II. TINJAUAN PUSTAKA
2.6 Beberapa Tulisan dan Penelitian Mengenai HTR
Beberapa tulisan dan penelitian yang mengangkat tema ‘kebijakan hutan tanaman rakyat’ telah dilaksanakan sejak digulirkannya kebijakan ini. Sub bab ini mencoba untuk menyajikan isi tulisan dan hasil penelitian dimaksud.
Herawati (2010a) mengemukakan bahwa proses perumusan kebijakan HTR bukan merupakan model linier melainkan suatu proses incremental (bertahap) dengan melakukan perubahan sedikit demi sedikit terhadap kebijakan yang sebelumnya telah ada. Gagasan pembangunan HTR dilatarbelakangi oleh tingginya potensi lahan kosong yang terdapat di kawasan hutan negara berupa spot kecil yang tersebar. Di sisi lain sektor industri kayu tengah mengalami defisit pasokan bahan baku. Dengan tujuan untuk meningkatkan produktivitas lahan hutan terdegradasi, maka dipilih pemecahan masalah berupa pemberian hak akses kepada masyarakat sekitar hutan. Kesempatan hak akses bagi masyarakat dilakukan melalui pemberian Izin Usaha Pemanfaatan Hasil Hutan Kayu Hutan Tanaman Rakyat (IUPHHK-HTR)
Lebih lanjut Herawati (2010a) mengemukakan bahwa prinsip pemikiran para pengambil kebijakan HTR di tingkat pusat tidak sejalan dengan persepsi dan pemahaman yang diterima oleh para pelaksana program di lapangan. Pola fikir pemberdayaan masyarakat lebih mendominasi di kalangan birokrat pemerintah
32
daerah, sehingga pelaksanaan program HTR sangat tergantung kepada adanya dukungan fasilitas anggaran, sarana, dan prasarana yang akan disediakan oleh pemerintah pusat. Kebijakan HTR dipersepsikan oleh stakeholders di daerah sebagai pola keproyekan sebagaimana pola pembangunan kehutanan yang lainnya. Oleh karena itu pelaksanaan kegiatan HTR di lapangan tidak berjalan sesuai harapan. Selain karena terjadinya ketidaksepahaman di kalangan pemerintah pusat dan daerah, faktor yang menjadi penyebab keterlambatan impelementasi HTR juga karena keterbatasan kemampuan dan kapasitas petani sasaran untuk menjalankan bisnis hutan tanaman
Emila & Suwito (2007) mengungkapkan bahwa kebijakan pembangunan HTR terkait dengan kebijakan pemerintah untuk mengentaskan kemiskinan (pro- poor), menciptakan lapangan kerja baru (pro poor) dan memperbaiki kualitas pertumbuhan investasi yang proporsional antar pelaku ekonomi (pro growth). Belakangan, Ditjen BUK (2011) menambahkan bahwa kebijakan HTR juga terkait dengan agenda perbaikan lingkungan hidup (pro environment).
Emila & Suwito (2007) mengemukakan tiga prinsip pemberdayaan masyarakat yang harus diperhatikan dalam implementasi kebijakan HTR, yaitu:
1. Prinsip pertama adalah masyarakat mengorganisasikan dirinya berdasarkan kebutuhannya (people organized themselves based on their necessity). Ini berarti pemberdayaan hutan beserta masyarakatnya ini bukan digerakkan oleh proyek ataupun bantuan luar negeri karena hal tersebut tidak akan membuat masyarakat mandiri dan hanya membuat “kebergantungan” masyarakat. 2. Prinsip kedua adalah kegiatan pemberdayaan masyarakat harus bersifat padat
karya (labor-intensive) sehingga kegiatan ini tidak mudah ditunggangi pemodal (cukong) yang tidak bertanggung jawab.
3. Prinsip ketiga adalah pemerintah memberikan pengakuan/rekognisi dengan memberikan aspek legal sehingga kegiatan masyarakat yang tadinya informal di sektor kehutanan dapat masuk ke sektor formal ekonomi kehutanan/ ekonomi lokal, nasional dan global sehingga bebas dari pemerasan oknum birokrasi dan premanisme pasar.
