II. TINJAUAN PUSTAKA
2.1. Kebijakan Fiskal
Mankiw (2003) dan Turnovsky (1981) menjelaskan bahwa kebijakan fiskal adalah bentuk campur tangan pemerintah dalam perekonomian dan pembangunan ekonomi suatu negara. Kebijakan fiskal mempunyai dua instrumen pokok yaitu perpajakan (tax policy) dan pengeluaran (expenditure policy). Dengan instrumen tersebut dapat dijelaskan bagaimana pengaruh penerimaan dan pengeluaran negara terhadap kondisi perekonomian, tingkat pengangguran dan inflasi. Secara keseluruhan arah kebijakan fiskal diharapkan mampu mewujudkan
get price right get all policies right dan get institution right dalam perekonomian Indonesia (Subiyantoro dan Riphat, 2004).
Dalam melaksanakan kebijakan fiskal, pemerintah dapat menggunakan instrumen pajak dan transfer. Dampak yang diakibatkan oleh pajak berbeda dengan transfer. Seringkali penggunaan instrumen pajak akan menurunkan pendapatan masyarakat sedangkan transfer akan meningkatkan pendapatan masyarakat. Salah satu bentuk transfer adalah subsidi harga output. Adanya subsidi harga output menyebabkan penawaran akan meningkat dikarenakan petani/produsen terdorong untuk meningkatkan penggunaan input yang selanjutnya akan meningkatkan output dan permintaan input (Chambers dan Quiggin, 2005).
Kebijakan fiskal terdiri atas dua instrumen utama, (1) kebijakan pajak dan (2) pengeluaran pemerintah (Mankiw, 2003; Turnovsky, 1981), tetapi kebijakan apapun itu dapat secara langsungmempengaruhi komponen-komponen permintaan secara menyeluruh jatuh pada kebijakanini. Menurut Sudiyono (1985) variable instrumen kebijakan fiskal dapat berbentuk pajak, transferpemerintah, subsidi, dan pengeluaran pemerintah. Kebijakan fiskal atau penganggaran memiliki tiga fungsi:(1) fungsi alokasi, (2) fungsi distribusi, dan (3) fungsi stabilisasi. Fungsi alokasiberhubungan dengan persediaan barang-barang sosial dan proses pemanfaatan sumber dayasecara menyeluruh untuk produksi barang-barang swasta, barang-barang sosial, dan kombinasidari barang-barang sosial yang telah dipilih. Fungsi distribusi berhubungan dengan persamaan kesejahteraan dan
distribusi pendapatan dalam masyarakat. Selama fungsi stabilisasi ditujukanuntuk menstabilkan atau mempertahankan rendahnya tingkat pengangguran, harga atau tingkatinflasi, dan pertumbuhan ekonomi yang telah ditargetkan.
Jika kebijakan finansial (moneter) terfokus pada uang, suku bunga dan alokasi kredit maka kebijakan fiskal terpusat pada segi penerimaan (perpajakan) dan pembelanjaan pemerintah. Keduanya merupakan wahana utama bagi peran aktif pemerintah dalam bidang ekonomi dalam upaya stabilisasi makroekonomi yang berfokus pada pengendalian atau pemotongan anggaran belanja pemerintah sebagai dasar mencapai keseimbangan neraca anggaran (Todaro and Smith, 2002).
Menurut Turnovsky (1981) dan Romer (2003), secara teoritis, Keynes mengemukakan bahwa dampak kebijakan fiskal lebih cepat berpengaruh pada sektor riil, termasuk sektor pertanian dan agrondustri, melalui transmisi harga yang cepat penyesuaiannya dan berpengaruh cepat juga kepada keseimbangan makro ekonomi.
Menurut Norton (2004), bahwa cakupan kebijakan fiskal tidak hanya mencapai determinan makro ekonomi dalam bentuk pendapatan perkapita, pertumbuhan ekonomi, pengangguran dan stabilitas ekonomi, tetapi juga pada determinan non-ekonomi seperti pemerataan (equity), pendidikan dan kesehatan, serta kemiskinan. Analisis pengaruh kebijakan fiskal juga dapat dikembangkan dalam analisis performa atau kinerja sektoral bahkan komoditi. Dengan demikian, dalam penelitian ini dikaji secara mendalam mengenai dampak kebijakan fiskal pada sektor pertanian terhadap kinerja ekonomi makro dan sektoral, penyerapan tenaga kerja dan kemiskinan perdesaan di Indonesia.
