본 연구는 주요 내용에 따라 중점적인 연구방법을 각기 다르게 활 용한다. 문재인 정부 출범 이후부터 지금까지 추진해 온 한반도 정 책을 총체적으로 분석‧평가하는 ‘Ⅱ. 지난 3년 정책 평가’의 연구방 법은 문헌연구이다. 문재인 정부의 국가안보전략과 한반도 정책 등 을 설명‧홍보하기 위해 청와대와 통일부 등 정부기관이 발행한 각 종 1차 문헌을 바탕으로 문재인 정부가 구상한 한반도 정책의 초기 목표와 주요 내용을 분석한다. 또한 문재인 정부의 한반도 정책 추 진 과정을 비판적으로 평가하고 정책성과 결정요인을 객관적으로 분석하기 위해 문재인 정부에서 발행한 1차 문헌뿐 아니라 본 연구 와 유사한 문제의식하에서 진행된 비판적 선행연구도 참조한다. 비 판적 선행연구에는 문재인 정부의 한반도 정책을 분석‧평가하는 연 구와 함께 탈냉전 이후 한국정부가 추진한 대북‧통일정책을 분석‧ 평가한 연구도 포함한다. 그리고 통일‧외교‧안보 분야 전문가들이 자문한 내용도 정책 평가 및 결정요인 분석에 활용한다.
이 지점에서 어떠한 기준으로 문재인 정부가 그동안 추진해 온 한 반도 정책을 평가할 것인지를 논의하지 않을 수 없다. 각국 정부가 추진하는 여러 정책에 대한 평가의 잣대는 평가자마다 다를 수 있다.
그렇지만 4개 세부주제와 이의 총괄로 이뤄진 본 연구의 특성을 감 안했을 때에는 비교적 큰 틀에서 객관적‧합리적인 정책 평가 기준 을 마련해 총괄 및 각 세부주제 연구에 일괄 적용하는 것이 바람직하 다. 이를 통해 전체적인 연구의 통일성과 일관성을 유지하고, 연구 결과가 갖는 설명력과 설득력을 향상시킬 수 있을 것이다.
한국정부가 추진하는 다양한 분야의 정책을 평가한 대표적 선행 연구는 다음과 같다. 먼저, 고려대 정부학연구소와 동아일보가 2014년부터 매년 실시하는 ‘대한민국 정책평가’를 살펴볼 필요가 있 다. 이는 전문가 및 일반 국민을 대상으로 2차례에 걸쳐 진행되는 설문조사를 통해 이뤄지는데, 2차 설문조사에서 제시되는 정책평가 기준은 ① 정책목표의 명확성, ② 정책의 논리적 연계성(이상 평가영 역1: 정책의 구조), ③ 사회현안 반영도, ④ 정책의 실현가능성, ⑤ 정책의 형평성(이상 평가영역2: 정책의 내용), ⑥ 정책의 투명성, ⑦ 정책의 책임성(이상 평가영역3: 정책의 과정), ⑧ 정책의 효과성, ⑨ 정책의 만족도(이상 평가영역4: 정책의 결과), ⑩ 기타 등이다.9)
한편 한반도 정책이 대통령 선거 공약과 직결되는 것이라는 점을 감안했을 때, 한국정책학회가 영국과 일본의 공약 및 정책 평가지표 등을 기본으로 삼아 2006년 제시한 이른바 ‘SMART’ 평가지표도 살 펴볼 필요가 있다. 한국정책학회는 ① 구체성, ② 측정 가능성, ③ 달성 가능성, ④ 적절성, ⑤ 시간계획성 등 5가지 기준을 제시하고 있다.10) 한국정당학회가 2012년 제시한 이른바 ‘DREAM’ 지표 체계 도 살펴봐야 한다. 한국정당학회는 평가분야를 크게 국정과제와 지 역밀착과제로 나누고 있으며, 한반도 정책과 유사한 성격의 국정과
9) 고려대학교 정부학연구소 편, 2018 대한민국 정책평가 보고서(서울: 동아E&D, 2019), pp. 20~22.
