. 프랑스의 입법과정
<그림> 프랑스의 입법절차200)
헌법 제39조 1항201)은 수상과 상하원의원이 법률안을 발의할 수 있다고 정하고 있 다. 정부발안법률안(projet de loi) 및 의원발의법률안(proposition de loi) 모두 하원과 상원에서 각기 법률안 심사를 거치고 가결되면 대통령은 법률을 공포한다. 헌법에서
200) Pascal Jan, “Les assemblées parlementaires françaises”, Etudes de la Documentation française, Nº 5216, 2005, pp.100-101.
201) L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement.
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정하고 있거나 또는 헌법의 적용을 내용으로 하는 조직법률(loi organique)은 헌법위원 회의 사전적 위헌법률심사의 대상이 된다.
<그림> 프랑스의 정부발안법률안 작성절차202)
202) Catherine Bergeal, Rediger un texte normatif, p.163. 프랑스의 입법영향평가제도와 입법심사기준에 관한 연구, 2007, 법제처, 163면에서 재인용.
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영향분석의 대상이 되는 정부제출법률안은 주무장관이 작성하며 이유서(exposé des motifs) 또는 제출보고서(rapport de présentation)를 첨부하여야 한다. 작성된 법률안은 관 계부서와의 협의를 거쳐 필요한 경우 경제사회환경위원회(Conseil économique, social et
environnemental)의 및 꽁세이데따의 자문을 받는다. 국무회의 심의를 통과한 법률안은
상원 또는 양원 중 한 곳에 제출된다.
3. 입법영향분석의 내용
2009년 4월 15일자 조직법률 제8조에서 정하는 영향분석은 다음과 같이 크게 여섯
단계에 거쳐 새로운 입법의 효과를 예측한다. 첫째, 현재의 상황을 진단하고 입법의 필요성을 적시한다. 둘째, 법안이 추구하는 목적을 담는다. 셋째, 새 법에 채택된 실현 수단 이외의 가능한 대안을 조사한다. 넷째, 영향분석서의 핵심이라 할 수 있는 부분 으로 새 규정의 도입으로 예상가능한 영향을 분석한다. 이에는 규범적 분석 외에 비 용편익분석도 포함한다. 다섯째, 영향분석 과정 중에 수행한 자문활동에 대해 설명한 다. 여섯째, 시간적․장소적 적용 등 입법의 시행 관련사항을 적는다.203)
<표> 프랑스 사전영향분석의 주요내용
203) 영향분석의 자세한 내용에 대해서는 Rapport d’information fait au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur les critères des études d'impact accompagnant les projets de loi par par MM.Claude Goasguen et Jean Mallot, n2º094, Assemblé Nationale, 2009 및 앞의 윤계형․한동훈, 51-59면 참고.
1 진단, 입법의 필요성
Diagnostic, état du droit et nécessité de légiférer
2 목적
Objectifs poursuivis
3 가능한 선택과 새로운 입법을 하는 이유
Options possibles et les motifs du recours à une nouvelle législation 4 새로운 규정의 예상가능한 영향
Incidences prévisibles du dispositif
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