AGENDA REFORMASI BIROKRASI: Membentuk Jati Diri Birokrasi Publik
E. Birokrasi Transformatif
Transformasi birokrasi hingga ke akar akarnya sangat mendesak untuk dilakukan mengingat secara diakronis, genetika birokrasi Indonesia merupakan warisan birokrasi otoriter yang harus didekonstruksi ulang karena keberadaanya sudah tidak relevan lagi. Karakteristik birokrasi otoriter tidak lagi dapat dipertahankan di era demokrasi saat ini karena cenderung memposisikan birokrasi sebagai abdi negara bukan abdi masyarakat. Konsekuensi dari pemahaman birokrasi sebagai abdi negara adalah terbentuknya birokrasi tanpa empati dan tidak bersifat melayani. Hal ini tentu saja bertentangan dengan hakekat birokrasi sebagai ujung tombak pelayanan publik. Apabila ditempatkan dalam kerangka Revolusi Mental maka arti Kebangkitan Nasional bagi aparat birokrasi adalah melakukan transformasi mindset secara mendasar dari tradisi mengatur dan memerintah menjadi kebiasaan melayani publik dengan sepenuh hati dan empati tinggi.
53 Lebih jauh, pertanyaan tentang peran birokrasi pemerintah di masa mendatang sangat penting dalam merumuskan visi reformasi birokrasi pemerintah selama ini adalah kecenderungan birokrasi menempatkan dirinya lebih sebagai agen kekuasaan daripada sebagai agen pelayanan. Peran seperti itu terlihat dari struktur birokrasi yang sangat hierarkis dan proses kerja yang sangat berorientasi pada kontrol. Kedua hal itu ditambah dengan kepatuhan yang berlebihan pada prosedur telah mendorong birokrasi publik berkembang lebih sebagai agen kekuasaan daripada sebagai agen pelayanan. Pada masa rezim otoritarian orde baru, sosok birokrasi pemerintah yang seperti itu mencapai puncaknya seiring dengan semakin kuatnya lembaga eksekutif mendominasi arena politik. Sistem pemerintahnya yang sangat sentralistis memberikan peluang bagi pemerintah pusat menggunakan birokrasi untuk mempertahankan kekuasaannya. Birokrasi pemerintah menjadi agen yang efektif untuk memobilisasi dukungan politik dan ekonomi bagi kelangsungan orde baru (Imawan, 1997; Masoed,1994; Dwiyanto, 2002). Lebih dari 30 tahun birokrasi pemerintah mengalami internalisasi praktik dan tradisi sebagai agen kekuasaan. Mendorong perubahan sosok birokrasi sebagai agen kekuasaan menjadi agen pelayanan tentu bukan hal yang mudah. Apalagi mengharapkan birokrasi berperan bukan hanya melayani warga. Tetapi juga memberdayakannya. Harapan itu menuntut perubahan banyak hal, termasuk perubahan mindset dari ruling ke empowering. Selama ini sosok yang mengemuka dari birokrasi pemerintah cenderung mengarah pada ruling, controlling dan regulating. Perilaku, tradisi, dan nilai-nilai sebagaimana tercermin dalam budaya yang berkembang dalam birokrasi pemerintah selama ini masih menggambarkan sosoknya sebagai penguasa, pengatur, dan pengendali (Dwiyanto, 2002). Sosok birokrasi sebagai pengembang, penolong, dan pemberdayaan kurang berkembang dalam kehidupan birokrasi publik. Akibatnya, budaya yang berkembang dalam birokrasi adalah budaya memerintah, bukan budaya menolong, membantu, dan memberdayakan.
