C. Pembedaan Negara dan Politik
2. Domain Negara
Berbeda dengan domain politik, an-Na’im membatasi domain negara sebagai unit swakelola pemerintah (self-governance) yang menerapkan kebijakan dan keputusan politik.107 Negara merupakan representasi institusional kekuasaan politik yang tidak diperoleh dari otoritas personal, atau tidak berasal dari pihak yang mendapatkan otoritas dari penguasa. Selain itu, negara terdiri dari seperangkat aturan, peran, dan sumber daya yang108 ditandai dengan administrasi dan tata hukum yang terpusat dan teroganisir secara birokratis, dijalankan oleh administratur, memiliki otoritas dan basis teritorial, serta memiliki monopoli kekuasaan.109 Negara memiliki kekuatan dan otoritas yang berasal dari kombinasi kedaulatan yang bersumber dari rakyat dan integrasi teritorial. Sementara wilayah kedaulatan merupakan kontrol eksklusif negara atas wilayah tidak dapat dibagi dengan entitas lain kecuali atas persetujuan dan kerja sama negara itu sendiri.110 Otoritas pusat negara berarti otonomi
107‘Abdullah Ahmedan-Na’im, Islam and the Secular State..., 5. 108Abdullah Ahmed an-Na’im, Islam and the Secular State..., 86-87. 109Guna menjalankan fungsi tersebut, negara menurut an-Na’im harus memiliki kekuasaan memonopoli penggunaan kekuatan yang sah. Artinya, Negara memiliki kemampuan untuk memaksakan kehendaknya pada seluruh penduduk tanpa resiko menghadapi perlawanan rakyat. Kendati demikian, an-Na’im memberikan catatan bahwa kekuatan memaksa ini akan menjadi kontra produktif bila dijalankan dengan sewenang-wenang atau digunakan untuk tujuan yang korum dan tidak sah. Oleh sebab itu, berkaitan dengan cacatatan ini penting untuk menjaga negara agar netral menurut an-Na’im. Abdullah Ahmed an-Na’im, Islam and the Secular State..., 5 dan 86.
110An-Na’im lebih cenderung dan suka menyebut negara teritorial daripada model negara bangsa. Menurut Morris Bangsa adalah masyarakat yang
angota-UIN Syarif Hidayatullah Jakarta|153 membuat peraturan dan fungsi koordinasi semua organ dan institusi yang menguatkan negara secara keseluruhan.111
Kekuasaan politik negara yang terpusat dan terlembaga tercermin dalam struktur birokrasi dan organisasi. Begitu juga negara dapat memformalisasikan penggunaan kekuasaan melalui standar dan prosedur hukum serta mempromosikan integrasi kekuasaan politik melalui legitimasi demokrasi dan peningkatan konsep kewarnegaraan sebagai prinsip yang mengatur hubungan negara dan masyarakat.112 Mengutip dari Graeme Gill, negara menurut an-Na’im ditandai dengan; pertama, administrasi dan tata hukum yang terpusat dan terorganisir secara birokratis. Negara modern merupakan organisasi birokratis yang terpusat, hirarkis, dan dibagi-bagi menjadi institusi dan organ yang berbeda serta memiliki fungsi masing-masing. Namun, institusi-institusi itu beroperasi sesuai dengan aturan formal dan struktur akuntabilitas yang hirarkis dan jelas pada otoritas pusat.
Institusi-institusi negara tersebut berbeda dengan organisasi sosial lain seperti partai politik, organisasi sipil, dan organisasi bisnis. Meskipun demikian, institusi negara dalam praktisnya berhubungan dengan organisasi-organisasi non-negara. Hubungan ini penting agar negara mendapatkan legitimasi dan berfungsi secara baik. Selain itu, domain institusi negara modern lebih luas daripada domain organisasi non-negara karena mencakup seluruh aspek kehidupan manusia baik sosial, politik, ekonomi, pendidikan, kesehatan, dan lain-lian. Fungsi lembaga negara yang komprehensif dan luas ini juga menandakan keunikan, otonomi, dan independensi negara dari organisasi non-negara.
Kedua, negara mempunyai otoritas dalam wilayah kekuasaan. Guna menunaikan fungsi dan peran seperti yang disebutkan di atas, negara harus memiliki kedaulatan eksternal maunpun internal. Lembaga negara harus menjadi pemilik otoritas tertinggi dalam wilayah kekuasaannya. Begitu juga negara harus menjadi representasi otoritatif dari warga negara dan anggotanya terhubung oleh sentimen kesetiakawanan dan identitas yang mawas diri berdasarkan sejumlah ikatan seperti sejarah, teritori, kebudayaan, ras, etnis, bahasa, agama, dan adat istiadat. Manusia akan membentuk bangsa dalam pengertian ini selama anggotanya memiliki kesamaan ciri tertentu, menyadari akan kesamaan kondisi tersebut, saling mengakui dan mengenali karena persamaan-persamaan tersebut. Maka bangsa adalah kumpulan individu yang memiliki kesamaan sejarah, kebudayaan, bahasa, dan lain-lain. Christopher W. Morris, An Essay on the Modern State (Cambridge: Cambridge University Press, 1998).