Hasil studi Hutahean, et al. (2002) mendapat temuan, bahwa penerimaan pemerintah dari pajak selama ini secara signifikan dalam mempengaruhi kinerja kebijakan fiskal di Indonesia untuk non-pajak yang cenderung makin menurun. Sedangkan dalam bentuk hibah belum terlalu berpengaruh terhadap kinerja kebijakan fiskal karena adanya ketidakpastian dan ketidakberlanjutan.
Menurut Kniesner dan Ziliak (2002) mengatakan bahwa pajak penghasilan menciptakan jaminan yang dapat memperkecil variabilitas pendapatan yang siap dibelanjakan dan konsumsi. Nyatanya dampak kebijakan fiskal pada investasi dengan menggunakan panel data negara-negara OECD, dimana pajak mempunyai
dampak yang negatif pada pengeluaran masyarakat (Alesina, et al., 2002). Berbagai tipe pajak juga mempunyai dampak yang negatif pada keuntungan tetapi yang menarik adalah dampak pengeluaran pemerintah pada investasi lebih besar daripada pajak. Analisis tersebut memberikan penjelasan apa yang kita kenal dengan efek “non-Keynesian”, seperti ekspansi dalam kebijakan fiskal.
Jhingan (2002) berpendapat bahwa kebijakan fiskal memainkan peranan dinamis di negara-negara berkembang dimana kebijakan ini sangat diperlukan bagi pembangunan ekonomi. Di negara berkembang suatu keseimbangan harus dicapai baik dalam arti riil maupun dalam arti moneter. Selanjutnya, ia berpendapat bahwa tujuan kebijakan fiskal adalah sebagai sarana menggalakkan ekonomi meliputi: (1) meningkatkan laju investasi, (2) mendorong investasi optimal secara sosial, (3) meningkatkan kesempatan kerja, (4) meningkatkan stabilitas ekonomi dalam kondisi ketidakstabilan internasional, (5) menanggulangi inflasi, dan (6) meningkatkan serta meredistribusikan pendapatan nasional.
Selanjutnya, kajian Mahi (2002) bahwa peluang bagi akumulasi dana daerah untuk pembiayaan pembangunan prasarana wilayah berdasarkan UU No.25/1999 dan UU No.34/2000 diserahkan sepenuhnya kepada daerah untuk mengelola sesuai dengan kebutuhannya. Namun demikian dari pengalaman Indonesia yang telah ada di masa lalu maupun sekarang, tampaknya tidak banyak jenis pengelolaan dana yang bersifat earmaking seperti yang dilakukan di Jepang. Beberapa jenis pajak maupun pungutan lainnya sangatlah sedikit yang berkaitan langsung dengan jenis aktivitas yang dibiayainya. Untuk kasus Indonesia, kemungkinan hanya dana reboisasi yang dikelola melalui sistem Dana Alokasi Khusus (DAK) yang penggunaanya secara khusus diperuntukkan untuk reboisasi.
Hasil dari program desentralisasi Pemerintah Pusat yang mulai diterapkan pada tahun 2001, Pemerintah Daerah sudah mempunyai tanggung jawab yang nyata dalam pelayanan masyarakat, dimana lebih leluasa mempergunakan sumber fiskal dan mempunyai otoritas yang lebih besar dalam mempergunakan s umber-sumber lainnya dibandingkan sebelumnya (Lewis, 2005). Selanjutnya, ia menjelaskan bahwa Pemerintah Daerah sangat tergantung pada transfer dari pusat untuk membiayai pengeluaran daerah. Namun secara keseluruhan Pemerintah Daerah sudah memperlihatkan surplus budget yang nyata sejak desetralisasi.
Penelitian lainnya, menunjukkan bahwa kebijakan fiskal dapat mempengaruhi penawaran tenaga kerja. Dampak kebijakan fiskal terhadap penawaran tenaga kerja diteliti oleh Duncan dan Weeks (1997), dimana hasil penelitiannya menunjukkan bahwa dengan diberlakukannya kebijakan pajak keuntungan, maka jumlah yang tidak bekerja meningkat, jumlah pekerja yang bekerja paruh waktu menurun dan jumlah pekerja yang bekerja penuh meningkat.