Untuk mengubah mindest maka rekayasa budaya harus dilakukan (Osborne & Plastrik, 1997). Budaya baru perlu diciptakan untuk menggusur tradisi, nilai dan praktik lama yang selama ini membuat birokrasi gagal menjalankan peran empowering-nya. Sikap dan perilaku baru yang mengekspresikan perilaku suka membantu (helpful), peduli, dan caring (peduli) perlu dibiasakan dalam birokrasi pemerintah. Sikap dan perilaku seperti itu perlu dilembagakan dan menjadi bagian dari code of
54
conducts birokrasi publik. Selain memasukkannya dalam code of conducts, pemerintah perlu menciptakan simbol-simbol baru yang relevan dengan perilaku dan tradisi baru yang akan dikembangkan. Bahasa, simbol, dan citra dari sosok aparat birokrasi yang selama ini ditanamkan melalui sistem dan kurikulum pendidikan aparat birokrasi perlu diubah. Simbol dan bahasa yang mencitrakan sosok yang gagah, tegas, berwibawa sebagaimana layaknya penguasa harus diubah menjadi sosok yang peduli, suka menolong, cekatan, dan bersahabat. Alasan lain tentang perlunya transformasi birokrasi adalah bahwa paradigma pelayanan publik telah bergeser dari model administrasi publik tradisional (old public administratiton) ke model manajemen publik yang baru (new pulic management) dan konsep terakhir telah menuju model pelayanan publik baru (new public service). Konsep-konsep tersebut dapat dibandingkan sebagaimana tampak pada Tabel 1.
Tabel 1
Perbandingan Paradigma Birokrasi Publik
Public Service OPA Old Public Administration NPM New Public Management Entrepeneure Government NPS New Public Services
Tujuan Efisiensi dan
Professional Pelayanan Prima Pelayanan dan Pemberdayaan Kualitas Pelayanan Insentif Fungsional Struktural Sistem Konsekuen Sistem Konsekuen Fungsional Struktural Swasta Pertanggun gjawaban
Pada klien dan Konstituen Secara hirarkhis Pada Konsumen atau Pasar Pada costumer Atau pasar Pada warga Negara (citizens)
Kekuasaan Pada top
management Pada pekerjaan dan pengguna jasa Pada pekerja dan pengguna jasa Pada warga Negara Budaya Arogan Penekanan pada Ketaatan menjalankan aturan dan efisiensi Menyentuh hati winning minds Penekanan pada perombakan visi dan misi
Menyentuh hati winning minds Ramah, inovatif Penekanan pada perombakan kultur pelayanan Peran pemerintah
Rowing Steering Steering Serving
Konsep kepentinga n publik Tercermin pada UU yang secara politis sudah dirancang pemerintah Merupakan agregat kepentingan individual Merupakan agregat kepentingan individual Merupakan hasil dialog mengenai nilai
Sumber : Adopsi pemikiran Osborne, Ferlie dan Denhard dalam Yuyun, dkk., 2006
55 Model new public service merupakan pelayanan publik yang mengarahkan teori demokrasi yang memfokuskan pada egaliter dan persamaan hak suatu warga negara. Tujuannya adalah lebih fokus kepada kualitas pelayanan. Selain itu, ahli lain mengemukakan bahwa bentuk organisasi yang dapat menyelenggarakan pelayanan lebih baik adalah organisasi horizontal (the horizontal organization). Organisasi horizontal memiliki berbagai aspek penting yaitu: (a) memberdayakan para pegawai dengan memberi mereka alat-alat, keahlian, motivasi dan wewenang untuk membuat keputusan yang penting bagi kinerja tim, (b) menggunakan teknologi informasi untuk membantu mereka mencapai target kinerja dan menyampaikan hasil proposisi nilai bagi pelanggan, (c) menitikberatkan kompetensi ganda dan melatih para pegawai untuk menangani urusan dan kerja secara produktif dalam area lintas fungsi dalam organisasi yang baru, (d) mendorong keterampilan ganda, kemampuan untuk berpikir secara kreatif dan menanggapi secara fleksibel tantangan-tantangan yang muncul dalam pekerjaan yang dihadapi tim, (e) mendesain ulang departemen-departemen atau area-area fungsional untuk bekerja sebagai mitra dalam kinerja proses dengan kinerja proses inti, (f) mengukur tujuan kinerja akhir proses (yang ditentukan oleh prosisi nilai), kepuasan konsumen, kepuasan pegawai dan kontribusi keuangan, dan (g) membangun budaya keterbukaan, kerja sama, kolaborasi sebagai budaya organisasi, sebuah budaya yang memfokuskan peningkatan kinerja berkelanjutan dan menghargai pemberdayaan pegawai, tanggung jawab dan kesejahteraan (Okerson, 2007).
