Pertentangan antara tulisan bahasa Inggris dan Jerman sangat besar mengenai birokrasi. Para penulis Inggris yang merasa enak mengambil jarak tipe pemerintahan kontinental, dengan sendirinya mereka tidak mempunyai perhatian pada tetek bengek teknis penyelenggaraannya. Dilihat dari perspektif perbandingan semua negara Eropa bertipe sama: diperintah oleh pejabat. Di dalam setiap klasifikasi tentang pemerintahan birokrasi telah muncul sebagai sesuatu yang utama dan secara kebetulan asing serta aneka rupa. Sistem administrasi Inggris tidak membutuhkan buku teks teknis dan derajat tertentu dalam ilmu pengetahuan tentang negara, dan kritik terhadap sistem ini tidak memiliki akibat langsung pada kebebasan personal seorang penulis. Negara Jerman adalah negara yang sangat terpusat diperintah oleh para pejabat-pejabat profesional, yang bekerja berdasarkan doktrin pejabat tentang administrasi. Karena itu, tulisan tentang birokrasi merupakan salah satu dari sekadar bersifat teknisi dan pelengkap bagi ilmu hukum, atau merupakan suatu literatur menentang, yang dipandang oleh negara sebagai subversif. Lorenz von Stein, pengarang risalah besar tentang teori administrasi Jerman mencoba, dengan bersembunyi di balik humor meletakkan corak kemungkinan yang terbaik pada pertentangan ini. ”Adalah benar bahwa Perancis dan Inggris yang selalu kita anggap sebagai sebuah model, tidak memilki baik konsep maupun sistem tentang
15 negara. Tetapi benar juga bahwa mereka tidak memiliki ilmu tentang negara secara absolut. Justru disinilah, apa yang menempatkan kesanggupan Jerman begitu tinggi di atas bangsa-bangsa lain, yang mendorong kita berusaha memiliki ilmu seperti itu.”
Adalah penting bagi pemahaman karya Max Weber, mengakui bahwa konteks penulisan bahasa Jerman dan Inggris tentang birokrasi yang bertentangan. Di Jerman, gagasan mengenai birokrasi sangat terkait dengan perubahan-perubahan radikal dalam teori dan praktek administrasi, mengiringi kekalahan Prussia oleh Napoleon pada 1806. Barangkali terlalu jauh untuk menggali teori administrasi Jerman mundur ke abad ke-18 dan seterusnya. Tetapi, secara ringkas dikenali, gagasan tentang birokrasi telah didominasi konsep collegium, suatu badan jabatan yang memiliki tugas menasihati penguasa dan bertanggung jawab atas fungsi tertentu yang diberikan pemerintahan, seperti keuangan, dan tatanan atau undang-undang. Pertanggungjawaban ini bersifat kolektif, dan di dalam collegium ini terhadap lingkup yang besar untuk terjadinya benturan antara gagasan dan kepentingan. Setelah 1806, sistem kologial diganti dengan apa yang disebut Biro atau Einheitssystem, yang di dalam pertangungjawabannya tetap pada individu pada masing-masing tingkat wewenang sampai kepada seorang menteri.
Menurut Albrow (1989), perbedaan dua sistem itu telah dibicarakan secara panjang lebar di dalam risalah tentang administrasi. Bentuk kolegial memiliki keuntungan-keuntungan dengan menyerahkan keputusan berdasarkan hasil diskusi dari berbagai sudut pandang. Bentuk kolegial ini mengembangkan norma-norma yang membatasi kesewenang-wenangan, dan menjamin bahwa bisnis tersebut terawasi dengan ketat. Tetapi keputusan-keputusan tersebut dibuat sangat rumit, sehingga banyak menyerap waktu sedangkan tanggung jawab sangat jarang dibebankan pada seseorang. Sistem biro menjamin adanya tanggung jawab individu, dan karena itu lebih pasti, menyatu dan energik. Dengan adanya sistem tersebut dokumen dapat disusun dengan cepat, dan meminimalisir pembiayaan personel. Tetapi ada kekurangan yang menyebabkan administrasi terperangkap pada keanehan individu pejabat.