10) 중앙선거관리위원회, 매니페스토 선거공약 평가지표(과천: 중앙선거관리위원회, 2014), pp. 7~9.
제 관련 평가기준으로 ① 가치요건(꿈/비전), ② 형식요건(연계성),
③ 수단요건(수단의 적절성) 등을 제시하고 있다.11) 비교적 최근에
이뤄진 지방자치단체의 남북 교류‧협력 사업에 관한 평가지표도 참 고할 수 있는데, 이는 ① 적합성, ② 독창성(비중첩성), ③ 지속가능 성, ④ 개별성, ⑤ 확산 가능성 등을 기준으로 삼고 있다.12)
<표 Ⅰ-1> 주요 선행연구에서 나타난 정책 평가 기준
구 분 정 책 평 가 기 준
고려대 정부학연구소,
동아일보
정책의 구조 ① 정책목표의 명확성
② 정책의 논리적 연계성 정책의 내용
③ 사회현안 반영도
④ 정책의 실현가능성
⑤ 정책의 형평성 정책의 과정 ⑥ 정책의 투명성
⑦ 정책의 책임성 정책의 결과 ⑧ 정책의 효과성
⑨ 정책의 만족도
- ⑩ 기타
한국정책학회 (SMART 지표)
① 구체성 ② 측정 가능성 ③ 달성가능성
④ 적절성 ⑤ 시간계획성
한국정당학회 (DREAM 지표)
국정과제
① 가치요건(꿈/비전)
② 형식요건(연계성)
③ 수단요건(수단의 적절성) 지역밀착과제 내용요건 ④ 반응성
⑤ 효율성 나용우 외
(지자체 남북 교류‧협력 사업)
① 적합성 ② 독창성(비중첩성) ③ 지속가능성
④ 개별성 ⑤ 확산 가능성
출처: 고려대학교 정부학연구소 편, 2018 대한민국 정책평가 보고서(서울: 동아E&D, 2019), pp. 20~22; 중앙선거관리위원회, 매니페스토 선거공약 평가지표(과천: 중앙선거관리 위원회, 2014), pp. 7~9, 17~19; 나용우‧홍석훈‧박은주, 지자체 남북교류협력사업의 평가 지표와 발전방향, KINU 정책연구시리즈 18-04 (서울: 통일연구원, 2018), pp. 57~58을 참고하여 저자 작성.
11) 위의 책, pp. 17~19.
12) 나용우‧홍석훈‧박은주, 지자체 남북교류협력사업의 평가지표와 발전방향, KINU 정책 연구시리즈 18-04 (서울: 통일연구원, 2018), pp. 57~58.
이와 같은 선행연구 등을 감안해, 본 연구는 문재인 정부의 한반도 정책을 평가하기 위한 기준을 명확성, 적절성, 효과성, 지속가능성 등 4가지로 대별하고, 각 기준별로 2가지의 세부기준을 <표 Ⅰ-2>와 같이 선정해 적용하고자 한다. 명확성과 관련해서는 ① 정책목표의 명확성, ② 관련 기관‧정책과의 연계성을, 적절성과 관련해서는 ③ 정책수단의 적절성, ④ 국제정세 대응성을, 효과성과 관련해서는 ⑤ 정책효과 발생도, ⑥ 정책고객 만족도를, 지속가능성과 관련해서는
⑦ 실현가능성, ⑧ 지속가능성을 기준으로 삼을 것이다.