Noordwijk et al (2007) menyimpulkan bahwa HTR merupakan paradigma baru dalam pengelolaan hutan produksi di Indonesia. Walaupun dalam prakteknya
masyarakat telah lama melakukan pemanfaatan pada kawasan hutan tersebut meskipun tanpa jaminan adanya pengakuan hak yang jelas (Hakim dan Effendi, 2008). Pemerintah memberikan jaminan legalitas dan kesempatan yang luas kepada pihak lain untuk ikut serta alam kegiatan pengelolaan hutan (Hakim dan Effendi, 2008; Schneck, 2009)
Noordwijk et al (2007) mengemukakan bahwa ada tiga paradigma dalam hutan tanaman. Paradigma pertama adalah konsep nucleus-plasma-estate dalam penanaman timber fastwood, dimana pusat kontrol keputusan mengenai jenis tanaman yang akan ditanam dan hubungan organisasi sentral dengan unit proses ditetapkan melalui a simple planning framework, tetapi posisi masyarakat sangat essensial dalam peranannya sebagai tenaga kerja pertanian. Paradigma kedua adalah community management forest dimana pemerintah satu langkah ke belakang dan mengizinkan komunitas lokal untuk merespon pasar dan mengelola hutan negara sesuai dengan pengetahuan mereka. Paradigma ketiga adalah independent smallholders yang beroperasi pada desa dan hutan milik umumnya bebas untuk menanam pohon, tapi masih kesulitan dalam memasarkan dan menggunakan tanaman yang mereka tanam.
Hakim (2009) mengemukakan bahwa pembangunan HTR merupakan upaya pemerintah dalam rangka meningkatkan partisipasi dan tanggung jawab masyarakat sekitar hutan dalam pengelolaan dengan didasari oleh prinsip-prinsip pengelolaan hutan produksi. Masyarakat diharapkan dapat lebih memahami fungsi ganda hutan/kawasan hutan sebagai penyangga kehidupan.
Lebih lanjut Hakim (2009) mengemukakan bahwa secara teknis dan manajemen, program HTR dapat merupakan upaya kelembagaan kehutanan dalam menata kembali konsep kesatuan pengelolaan hutan (KPH) yang dimulai dari bawah dengan luasan sempit. Beberapa aspek penting yang harus dilakukan penataannya adalah: (a) teknologi pengelolaan HTR yang tepat guna, (b) jaminan keamanan dan ketersediaan lahan, (c) jaminan pasar/industri pengguna hasil HTR, (d) kelembagaan petani (inti) dan kelembagaan penunjang yang kuat dan (e) skim pembiayaan konvensional (bersumber dari dana DR) dan pembiayaan alternatif dari sektor/lembaga lain memerlukan dukungan konsep HTR yang operasional dan mudah digunakan oleh masyarakat.
III. METODE PENELITIAN
3.1 Kerangka Pemikiran Penelitian
Nugroho (2008) mengemukakan bahwa tujuan evaluasi bukan untuk menyalahkan pihak yang mengeluarkan kebijakan. Evaluasi dilaksanakan untuk mengetahui kesenjangan antara harapan dan pencapaian suatu kebijakan, serta bagaimana menutup kesenjangan tersebut.
Parsons (2008) mengatakan bahwa evaluasi dapat dilaksanakan ketika kebijakan/program sedang diimplementasikan yang disebut evaluasi formatif. Palumbo (1937) dalam Parsons (2008) mengatakan bahwa evaluasi formatif merupakan analisis tentang seberapa jauh program diimplementasikan dan kodisi apa yang dapat meningkatkan keberhasilan implementasi.
Nugroho (2008) menyarankan prinsip empat tepat dalam mengukur keefektifan implementasi sebuah kebijakan. Pertama, apakah kebijakannya sendiri sudah tepat. Ketepatan kebijakan ini dinilai dari sejauh mana kebijakan yang ada telah bermuatan hal-hal yang memang memecahkan masalah yang hendak dipecahkan. Tepat yang kedua adalah tepat pelaksananya. Tepat yang ketiga adalah tepat pelaksanaannya. Tepat keempat adalah tepat lingkungan.
Untuk mengukur apakah sebuah kebijakan telah tepat, Parsons (2008) menyebutkan bahwa tujuan harus didefinisikan secara jelas dan dipahami dengan baik, sumberdaya harus disediakan, rantai komando harus bisa menyatukan dan mengotrol sumber-sumber daya tersebut dan sistem harus dapat berkomunikasi secara effektif dan mengontrol individu dan organisasi yang terlibat dalam pelaksanaan tugas.
