(1) 불회부 사유의 시행령으로의 위임 관련
출입국항에서의 난민신청과 관련하여 난민법 제6조에서는 회부심사 기간만을 명시 하고 그 외의 난민인정 신청의 절차, 의식주에 관한 사항 그리고 불회부 사유에 관한 실 체적 사항은 시행령에 위임하고 있다. 난민법 은 출입국항에서의 난민신청제도를 도입 하면서 관련 절차에서 행정청이 어떤 기준으로 심사하는지 법적근거를 마련하지 않은 것이다. 불회부사유는 출입국항 난민신청 제도의 핵심적인 사항임에도 불구하고 난민법 제6조에서는 그 윤곽도 정하지 않은 채 단지 위임근거에 대하여 ‘출입국항에서 하는 난민 인정 신청의 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’라고만 규정하고 있을 뿐이다.
이러한 맥락에서 난민법 시행령 제5조 제1항에서는 난민인정 심사 불회부 사유를 정하 고 있는 바 이는 위임입법의 한계를 벗어나는 조항이라는 평가이다. 또한 난민법 제6조 의 취지에 비추어 볼 때 난민법 시행령 제5조 제1항 각호의 사유가 위임의 범위 내에 합치하는지 검토가 필요할 것이다.120) 이와 같이 난민법 제6조는 위임의 범위 가 구체적이지 않은 점 그리고 불회부사유를 시행령에 위임하는 것이 성격상 적절치 않다는 문제점이 있다.
(2) 불회부사유의 해석 관련
난민법 시행령 제5조 제1항 제1호 내지 제5호의 사유는 형식적 심사에 그치는 사유 로 해석하여 이에 대하여는 크게 반론이 제기되지 않는 것으로 보인다. 그러나, 제1호 내지 제5호의 사유가 난민법 과 난민협약에 부합하는 적법하고 유효한 불회부사유인지 불회부사유에 관한 규정체계의 헌법, 난민법 , 난민협약과의 합치성에 대하여 의문 을 제기하는 의견도 제기된다.121)
120) 최계영, “강제송환금지의 원칙에 비추어 본 출입국항에서의 난민인정절차 및 비교법적 검토”에 대한 토론
문, in 출입국 관련 외국인 기본권에 관한 공법적 고찰, 한국공법학회․대법원 헌법연구회 공동학술대회, 2017, 70면.
120 ｢난민법｣에 대한 사후적 입법평가
불회부사유 가운데 가장 논란이 많은 사유는 난민법 시행령 제5조 제1항 제7호에서 정하는 불회부사유로서 “그 밖에 오로지 경제적인 이유로 난민인정을 받으려는 등 난민 인정 신청이 명백히 이유 없는 경우”이다. 이는 행정청에서 불회부결정을 내릴 때 가장 빈번하게 원용되는 사유인데 그만큼 넓게 해석될 여지가 있기 때문이다.
앞서 밝힌바와 같이 출입국항에서의 난민인정신청 제도는 난민인정 신청이 자의적인 행정에 의해 거부되는 것을 미연에 방지하고 공항․항만 등에서의 난민인정의 신청절차 를 명문화하는 것이 본 제도가 난민법 에서 도입된 취지이다. 그러나 시행령 제6호 및 제7호의 사유는 출입국항에서의 난민인정신청을 한 외국인에 대한 실질적 심사에 해 당한다고 할 수 있다.122)
121) 최계영, “강제송환금지의 원칙에 비추어 본 출입국항에서의 난민인정절차 및 비교법적 검토”에 대한 토
론문, 69-70면.
122) 출입국항에서 난민의 요건에 관한 실질적 심사를 진행할 경우 7일이라는 짧은 기간 동안 난민의 요건에
관한 심사를 받아야 하므로 그 심사가 졸속으로 이루어질 위험이 높다. 하정훈, 앞의 글, 35면.
난민법 시행령
제5조(출입국항에서의 난민신청자에 대한 난민인정 심사 회부)
① 법무부장관은 출입국항에서의 난민신청자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사람을 난민인정 심사에 회부하지 아니할 수 있다.
1. 대한민국의 안전 또는 사회질서를 해칠 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 2. 인적사항 관련 질문 등에 응하지 아니하여 신원을 확인할 수 없는 경우
3. 거짓 서류를 제출하는 등 사실을 은폐하여 난민인정을 받으려는 경우. 다만, 본인이 지체 없 이 자진하여 그 사실을 신고한 경우는 제외한다.
4. 박해의 가능성이 없는 안전한 국가 출신이거나 안전한 국가로부터 온 경우
5. 난민인정을 받지 못한 사람 또는 난민인정이 취소된 사람이 중대한 사정의 변경 없이 다시 난민인정을 받으려는 경우
6. 법 제19조 각 호의 어느 하나에 해당된다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 경우
7. 그 밖에 오로지 경제적인 이유로 난민인정을 받으려는 등 난민인정 신청이 명백히 이유 없는 경우
제3장 규범적 분석 : ｢난민법｣의 체계성․효과성 분석 121
다시 말해, 일단 입국이 허용된 후에 진행되는 난민인정절차에서 다루어져야 할 난민 의 실질적 요건에 대한 심사를 출입국항에서의 난민인정심사 불회부 사유로 규정함으로 써 사실상 난민신청의 사전통제가 이루어질 수 있는 것이다.