Dengan mengubah budaya birokrasi maka orientasi pelayanan dapat dikembangkan secara mudah (Osborne & Gaebler, 1992; Osborne & Plastrik, 1997). Budaya melayani dengan mudah akan berkembang dalam birokrasi publik. Cara pandang birokrasi terhadap warganya juga niscaya berbeda. Mereka tidak lagi melihat dan menempatkan warganya sebagai klien, melainkan sebagai warga yang berdaulat (Wray, et al: 2000). Sebagai pelayan warga, birokrasi harus memenuhi kehendak dan keinginan warganya. Namun, pada saat yang sama aparat birokrasi juga berperan sebagai pemberdaya serta peduli terhadap persoalan dan kebutuhan warga. Birokrasi dan aparaturnya harus dapat berperan sebagai pemberdaya serta peduli terhadap persoalan dan kebutuhan warga. Birokrasi dan aparaturnya harus dapat berperan sebagai pemberdaya dan penolong bagi warga yang tertindas dan terpinggirkan. Dengan begitu aparat birokrasi pemerintah dapat membedakan pelayanan
56
yang diselenggarakannya dengan pelayanan yang diberikan sektor swasta. Penyelenggara layanan swasta cenderung menempatkan pengguna layanannya sebagai warga yang bukan hanya perlu dilayani tetapi juga diperhatikan kebutuhan dan keterbatasannya serta diberdayakan potensinya (Wray, et al: 2000; Denhard & Denhardt, 2003). Dengan orientasi pelayanan yang demikian akan membuat aparat birokrasi mampu menjalani hubungan emosional dengan warganya. Hubungan antara aparat birokrasi dengan warganya tidak bersifat transaksional sebagaimana yang terjadi dalam pasar, melainkan lebih bersifat transformatif (Wray, 2000).
Dengan mengembangkan pola hubungan yang transformatik maka kualitas interaksi antara aparat birokrasi dan warganya akan jauh lebih baik dibandingkan hubungan yang terjadi antara para penyelenggara layanan swasta dan pelanggannya. Aparat birokrasi akan memperoleh penghormatan dan penghargaan dari warga karena dinilai lebih peduli terhadap kebutuhan dan masalah yang dihadapi warga. Hubungan antara aparat birokrasi dan warganya lebih dari sekedar hubungan antara penyelenggara dan pengguna layanan. Hubungan di antara mereka bukan hanya bersifat transaktif ekonomi, tetapi juga bersifat sosial dan kejiwaan. Kemampuan aparat birokrasi mengembangkan hubungan sosial dan emosional dengan warganya akan membuat birokrasi mampu membangun kembali citranya yang selama ini terpuruk dan memulihkan kepercayaan publik (public trust).
Kepercayaan publik, sangat ditentukan oleh penilaian warga dan pemangku kepentingan terhadap sikap dan perilaku aparat dan pejabat birokrasi ketika berinteraksi satu dengan lainnya. Pengetahuan kongnitif warga dan pemangku kepentingan tentang aparat dan pejabat birokrasi, hubungan kejiwaan dan sosial yang dimilikinya, dan penilaian tentang kompetensinya dalam menyelenggarakan pelayanan publik dan kegiatan pemerintahan akan sangat menentukan tinggi rendahnya kepercayaan publik kepada birokrasi publik dan para pejabatnya. Aparat dan pejabat publik yang mampu menjalin hubungan yang bersifat transformatif dengan warga dan pemangku kepentingannya tentu akan dapat membentuk pengetahuan kongnitif warga yang positif, membangun hubungan emosional yang kuat dengan mereka, dan menunjukkan kepada warga tentang kompetensinya dalam merespon kepentingan dan kebutuhan warganya. Dalam kondisi seperti itu, birokrasi dan
57 aparatnya akan dengan sendirinya menikmati kepercayaan publik (Dwiyanto, 2011).