Hasil kajian dari Asian Development Bank (2012) menjelaskan bahwa penerimaan pemerintah yang berasal dari pajak non pajak dan hibah di kawasan Asia Tenggara, kecuali Negara Brunei Darussalam, rata-rata memiliki kontribusi terhadap penerimaan pemerintah terhadap PDB cenderung rendah dan menurun jika dibandingkan dengan kawasan lainnya, yakni Asia Tengah, Asia Timur, Asia Selatan dan Pasifik. Di Indonesia, kecenderungan penerimaan pemerintah selama tahun 2005-2011 berfluktuasi kisaran antara 15.4 persen hingga 19.8 persen, dimana keempatnya paling besar dibandingkan dengan negara-negara di Kawasan Asia Tenggara. Hal ini secara detail diperlihatkan pada Tabel 5.
Tabel 5. Persentase Penerimaan Pemerintah Pusat Terhadap PDB di Negara-Negara Asia, dan Indonesia, Tahun 2005-2011
(persen) Kawasan/Negara 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Asia Tengah Armenia 16.7 16.6 18.7 21.5 21.4 23.6 Azerbaijan 16.4 20.6 21.2 26.8 29.9 31.4 Georgia 23.4 26.7 29.3 30.7 29.3 28.4 Kazakhstan 27.6 22.9 22.5 25.1 22.1 19.7 Kyrgyz Republic 24.7 26.4 30.2 29.8 35.9 32.2 Tajikistan 20.1 23.6 21.6 21.3 21.0 24.4 Turkmenistan 20.5 20.2 17.3 23.6 - 18.7 Uzbekistan 30.4 34.1 35.4 41.5 35.8 31.8 Asia Timur
China, People's Rep. of 17.1 17.9 19.3 19.5 20.4 22.3 Hong Kong. China 17.9 19.5 22.2 18.9 18.9 22.9
Korea. Rep. of 19.2 20.1 21.9 21.2 21.2 20.5 Mongolia 30.1 36.6 40.9 36.1 32.9 40.6 Taipei.China 12.6 12.6 12.7 12.9 13.4 12.0 Asia Selatan Afghanistan 17.6 16.8 18.1 15.7 19.9 23.7 Bangladesh 10.5 10.7 10.2 11.1 11.2 11.6 Bhutan 30.3 34.6 35.1 34.4 41.8 39.1 India 19.1 20.5 22.1 21.1 20.6 19.9 Maldives 48.1 52.5 56.1 46.2 31.6 30.4 Nepal 14.1 12.9 14.1 15.3 18.0 18.8 Pakistan 13.8 14.1 15.0 14.6 14.1 12.5 Sri Lanka 15.5 16.3 15.8 14.9 14.6 14.3
Tabel 5. (Lanjutan) (persen) Kawasan/Negara 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Asia Tenggara Brunei Darussalam 53.2 50.4 55.1 55.8 - 54.2 Cambodia 10.3 11.5 11.9 13.3 11.7 12.7 Indonesia 17.9 19.1 17.9 19.8 15.4 16.1
Lao People's Dem. Rep. 12.1 12.5 13.6 14.4 15.2 19.4
Malaysia 20.3 21.5 21.9 21.6 23.5 21.5 Myanmar 6.7 7.7 7.3 6.6 6.7 11.4 Philippines 15.0 16.2 17.1 16.2 14.6 14.0 Singapore 15.3 15.0 16.5 17.1 17.7 17.9 Thailand 17.7 17.4 17.2 16.9 16.0 17.7 Viet Nam 28.4 29.7 27.6 28.2 23.7 30.3 Pasific Cook Islands 37.0 38.0 40.0 42.8 37.4 35.3 Fiji Islands 24.4 25.6 25.6 25.6 24.0 25.2 Kiribati 51.2 73.1 70.2 64.3 56.7 72.7
Marshall Islands. Rep. of 61.7 65.6 71.7 70.4 67.8 63.6 Micronesia. Fed. States of 56.6 57.4 58.2 59.0 56.4 61.7
Nauru 28.6 56.6 87.7 125.8 86.2 64.4
Palau. Rep. of 51.8 52.5 52.5 44.8 - 37.1
Papua New Guinea 35.3 37.4 37.4 32.7 30.5 32.6
Samoa 36.1 32.3 36.5 32.8 35.3 37.7
Solomon Islands 46.9 47.3 50.6 47.1 47.4 34.6 Timor-Leste. Dem. Rep. 113.1 193.0 355.1 630.1 313.8 511.1
Tonga 28.1 33.7 34.9 28.3 36.5 25.7
Tuvalu 78.1 91.7 101.7 60.6 80.5 89.1
Vanuatu 22.9 21.8 23.1 28.8 25.7 25.1
Sumber: Asian Development Bank (2005-2010)
Di Indonesia, penerimaan nasional selain dari pajak, non-pajak dan hibah juga berasal dari utang pemerintah baik dari luar negeri maupun dari dalam negeri. Nilai utang luar negeri pemerintah di semua kawasan di Asia cenderung meningkat, termasuk di Kawasan Asia Tenggara. Di Indonesia nilai utang luar negeri pada tahun 2005-2010 semakin meningkat, pada tahun 2005 sebesar $US 134.504 juta kemudian pada tahun 2010 menjadi $US 202.413 juta. Secara lebih jelas dapat diperlihatkan pada Tabel 6.