국가인권위원회가 “출입국항 난민신청 제도 및 출국대기실 운영형태 개선 권고”에서 불회부 사유 중 일부는 난민 해당 여부에 대한 실질적 심사를 예정하는 규정인 까닭에 불회부사유를 형식적 요건 위주로 취소화하여 명백히 난민이 아닌 경우가 아닌 한 난민심사에 회부해야 한다고 밝히고 있는 것도 이러한 맥락에서이다.123)
그러나, 이에 반해, 유엔난민기구는 제7호 이외의 사유들은 모두 단기간의 회부절차에 서 심사하기 곤란한 것으로 보고 있으며, 특히 제4호의 ‘박해의 가능성이 없는 안전한 국가 출신이거나 안전한 국가로부터 온 경우’에 대하여 ‘안전한 제3국’의 개념이 보호 필요성이 있는 비호신청자에게 비호절차로의 접근과 입국을 모두 거부할 수도 있다 는 암시성 때문에 난민 협약과 충돌된다고 본다.124)
<표> 유엔난민기구(UNHCR)의 불회부사유에 대한 해석125)
123) 국가인권위원회, “출입국항 난민신청 제도 및 출국대기실 운영형태 개선 권고”, 2016, 1면.
124) 유엔난민기구, 대한민국 난민법 시행령 및 시행규칙 제정안에 관한 UNHCR의 의견, 2013, 8-16면. 법무
부 시행 3년에 대한 평가 및 향후 법 개정 방향에서 재인용. 30면.
125) 채현영, 앞의 글, 38-39면 정리.
불회부사유 UNHCR의 의견
제1호
대한민국의 안전 또는 사회질서를 해칠 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우
난민협약 제33조 제2항의 추방에 관한 조항과 유사한 것으로 보 임. 협약의 해당 규정은 난민협약 제33조 제1항의 강제송환금지 원칙에서 제외되는 예외에 해당하는 경우임
해당 신청이 강제송환금지 원칙의 예외에 해당하는지 여부의 판 단이 필요한 경우, 우선 난민인정심사를 통하여 난민정의 해당 여 부를 검토하여 최종 결정이 이루어져야 한다고 간주.
제2호
인적사항 관련 질문 등에 응하지 아니하여 신원을
신청인들의 언어능력, 교육수준, 통역, 나이 등 다양한 요인으로 인한 제약과 이들이 신원을 밝힐 수 없는 다양한 상황들(예, 인신 매매 피해자, 젠더폭력)이 있을 수 있음을 고려해야 함.
122 ｢난민법｣에 대한 사후적 입법평가
불회부사유 UNHCR의 의견
확인할 수 없는 경우
신원을 확인하지 못하여 국내에서의 거주지 등 확인이 불가능한 경우, 신원확인을 위한 최소한의 구금에 관한 규정에 근거하여 거 주지 등의 제한을 임시적으로 두거나 하는 대안적인 방안을 모색 할 필요가 있음.
제3호
거짓 서류를 제출하는 등 사실을 은폐하여 난민인정을
받으려는 경우
이 사유는 불법적인 입국 또는 체재로 인한 처벌의 금지를 규정한 난민협약 제31조와 배치될 수 있음.
난민인정절차가 단계가 아닌 회부절차에서 불회부 사유로 이를 둔 것은 모든 거짓 서류를 이용하여 입국을 시도하는 자를 절차를 남 용하는 자로 암묵적으로 간주할 수 있는 위험성이 존재함.
또한 많은 비호신청자들이 본국을 떠나는 과정에서 사전허가를 받 지 않거나 거짓 서류를 이용하고 있고, 과거 경험 등을 이유로 정 부당국을 두려워할 수 있음을 고려할 때, 많은 이들이 입국시도시 점에서부터 거짓 서류 이용 여부를 밝히는 것은 어려울 수 있음.
제4호
박해의 가능성이 없는 안전한 국가 출신이거나 안전한 국가로부터 온 경우
‘안전한 출신국’ 개념을 국내 난민인정심사 절차에서 신속하게 심
사하기 위한 한 방법으로 활용할 수 있겠으나, 회부 심사 과정에 서 활용하는 것은 적합하지 않음.
특히 안전한 국가의 지정 책임이 구체적으로 명시되어 있지 않음.
특정 신청인이 안전한 제3국을 거쳐서 입국했더라도 모든 비호신 청자는 강제송환금지 원칙의 준수를 위해 비호신청 절차로의 접 근이 제약되어서는 안되며, 특히 비호신청자에게 공정한 심사가 보장될 수 없는 국가로의 송환이 발생해서는 안됨.
제5호
난민인정을 받지 못한 사람 또는 난민인정이 취소된
사람이 중대한 사정의 변경 없이
다시 난민인정을 받으려는 경우
이에 해당하는 신청인 경우에도 새로운 증거 혹은 요소들이 있는 지 여부를 심사하는 절차가 필요함.
특히 중대한 사정의 변경이 있는지 여부를 심사해야 하는데 이는 단기간에 실시되는 회부심사 과정에서 충실히 이루어지기 어려울 수 있음을 감안해야 함.
제6호
법 제19조 각 호의 어느 하나에
해당된다고 인정할만한 상당한
이유가 있는 경우
제1호에 대한 의견과 동일