111Abdullah Ahmed an-Na’im, Islam and the Secular State..., 86.
112Abdullah Ahmed an-Na’im, Islam and the Secular State..., 88. Graeme Gill, The Nature and Development of the Modern State (New York: Palgrave Macmillan, 2003).
154|UIN Syarif Hidayatullah Jakarta
harus memiliki monopoli menggunakan kekuatan dan pemaksaan secara sah. Kemampuan ini sangat esensial bagi negara agar bisa memberdayakan otoritas untuk melindungi kedaulatan, menjaga keutuhan dan tatanan hukum, serta mengatur dan menengahi perselisihan. Karena itu, negara setidaknya memiliki administrasi terpusat dan birokratis, memiliki kedaulatan, dan monopoli menggunakan kekuasaan dan pamaksaan.
Berdasarkan karakteristik tersebut, an-Na’im menegaskan bahwa negara menentukan isu-isu yang akan diperdebatkan dan dinegosiasikan di ruang politik dengan beragam formalitas dan proses. Negara pula yang menegakkan aturan negosiasi bagi pihak-pihak yang menginginkan aspirasinya diformulasikan dalam kebijakan publik.113 Negara senantiasa berhubungan dengan berbagai aktor sosial dari kelompok-kelompok yang berkepentingan dengan bidang kebijakan tertentu. Negara dengan begitu berperan sebagai aktor utama dalam struktur politik dan proses-proses politik. Negara berdasarkan domain tersebut merupakan arena tempat aktor-aktor politik dan sosial berkompetisi untuk meraih tujuan-tujuannya. Negara karena itu harus bersifat otonom, mengakar dan terhubung dengan masyarakat menurut an-Na’im.
Kendati demikian, kekurangan an-Na’im adalah tidak membedakan antara negara dan pemerintahan. Uraian-uraiannya tentang konstruksi negara sekular cenderung menyamakan antara negara dan pemerintahan. Caparaso berpendapat negara seharusnya dapat dibedakan dari pemerintah. Istilah negara umumnya merujuk pada fenomena yang lebih luas daripada pemerintah. Negara menurut Caparaso, seperti juga diungkap oleh an-Na’im, mencakup makna-makna seperti kewenangan yang institusional, hukum, pola-pola dominasi, termasuk dominasi yang menggunakan kekerasan, insentif-insentif yang dimanipulasi secara politis, dan ide-ide yang beredar luas dalam masyarakat.114 Namun, negara tidak dapat dikatakatan melakukan atau bertindak karena yang menjadi pelaku adalah pemerintah. Sementara pemerintah meski sebagai pelaku tapi belum mencakup keseluruhan dari apa yang dimaksud dengan negara. Negara dalam kaitan dengan aturan dan hukum lebih luas daripada pemerintahan, sebab dalam negara juga ada aturan-aturan tidak formal seperti adat istiadat, ide dan institusi-insitusi publik yang disebut sebagai jaringan kebijakan.115
113Meskipun demikian, cakupan dan wilayah operasional negara dibatasi oleh dinamika relasi sosialnya. Negara tidak dapat mengeksplorasi domain politiknya secara penuh dalam masyarakat karena strukturnya bersifat formal dan otonom.
114James A. Caporaso dan David P. Levine, Teori-teori Ilmu Politik..., 8. 115Jaringan kebijakan adalah kombinasi antara kekuasaan public dan kekuasaan pribadi yang dibentuk oleh bagian-bagian tertentu dalam birokrasi dan
UIN Syarif Hidayatullah Jakarta|155 Akhirnya, gagasan an-Na’im tentang membedakan negara dengan politik tampak relevan dengan paradigma politik sebagai persoalan publik. Dalam perspektif paradigma ini, politik merupakan persoalan yang berkaitan dengan kepublikan dan lawan dari masalah privat. Dalam negara kehidupan publik merupakan syarat mutlak agar manusia dapat melaksanakan sifat sosial yang lebih tinggi.116 Publik adalah wilayah atau kegiatan yang melibatkan orang lain dalam urusan yang cukup besar, sementara privat merujuk pada urusan-urusan yang sifatnya terbatas pada individu atau kelompok yang terlibat secara langsung. Dalam masyarakat liberal memang ada wilayah khusus bagi urusan pribadi seperti ibadah agama, persoalan seksual rumah tangga, dan perilaku konsumsi.117
Selain sejalan dengan paradigma politik tersebut, gagasan an-Na’im yang membedakan negara dan politik118 sebaliknya bertentangan dengan paradigma yang memandang politik sebagai negara atau pemerintahan. Dalam kerangka paradigma ini, politik seperti yang dikemukakan James A. Caporaso dan David P. Levine, dipahami ekuivalen dengan negara atau pemerintahan. Pemerintahan yang dimaksud adalah makanisme politik formal dari suatu negara secara keseluruhan, yaitu semua intitusi, undang-undang, kebijakan publik, dan pelaku-pelaku utama dalam pemerintahan. Pemerintahan dan politik bahkan terkadang dipandang sama dalam terminologinya, yaitu politik dipahami sebagai kegiatan, proses dan struktur dalam pemerintahan.119 Akibatnya, segala sesuatu yang terjadi dalam parlemen menurut definisi ini termasuk dalam politik. Sementara segala sesuatu yang terjadi dalam masyarakat diluar pemerintahan tidak bersifat politik.