Sekarang yang menjadi masalah besar yang diperdebatkan ialah, apakah sistem biro dan birokrasi dapat diidentifikasikan satu sama lainnya. Seperti telah kita ketahui, gagasan birokrasi sebagai kekuasaan oleh pejabat telah dikenal di Jerman. Karena sistem administrasi yang baru tersebut secara
16
luas diakui sebagai meningkatkan kekuasaan pejabat yang diidentifikasikan dengan birokrasi, bukanlah merupakan suatu tahapan yang sulit untuk memahaminya. Hal ini dapat dengan jelas tergambar dari ensiklopedia besar Brockhous (1819), sebagaimana digambarkan oleh Albrow (1989) berikut ini:
Bentuk administrasi negara modern, melaksanakan segala sesuatu dengan pena, yang sebelumnya hal-hal tersebut dikerjakan dengan ucapan lisan. Oleh sebab itu banyak pena yang digerakkan. Di setiap cabang biro atau kantor administrasi urusan bertambah banyak, dan menyertai kekuasaan yang amat besar atas warga negara, di berbagai negara telah dikembangkan birokrasi yang sebenarnya oleh para pejabat. Birokrasi ini menjadi semakin berbahaya karena kebiasaan mengarahkan bisnis melaui collegea (kolega) yang telah ada sebelumnya disalahgunakan oleh para direktur biro, dengan memberikan wewenang mereka kepada personel biro, sering memperoleh sejumlah kekuasaan yang sangat banyak atas warga negara pada umumnya.
Bagi para penentang di negara Jerman, identifikasi sistem biro dan birokrasi dijadikan sebagai bahan polemik yang amat berguna. Karena itu seorang sosialis, Karl Heinzen, menawarkan definisi teknis birokrasi yang tampaknya netral untuk dijadikan sebagai ”suatu struktur administrasi yang di dalamnya seorang pejabat tunggal mengontrol administrasi, sebagai lawan terhadap struktur kolegial yang di dalamnya beberapa pejabat bekerja di bawah (pimpinan) seorang kepala, tetapi memiliki hak-hak untuk turut serta dalam administrasi kolektif.” Tetapi kemudian Heinzen menggunakan konotasi negatif terhadap birokrasi sebagai pemerintah oleh para pejabat. Dengan semangatnya, birokrasi terjalin dengan watak budak yang angkuh, cenderung menjadi suatu instrumen yang dituntut bagi dirinya sendiri untuk dijadikan ciri-ciri kekuasaan yang tidak terbatas. Para pejabat, Prussia terutama peka terhadap kritik sejenis itu (Heinzen telah dipaksa meninggalkan Jerman) karena kritik tersebut tidak perlu berasal dari ornag-orang sosialis. Sangat konsisten dengan gagasan birokrasi ini, sebagai kritik yang lain terhadap birokrasi, meminta raja untuk membangun kembali kenegarawanan yang benar. Friendrich Rohmer bermaksud bermaksud mengemukakan hal itu ketika ia menandaskan bahwa hasil nyata dari revolusi 1848 hanyalah meletakkan manusia baru dalam sistem administrasi lama.
17
Pada umumnya “pejabat” yang representatif dalam ilmu
politik Jerman, (dan harus diingat bahwa para guru besar adalah pegawai negeri) mencoba mempertahankan perbedaan antara sistem administrasi yang baru dan birokrasi. Kadang-kadang perbedaan ini secara sederhana memberi bentuk penegasan bahwa istilah “birokrasi” telah digunakan dengan dua cara yang sangat berbeda yang tidak dikacaukan satu sama lain. Kadang-kadang, seperti terdapat dalam Brockhaus edisi ke-11, istilah ini disiapkan untuk kasus yang didalamnya pejabat mengawasi urusan-urusan negara sedangkan struktur administrasi baru sederhana diwakili oleh Bureausystem. Lorenz Von Stein lebih suka menggunakan istilah yang terakhir. Kerancuan semantik tersebut, disertai dengan kelaziman polemik menentang birokrasi, mendesak analisis akademik konsep birokrasi yang pertama pada 1846.Robert Von Mohl, professor ilmu politik pada Heidelberg, menganggap bahwa secara historis pengertian birokrasi diartikan sebagai “sistem biro” diprioritaskan, dan hanya akhir-akhir ini telah diganti dengan pengertian populer yang kasar. Tetapi sebagai istilah kasar von Mohl menemukan bahwa birokrasi memiliki variasi konotasi, tergantung kelompok sosial mana yang mengeluarkan keluhan. Kelas-kelas yang istimewa mengeluh tentang hilangnya keistimewaan, kelas-kelas komersial tentang campur tangan dalam perdangangan, para artisan (pekerja tangan yang ahli) mengeluh tentang pekerjaan tulis menulis, para ilmuwan mengeluh tentang kedunguan, para negarawan mengeluh tentang penundaan. Dibalik pelampiasan keluhan (komplain) tersebut terletak sugesti gagasan umum tentang birokrasi mengenai ”konsepsi yang jelek tentang tugas-tugas negara, yang dijalankan oleh sejumlah besar…kelompok para pejabat profesional.”