<표 Ⅰ-2> 본 연구에서 문재인 정부의 한반도 정책 평가에 적용할 기준
대분류 소분류 세부 내용
명확성
① 정책목표의 명확성
∙ 국정과제와의 부합
∙ 구체적 달성 목표(정량/정성)
∙ 목표 간 일관성(복수목표)
② 관련 기관‧정책과의 연계성 ∙ 관련 기관과의 연계 및 협조
∙ 관련 정책과의 연계
적절성
③ 정책수단의 적절성
∙ 목표 달성을 위한 정책 수단 (재원, 조직, 인력 등)
∙ 추진 로드맵 유무
∙ 로드맵의 적절성
④ 국제정세 대응성 ∙ 국제정세 대응 정도
∙ 타 국가 외교정책과의 부합 정도
효과성
⑤ 정책효과 발생도
∙ 정책수립 시 예상효과 달성 여부
∙ 해당과제의 상위목표 달성 여부
∙ 투입 대비 산출의 효율성
∙ 파급효과(긍정적 혹은 부정적 변화)
⑥ 정책고객 만족도 ∙ 과제별 정책고객의 만족 수준
∙ 기관(부서), 국내, 해당지역
지속 가능성
⑦ 실현가능성
∙ 제도적 지원 유무
∙ 자원 지원의 정도
∙ 인력 지원의 정도
⑧ 지속가능성
∙ 정책추진 기반 마련 여부
∙ 국가발전 기여 정도
∙ 정책수요(needs) 반영 여부 출처: 저자 작성.
다음으로 한국정부가 중장기적으로 지향해야 하는 한반도 정책의 추진 환경을 살펴보기 위해 진행하는 2020~2030년 미래 트렌드 분석 은 전문가 인식조사를 토대로 이뤄진다(<그림 Ⅰ-3> 참조). 통일연구 원은 고려대 일민국제관계연구원에 의뢰하여 통일‧외교‧안보 분야의 국내 연구자 200명을 대상으로 하는 온라인 설문조사를 진행했다.
조사대상은 본 연구가 포괄하는 4개 세부 연구과제별로 50명씩 선 정했다. 설문은 크게 총괄 부분 관련 공통 질문 20개와 4개 세부 연구 과제별 질문 20개 등 총 100문항으로 구성돼 있지만, 응답자 개별적 으로는 공통 20문항 및 본인의 해당 주제와 관련된 20문항 등 총 40문항에 답하는 방식으로 구성됐다. 총괄 부분과 관련해서는 200명 전원을 대상으로 2020~2030년 한반도 정책 구상에 있어 반드시 감안 해야 할 대내외 환경을 지구적(global)‧지역적(regional)‧한반도 (Korean peninsula)‧국내적(domestic) 차원으로 구분해 각 5문항씩 질문했다.13) 이러한 전문가 인식조사 결과에 대한 정량적‧정성적 분 석을 토대로 향후 한국정부가 지향해야 하는 한반도 정책에 영향을 미칠 기회요인과 위협요인을 추출한다.
<그림 Ⅰ-3> 국내 전문가 인식조사 개요도
출처: 저자 작성.
13) 전문가 인식조사 결과는 본 연구 및 각 세부과제의 <부록> 등 참조.
이상의 내용을 바탕으로 2020~2030년 한국정부가 지향해야 하 는 새로운 한반도 정책의 목표와 추진전략, 전략과제를 도출하는 데 있어서는 문헌연구와 집단지성의 발휘를 주요한 연구방법으로 이용 한다. 앞서 언급한 것처럼, 한국의 객관적인 역량 및 코로나19의 세 계적 확산 추세 등을 감안했을 때 향후에 한국정부가 중장기적으로 추진해야 하는 한반도 정책의 핵심 목표는 ‘사람 중심의 평화와 번영 의 공동체 형성’이라고 할 수 있을 것이며, 국내외 관련 전문가들과 의 심도 깊은 논의를 통해 이와 같은 목표 설정의 당위성과 필요성을 강화하는 동시에 공감대를 넓혀갈 수 있을 것이다. 이러한 목표를 실현하기 위해서는 문재인 정부가 그동안 ‘평화와 번영’을 목표로 삼 아 추진하며 이룩한 한반도 정책의 성과를 기반으로 향후의 한반도 정책을 발전적인 방향에서 모색하는 것이 바람직하다. 이 과정에서 는 그동안 선행연구에서 제시된 다양한 정책적 아이디어와 함께 주 변 환경 및 한반도 정세 변화를 기민하게 고려하며 대응방안 연구에 천착해 온 전문가들의 의견을 충분히 검토하고 반영할 것이다.