badan-badan swasta. James A. Caporaso dan David P. Levine, Teori-teori Ilmu Politik terjemahan Suraji (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008), 8-9. Harry Eckstein, ‚On the ‘Science’ of the State.‛ Daedalus, vol. 108, no. 4, 1979, pp. 1– 20. www.jstor.org/stable/20024631. (akses 21-03-2018).
116James A. Caporaso dan David P. Levine, Teori-teori Ilmu Politik
terjemahan Suraji (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008), 11.
117James A. Caporaso dan David P. Levine, Teori-teori Ilmu Politik...,11. 118Analisis ini menggunakan dua pendekatan yaitu filsafat politik dan sosiologi politik. pendekatan filsafat politik digunakan karena secara objektif an-Na’im membahas konsep negara dan politik yang merupakan ranah filsafat politik modern. Sementara penggunaan sosiologi politik didasarkan pada pembahasan an-Na’im yang membahas kedua konsep tersebut dalam hubungannya dengan masyarakat secara umum, dan variabel agama secara khusus. Atas pertimbangan itulah analisis berikut ini diungkapkan.
119Politik dalam artian sebagai pemerintahan ini merupakan sesuatu yang memiliki lokus (tempat) atau memiliki posisi tertentu di dalam struktur. Institusi-institusi politik utama terletak di ibukota dari sebuah negara. James A. Caporaso dan David P. Levine, Teori-teori Ilmu Politik terjemahan Suraji (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2008), 4.
156|UIN Syarif Hidayatullah Jakarta
Caporaso menegaskan pula bahwa pendekatan berbasis pemerintahan tidak lalu memandang fenomena-fenomena diluar pemerintahan tidak memiliki relevansi politik. Pendekatan ini hanya saja meletakkan pemerintahan sebagai fokus utama telaahnya dan mengevaluasi fenomena-fenomena lain sejauh fenomena-fenomena itu memengaruhi atau dipengaruhi oleh pemerintah. Misalnya, peran politik media, atau pengaruh dari kelompok-kelompok kepentiangan atau pengaruh dari kelompok ekonmi tertentu, biar pun bukan bagian dari pemerintahan. Fenomena-fenomena diluar pemerintahan tetap diakui sebagai bagian dari masyaakat yang dapat memengaruhi politik pemerintah, tapi menurut definisinya bukan bagian dari pemerintahan itu sendiri.120
Menurut Caporaso, pendekatan politik sebagai pemerintahan mengabaikan input politik, kombinasi kekuatan-kekuatan swasta dan pemerintahan, dan ide-ide politik yang terkait dengan struktur negara yang lebih luas. Input politik biasa dipandang sebagai sesuatu yang bersifat politik seperti pengungkapan keinginan dan tuntutan politik oleh masyarakat dan penggabungan keinginan tersebut menjadi suatu program, penyampaian informasi politik melalui media swasta, dan pengalaman individu ketika mendapatkan sosialisasi tentang masalah politik. Selain itu, pendekatan politik sebagai pemerintahan juga mengabaikan kombinasi kekuatan-kekuatan swasta dan pemerintah karena kombinasi-kombinasi ini terletak diluar sektor pemerintah. Bagitu juga pendekatan ini mengabaikan ide-ide politik yang terkait dengan struktur-struktur negara yang lebih luas cakupannya daripada pemerintahan. Caporaso menjelaskan bahwa pengabaian ini sering kali dijustifikasi dengan alasan supaya konsep pemerintahan dapat berguna, maka harus merujuk pada sesuatu yang jelas, sementara jika pemerintahan diperlebar, maka akan ada banyak hal yang selama ini dianggap sebagai bagian dari masyarakat akan masuk ke dalam wilayah pemerintahan sehingga pembedaan yang penting akan menjadi lemah atau bahkan lenyap sama sekali.121
Ditinjau perspektif sosiologi politik, gagasan an-Na’im yang membedakan negara dan politik terlihat pada penekanannya persoalan otonomi negara, legitimasi negara, dan stabilitas negara. Dalam hal ini ia menjelaskan misalnya otonomi dan stabilitas negara bergantung pada kualitas hubungannya dengan berbagai segmen dalam masyarakat. Semakin normal politik negosiasi antar kelompok, semakin rendah kemungkinan kelompok-kelompok tersebut memaksakan kekuatannya untuk menguasai negara. Namun, pada saat yang sama keragaman aktor-aktor yang berpartisipasi dalam proses kompetisi juga akan menjamin
120James A. Caporaso dan David P. Levine, Teori-teori Ilmu Politik..., 11. 121James A. Caporaso dan David P. Levine, Teori-teori Ilmu Politik...,11.
