BAB II RUMUSAN KLASIK
A. Mosca dan Michels
Albrow (1989) dalam bukunya tentang birokrasi menguraikan bahwa dalam beberapa hal hampir-hampir tidak diragukan karya Gaetano Mosca menjadi milik abad ke-19. Karya klasiknya, Elementi di Scienza Politica (diterjemahkan sebagai The Ruling Class) muncul 1895. Pendapat-pendapat
bertolak dari kritik
terhadap klasifikasi tradisional tentang pemerintahan. Mosca memandang penting untuk menganalisis karya-karya Comte dan Spencer, karena lingkup perbandingan dan kemungkinan penggunaan bukti-bukti sejarah yang luas yang terdapat dalam karya kedua penulis tadi. Lebih dari itu, ia sangat paham dengan tradisi tulisan abad ke-19 tentang birokrasi. Mill dan Fischel adalah dua orang yang dicatatnya sebagai memiliki pengaruh yang paling besar terhadap teori-teorinya.
Bahan-bahan karya Mosca tidak baru. Tetapi penggabungan bahan-bahan itu adalah baru, dan memberikan pembenaran terhadap pembahasannya di luar konteks abad ke-19. Pada akhirnya konsep birokrasi dan ketidakpuasan terhadap pola tradisional tipe pemerintahan disatukan menjadi satu analisis perbandingan politik yang utama. Terhadap klasifikasi pemerintahan yang berlangsung selama dua ribu tahun itu, Mosca memandangnya tidak perlu terlalu menyita bagian pokok karya intelektualnya selama 50 tahun. Dalam tahun 1884, pada bab pertama buku pertamanya, ia menulis: “Sekarang ketika kita sampai pada klasifikasi pemerintahan yang dapat diurut ke belakang hingga Aristoteles dan sampai sekarang tetap kita terima secara universal: menjadi tipe demokrasi, aristokrasi atau monarki…maka kita mengira bahwa klasifikasi itu juga didasarkan pada karakteristik pemerintahan yang sangat penting dan mendasar dan tidak sekedar menampak remeh.”Dalam tahun 1933, pada bab penghabisan dari bukunya yang terakhir ia menegaskan bahwa klasifikasi itu memiliki dua cacad. Pandangan tersebut ”didasarkan pada observasi terhadap suatu momen tunggal dalam evolusi organism politik” dan ”hanya
23 mempertimbangkan perbedaan-perbedaan formal dari pada perbedaan-perbedan subtansial yang sesungguhnya.”
Menurut terminologi logika tradisional, Mosca mencari suatu fundamentum divisionis yang baru, dan suatu azas klasifikasi, yang menjungkirbalikkan pendapat para ahli dan menjelaskan realitas proses-proses politik. Ia melihat inti realitas tersebut dalam kenyataan kekuasaan. Di dalam proposisi umum berikut dia menyimpulkan kenyataan ini: ”Dalam semua masyarakat yang berdiri secara kokoh dan berkuasa (the ruling class), lebih tepatnya, orang-orang yang menjalankan kekuasaan pemerintahan, akan selalu merupakan suatu minoritas, dan dibawah mereka kita temukan banyak kelas orang-orang yang tidak pernah diberi peranan dalam arti yang sesungguhnya, dan turut serta dalam pemerintahan, tetapi hanya tunduk padanya: dan inilah yang disebut kelas yang diperintah (the ruling class). Observasi ini membentuk dasar klasifikasi baru Mosca tentang pemerintahan.
Ada dua hal di dalam analisis Mosca yang dipandang mengocangkan opini abad ke-19. Penekanannya pada keharusan pemerintahan minoritas, secara jelas membuat setiap teori tentang birokrasi tidak relevan. Kedua, pejabat-pejabat pemerintah memiliki otoritas tertinggi terhadap kekuasaan, yang dilihat bukan yang berkuasa di negara era modern melainkan sebagai suatu cirinya yang pasti. Karena alasan inilah ia sering dianggap sebagai pencetus awal Fasisme Italia. Tetapi kalau kita beralih kepada bagian-bagian yang kurang terbaca dari teorinya ,yang di dalamnya ia mengebolarasi tempat birokrasi dalam kelas yang berkuasa, akan kita temukan bahwa hal ini jauh dari yang dikehendakinya.
Mosca tidak memercayai tentang pendapat yang mengatakan bahwa monolitik merupakan kelas yang sangat berkuasa. Mereka menolak pendapat para kaum Marxis mengenai identitas atau orientasi kepentingan masyarakat dengan strata kelas yang sama. Bahkan ia sangat memberi kemungkinan bagi kebebasan tergantung pada diferensiasi kelas yang berkuasa. Apabila birokrasi tersebut menopoli kekayaan dan kekuatan militer ia menyebutnya absolutisme birokratik. Bentuk pemerintahannya adalah “despotisme dalam bentuknya yang paling jelek”: ”kita mendapati oligarki yang sangat kuat, yang makin mendekap semua „peluang‟ daripada yang pernah terlihat.” Adalah penting bahwa birokrasi dibatasi oleh badan-badan perwakilan. Melalui mekanisme pemberian suara para pemimpin kekuatan sosial yang berbeda dapat ”dengan sendirinya dipilih”
24
untuk badan-badan seperti itu. Dengan cara ini kelas yang berkuasa merupakan suatu refleksi beberapa kepentingan dan bakat yang berbeda dalam suatu masyarakat.