Berkenaan dengan hal itu,
1. Logika kebijakan.
Subarsono (2006) berpendapat bahwa ada tiga variabel besar yang mempengaruhi keberhasilan implementasi program, yaitu:
Dalam hal ini, kebijakan yang ditetapkan merupakan kebijakan yang masuk akal dan mendapat dukungan teoritis. Isi dari suatu kebijakan atau program hendaknya mencakup berbagai aspek yang mungkin untuk diimplementasikan dalam tataran praktik.
2. Lingkungan tempat kebijakan dioperasikan.
Lingkungan kebijakan meliputi kondisi sosial, politik, ekonomi, pertahanan, keamanan, fisik atau geografis.
3. Kemampuan implementor.
Keberhasilan suatu kebijakan dipengaruhi oleh kompetensi dan keterampilan dari para implementor kebijakan. Untuk itu, diperlukan pengembangan kualitas SDM, komitmen, dan jumlah implementator yang memadai.
Pendapat senada juga dikemukakan oleh Dunn (2000) yang menyebutkan bahwa suatu sistem kebijakan (policy system) mencakup hubungan timbal balik antara tiga unsur, yaitu: kebijakan publik, pelaku kebijakan dan lingkungan kebijakan. Dunn (2000) menggambarkan pola timbal balik tiga elemen tersebut dalam sistem kebijakan seperti pada Gambar 3.
Gambar 3. Tiga Elemen Sistem Kebijakan Sumber : Dunn (2000)
Dunn (2000) menjelaskan bahwa tiga elemen sistem kebijakan seperti tergambar dalam Gambar 1 saling berhubungan, di mana :
1. Kebijakan publik, merupakan serangkaian pilihan yang dibuat atau tidak dibuat oleh badan atau kantor pemerintah, dipengaruhi atau mempengaruhi lingkungan kebijakan dan kebijakan publik.
2. Pelaku kebijakan, adalah kelompok masyarakat, organisasi profesi, partai politik, berbagai badan pemerintah, wakil rakyat, dan analis kebijakan yang dipengaruhi atau mempengaruhi pelaku kebijakan dan kebijakan publik.
PELAKU KEBIJAKAN KEBIJAKAN PUBLIK LINGKUNGAN KEBIJAKAN
37 3. Lingkungan kebijakan, yakni suasana tertentu tempat kejadian di sekitar isu
kebijakan itu timbul, mempengaruhi dan dipengaruhi oleh pelaku kebijakan dan kebijakan publik
Berdasarkan berbagai pemikiran di atas, dapat disimpulkan bahwa terdapat tiga komponen utama yang dianggap mempengaruhi kinerja implementasi, yaitu (1) isi kebijakan HTR, (2) implementator dan kelompok target dan (3) lingkungan kebijakan. Oleh karena itu, evaluasi proses implementasi kebijakan HTR ini akan difokuskan kepada tiga komponen utama tersebut.
Komponen kebijakan akan dianalisis melalui peraturan-peraturan terkait dengan pembangunan hutan tanaman rakyat dan dokumen lain yang mendukung. Telah terdapat beberapa penelitian mengenai kebijakan HTR. Agar tidak tumpang tindih dengan penelitian yang lain, maka hal-hal yang akan dianalisa dari faktor kebijakan dalam penelitian ini akan dibatasi terhadap :
1. Kejelasan dan konsistensi tujuan kebijakan.
Tujuan yang digunakan harus jelas, konsisten, desirable (diinginkan) dan rasional.