UIN Syarif Hidayatullah Jakarta|157 otonomi negara. Sebab, kompetisi antar berbagai kelompok untuk memengaruhi kebijakan negara justru merupakan pengaman bagi hadirnya kelompok yang ingin mengambil alih kekuasaan negara. Dengan demikian, negara tetap dapat menjaga otonominya karena mampu berinteraksi dengan berbagai kelompok. Negara juga dapat menempuh jalur ekonomi, sosial, dan budaya untuk mengikat dirinya dengan kelompok-kelompok dalam masyarakat. Misalnya, mengangkat pegawai dari kelas sosial atau daerah tertentu dan menyediakan ruang bagi wakil rakyat terpilih untuk berpartisipasi atas nama konstituennya dalam proses pembuatan kebijakan negara.122
Distingsi negara dan politik dalam pemikiran an-Na’im berkaitan dengan persoalan legitmasi dan kekuatan negara. Menurutnya, legitimasi dan kekuatan negara bergantung pada keterhubungan dengan aktor sosial dan politik lain dan juga pada otonominya dari pengaruh mereka. Semakin terhubungan suatu negara dengan masyarakatnya, akan semakin rendah resiko kehilangan otonomi. Banyaknya kelompok-kelompok yang bersaing untuk memengaruhi kebijakan negara akan menjaga keseimbangan pengaruh yang mereka miliki terhadap terhadap negara. Otonomi negara juga akan relatif tidak terancam oleh satu kelompok atau beberapa kelompok bila struktur negara tetap terpusat, kompleks, dan institusi-insitutsinya diatur dengan seperangkat aturan yang jelas.123
Legitimisi dalam teori ilmu politik merupakan persoalan hubungan antara pemimpin dan yang dipimpin. Konsep legitimasi berkaitan dengan sikap masyarakat terhadap kewenangan. Apakah masyarakat menerima dan mengakui hak moral pemimpin untuk membuat dan melaksanakan keputusan yang mengikat masyarakat ataukah tidak?. Apakah masyarakat menerima dan mengakui kewenangan pemimpin untuk membuat dan melaksanakan keputusan yang mengikat masyarakat?. Legitimasi merupakan penerimaan dan pengakuan masyarkat terhadap hak moral pemimpin untuk memerintah, membuat, dan melaksanakan keputusan politik. Masyarakat adalah sumber legitimasi bagi pemimpin yang memerintah. Pemerintah tidak dapat melegitimasi dirinya sendiri.
Legitimasi jelas pola sistem negara modern jelas sangat penting karena akan mendatangkan kestabilan politik dan kemungkinan-kemungkinan perubahan sosial. Pengakuan dan dukungan masyarakat pada pihak yang berwenang akan menciptakan pemerintahan yang stabil sehingga pemerintah dapat membuat dan melaksanakan keputusan yang menguntungkan masyarakat umum. Legitimasi akan sangat berguna terutama dalam kondisi yang sulit karena akan pemerintah akan lebih
122‘Abdullah Ahmedan-Na’im, Islam dan Negara Sekular..., 154. 123‘Abdullah Ahmedan-Na’im, Islam dan Negara Sekular..., 154-155.
158|UIN Syarif Hidayatullah Jakarta
dapat mengatasi permasalahan dibandingkan dengan pemerintahan yang tidak memiliki legitimasi. Begitu juga adanya legitimasi dari masyarakat akan mengurangi penggunaan sarana paksaan fisik sehingga anggaran dapat difokuskan kepada kesejahteraan umum. Legitimasi juga akan membuka kesempatan yang semakin luas bagi pemerintahan untuk tidak hanya memperluas bidang-bidang kesejahteraan yang hendak ditangani, tetapi juga untuk meningkatkan kualitas kesejahteraan. Sementara kewenangan merupakan hak moral dan kekuasaan yang memiliki keabsahan untuk membuat dan melaksanakan keputusan politik. Kekuasaan politik kemampuan menggunakan sumber-sumber untuk mempengaruhi proses pembuatan dan pelaksanaan keputusan politik.