Karya Von Mohl memiliki otoritas standar yang dikutip dalam ensiklopedi-ensiklopedi abad ke -19. Karena itu penting untuk mencatat pergeseran penekanan dalam konsep birokrasinya. Konsep-konsep awal merupakan bagian dari suatu sistem konsep, betapapun belum sempurna. De Gournay menganggap birokrasi sebagai satu dari empat tipe pemerintahan, Heinzen sebagai satu dari dua tipe sistem administrasi. Von Mohl sekedar mendasarkan kepada penemuan suatu pengertian umum menurut penggunaan sehari-hari. Menurut Albrow (1989), apabila warga negara mengeluh tentang negara dengan sendirinya ipso facto, ada birokrasi. Komplain seperti itu dapat diredakan melalui kebijakan perhatian pemerintah untuk memajukan pendidikan, mengurangi ketidakpastiaan dan
18
berdasarkan niat baik pada umunya. Dibandingkan penulis seperti Mill, von Mohl sekadar menpertimbangkan ciri-ciri birokrasi yang dimungkinkan, gejala-gejala yang dibuat-buat, bukan kondisi yang mendasarinya. (Hal ini sering diacu sebagai birokratisme). Karena setiap bentuk pemerintahan mungkin telah menimbulkan keluhan yang sama, maka merupakan suatu tahapan yang muda untuk menganggap sistem administrasi apapun baik atau jelek, sebagai birokrasi, dan penggunaannya yang kadang –kadang tidak enak, sangat populer dalam abad ke-20, yang dengan cepat muncul setelah tulisan Mohl.
Birokratisme-sikap dan perilaku pejabat profesional yang menyakitkan warga negara –diperbincangkan secara luas dalam karya Josef Olszewki, seorang pengacara asal Polandia, pada tahun 1904. Cacatannya yang panjang tentang kekejaman (abuse) administrasi sangat berhutang budi pada Von Mohl. Ini juga merupakan suatu tema utama tentang birokrasi yang ditulis dalam bahasa Perancis oleh ilmuwan sosial besar, Frederic Le Play. Memang secara lebih eksplisit dibandingakan penulis lain, Le Play menempatkan birokrasi diperingkat pertengahan staf pegawai. Baginya itu berarti penyebaran wewenang dikalangan pejabat-pejabat kecil, menyeruak hingga hal-hal yang sekecil-kecilnya, cenderung menyulitkan bisnis, dan menindas inisiatif orang lain.
Ciri-ciri birokrasi Balzac ysng berhasil memasyarakat, tampaknya telah menjauhkan topik ini dari analisis politik serius di Perancis. Analisis klasik sistem pemerintahan Perancis oleh de Tocqueville hanya membuat acuan sepintas lalu tentang birokrasi terpusat pada proses sentralisasi. Faktor tersebut ditambah dengan tiadanya dikotomi birokrasi –kolegial dalam ilmu administrasi Jerman, menyebabkan perbedaan bagi pendekatan Le Play. Birokrasi dibedakan secara tajam dari sentralisasi, dia berusaha memberikan suatu pembebasan struktur dan motivasional terhadap tingkah laku para pejabat peringkat menengah.
Le Play lebih memperhatikan struktur organisasi dibandingkan konsep-konsep legal (perundang-undangan). Perhatian terhadap kualitas bukan pada legalitas administrasi memiliki kesamaan dengan perhatian Bagehot terhadap efisiensi birokrasi. Hal ini jelas membuka jalan untuk membandingkan antara metode administrasi swasta dan metode administrasi pemerintah. Ketika Pierre Leroy Beauliu, seorang profesor ilmu politik yang liberal, menulis tentang negara modern dan fungsinya pada 1890, ia memastikan bahwa orang yang dapat
19 membicarakan birokrasi dalam perusahaan-perusahaan yang dapat bergerak di bidang pengadaan stok bersama-sama (jointstock). Ia menemukan bentuk birokrasi yang jauh lebih lentur dan memiliki staf yang lebih baik daripada birokrasi negara. Perbandingan seperti itu merupakan tanda-tanda adanya perhatian abad ke-20 terhadap perkembangan teori umum organisasi.