Tentu saja, sesuai dengan program analisis politiknya di dalam pengertian realitas, Mosca tidak menghasilkan suatu apa pun yang memberi harapan tentang pelaksanaan parlemen kecuali tentang pemerintahan mayoritas. Ia mengakui bahwa majelis-majelis yang dipilih tidak dapat melaksanakan suatu kontrol yang memadai terhadap birokrasi. Karena itu sebagai pengecekan berikutnya, ia memperkenalkan apa yang menurutnya pelajaran dari pengalaman Inggris. Ia menginginkan keterlibatan langsung dalam administrasi dilakukan oleh pegawai pemerintah yang digaji yang diambil baik yang makmur maupun yang terhormat, para pekerja keras yang hidup dalam keadaan agak mudah.
Jelas semangat pembaharuaan Mosca terbatas pada analisis ilmiah. Sistem politik yang dianjurkannya sedikit berbeda dengan cetak biru Mill atau Fischel. Yang dipentingkan bukanlah bahwa ia berbeda dengan kaum liberal abad ke-19 tentang kebutuhan mengawasi birokrasi tetapi bahwa, dengan menyetujui pendapat mereka tentang hal ini, ia mencapai kesimpulan yang sama berdasarkan analisis yang berbeda.
Meskipun demikian, adalah benar juga bahwa metode tidak memihak Mosca memberikan suatu contoh, yang diikuti oleh yang lain-lain, mudah menghasilkan akibat-akibat yang jauh lebih merusak gagasan pemerintahan perwakilan tanpa disadarinya. Secara khusus gagasan birokrasinya, barangkali karena hal itu tampak baginya sebagai sesuatu yang memiliki arti yang lebih kompleks daripada sosok pejabat-pejabat Negara. Apapun yang memiliki hubungan dengan badan semacam itu disebutnya “birokrasi”. Ketika ia menulis ”negara birokratis” ia menyebut ciri-ciri spesialisasi dan sentralisasi termasuk di dalamnya, tetapi ciri yang paling penting jelas pengunaan pekerja dalam kepegawaian negara. Penyederhanaan yang mencolok tersebut merupakan suatu akibat yang ditetapkan Mosca untuk dicapai. Ia ingin membawa perbincangan birokrasi dan demokrasi ke dalam dunia ilmu dengan cara menetralisasikan istilah, dan untuk merealisasikan hal tersebut, Mosca menuju pada suatu kategorisasi pemerintahan makroskopis seperti halnya skema-skema Comte dan Spencer yang menuntut prestise tinggi sebagai contoh-contoh ilmu sosial. Dengan kata lain Mosca mencoba meletakkan konsep birokrasi dalam suatu konteks baru. Ia membawanya dari arena argument politik dan menawarkan sebagai suatu kategori pokok untuk ilmu sosiologi yang masih
25 bersifat embrionik. Tetapi ia tidak melanjutkannya. Yang berbuat seperti itu, menurut Albrow (1989) yang pertama kali adalah Robert Michels.
Memperhatikan sebagai mana ia menguji implikasi-implikasi klasifikasi pemerintahannya yang dikotomik, Mosca hanya mengisyaratkan alasan-alasan untuk mendudukkan birokrasi dalam kelas yang berkuasa di negara modern. Buku Political Parties (1911) Michels, membicarakan tema tersebut. Bahwa Ia memiliki pandangan yang sama dengan Mosca yang mengungkaapkan bahwa birokrasi merupakan suatu kebutuhan suatu negara modern. Dengan cara ini maka kelas yang dominan menjaga posisi atau kedudukan mereka, sedangkan kelas atau pada level menengah adalah kelas yang belum atau tidak terjamin pada saat mencari jaminan atau asuransi pekerjaan. Tetapi dalam hal ini, tidaklah diperlukan membatasi analisis sampai pada negara, jika seseorang menemukan alasan-alasan tentang kebangkitan birokrasi. Secara eksplisit Mosca memandang negara sebagai sui generis. Namun jika seseorang memandangnya sebagai suatu contoh kategori yang lebih dekat, suatu organisasi, dan meneliti ciri-ciri umum struktur organisasi modern, maka dapat muncul serangkaian alasan yang lebih mendasar. ”Siapa yang membicarakan organisasi, menyebut oligarki,” adalah penuturan alasan-alasan dasar Michels yang bersifat aporistik.