2. Asumsi yang digunakan
Asumsi yang digunakan dalam perumusan kebijakan hendaknya realistis. Asumsi yang realistis akan menentukan tingkat validitas suatu kebijakan. 3. Struktur Implementasi kebijakan
4. Dukungan sumberdaya manusia dan finansial
Komponen lain yang akan dikaji dalam penelitian ini adalah komponen pelaku kebijakan, yang terdiri dari pemerintah daerah (pemda) selaku implementator dan masyarakat selaku kelompok target. Komponen pemda akan dikaji menggunakan tiga indikator, yaitu:
1. Kesiapan pemda, meliputi: tingkat pengetahuan pemda terhadap kebijakan HTR dan regulasi lain yang mendukung, ketersediaan SDM kehutanan di daerah dan jaringan (network) yang dimiliki pemda dalam rangka implementasi kebijakan HTR;
2. Komitmen/kemauan pemda, meliputi: paradigma/cara pandang pemda terhadap kebijakan-kebijakan terkait pemberdayaan masyarakat dan persepsi pemda terhadap HTR;
3. Kemampuan pemda, meliputi: kemampuan pemda dalam menerjemahkan kebijakan HTR ke lapangan, kemampuan pemda memasarkan HTR sebagai sebuah inovasi, kemampuan pemda melakukan problem solving bila terjadi permasalahan di lapangan, dan kemampuan pemda melakukan asistensi, fasilitasi, dan promosi dalam rangka implementasi HTR serta kemampuan pemda dalam mengawasi proses implementasi HTR.
Komponen lain yang akan dianalisa adalah kondisi masyarakat selaku kelompok target dalam implementasi kebijakan HTR. Hal yang akan dikaji meliputi :
1. Modal fisik, meliputi:luas lahan (hutan) yang mungkin dijadikan HTR, sarana komunikasi dan sarana transportasi.
2. Modal manusia, meliputi: tingkat pendidikan, tingkat kesehatan, tingkat pendapatan, persepsi masyarakat terhadap HTR,
3. Modal sosial, meliputi: jejaring sosial/jejaring kerja, tingkat kepercayaan antar sesama, tingkat kepatuhan terhadap norma, tingkat kepedulian antar sesama dan keterlibatan dalam aktivitas organisasi sosial
Komponen ketiga yang akan dianalisa dalam penelitian ini adalah lingkungan tempat kebijakan diimplementasikan. Faktor yang akan dianalisis dalam komponen lingkungan adalah: dukungan pemangku kepentingan (stakeholders) lainnya, kondisi sosial budaya, kelangkaan kayu dan pemasaran.
Dari hasil analisis kedua komponen tersebut (pelaku kebijakan dan lingkungan kebijakan) akan didapatkan faktor kunci implementasi kebijakan HTR yang menunjukkan faktor pendukung, faktor penghambat, peluang dan ancaman yang dihadapi oleh masyarakat selaku kelompok target kebijakan dalam implementasi kebijakan HTR. Langkah selanjutnya adalah menganalisis kesenjangan implementasi dan merumuskan strategi implementasi kebijakan HTR. Evaluasi kebijakan HTR akan didekati dengan menggunakan indikator tingkat partisipasi masyarakat dalam mengimplementasikan HTR, sedangkan strategi kebijakan akan dibangun berdasarkan hasil analisis terhadap ketiga komponen di atas. Untuk lebih jelasnya, kerangka pemikiran penelitian dapat dilihat pada Gambar 4.
39
Keterangan : : proses
: metode analisis
PERUMUSAN STRATEGI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN HUTAN TANAMAN RAKYAT PERBAIKAN KONDISI HUTAN PRODUKSI PEMENUHAN KEBUTUHAN KAYU DAN
NON KAYU
PENINGKATAN KESEJAHTERAAN
MASYARAKAT
KEBIAKAN
PEMERINTAH GAP IMPLEMENTASI KEBIJAKAN
EVALUASI ISI EVALUASI PELAKU KEBIJAKAN EVALUASI -Kejelasan & konsistensi tujuan - Asumsi yg digunakan -Struktur Implementasi -SDM dan Finansial PEMDA MASYARAKAT - Kesiapan - Komitmen - Kemampuan -Modal Fisik -Modal Manusia -Modal Sosial -Dukungan pemangku kepentingan -Budaya Masyarakat -Pemasaran -Kelangkaan Kayu ANALISIS DESKRIPTIF ANALISIS ISI FAKTOR KUNCI IMPLEMENTASI
EVALUASI GAP IMPLEMENTASI ANALISIS
STAKEHOLDER PARTISIPASI MASYARAKAT MATRIKS IFE DAN EFE MATRIKS ANALISIS SWOT MATRIK ANALISIS QSPM
Gambar 4. Kerangka Pemikiran Penelitian
STRATEGI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN HTR DI KABUPATEN SAROLANGUN