Tabel 6. Nilai Utang Luar Negeri Terhadap PDB di Negara-Negara Asia, dan Indonesia, Tahun 2005-2010 ($US Juta) Kawasan/Negara 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Asia Tengah Armenia 1.099 1.206 1.449 1.577 2.967 3 299.0 Azerbaijan 1.651 1.852 2.442 3.001 3.423 3 734.2 Georgia 1.735 1.697 1.790 2.691 3.413 4 219.2 Kazakhstan 28 74.014 96.893 107.713 111.730 118 150.8 Kyrgyz Republic 2.003 2.213 2.388 2.339 2.919 3 193.6 Tajikistan 897 924 1.247 1.486 1.843 1 942.0 Turkmenistan 907 712 627 - - 2 196.3 Uzbekistan 4.133 3.853 3.913 3.740 4.325 5 753.3 Asia Timur
China, People's Rep. of 283.986 325.260 373.773 378.245 470.000 54 8900.0 Hong Kong, China 454.623 516.415 711.103 659.973 659.548 82 2696.3 Korea, Rep. of 187.882 260.061 383.152 377.944 401.922 35 9432.0 Mongolia 1.312 1.414 1.529 1.610 1.937 3996.9 Taipei,China 86.732 85.833 94.525 90.361 - 10 1581.0 Asia Selatan Afghanistan 11.940 11.971 2.010 2.163 - 1 272.0 Bangladesh 18.416 18.603 19.355 20.266 20.831 20 335.8 Bhutan 596 689 725 780 - 873.7 India 134.002 139.114 172.360 224.413 242.822 30 6438. Maldives 397 575 840 968 - 963.2 Nepal 3.104 3.157 3.341 3.197 3.493 3 442.3 Pakistan 34.037 35.889 39.008 44.467 50.759 57 362.9 Sri Lanka 11.354 12.214 14.252 15.077 - 15 077.0 Asia Tenggara Brunei Darussalam - - - - - - Cambodia 2.120 2.254 2.571 2.773 3.170 3 206.0 Indonesia 134.504 132.633 141.180 155.080 172.871 202 413.0 Lao People's Dem. Rep. 2.209 2.471 2.853 2.564 2.903 2 802.4 Malaysia 52.301 52.245 56.690 68.182 68.307 73 652.3 Myanmar - - - - - 11 240.0 Philippines 54.186 53.367 54.938 53.856 53.255 60 048.0 Singapore 233.435 273.807 340.996 420.461 412.504 498 749.1 Thailand 52.162 61.027 61.873 65.225 70.016 100 561.4 Viet Nam 17.322 19.140 23.086 25.205 - 32 500.5 Pasific Cook Islands - - - - - - Fiji Islands 285 445 461 449 564 285.9 Kiribati 11 13 13 10 10 14.3
Marshall Islands, Rep. 94 112 124 99 90 106.8
Micronesia, Fed. States 65 68 68 68 68 80.1
Nauru - - 310 - - 63.1
Palau, Rep. of 19 18 23 - - 77.7
Papua New Guinea 1.244 1.189 1.065 1.053 1.063 1 041.4
Samoa 167 161 182 229 216 288.6
Solomon Islands 145 155 149 135 134 125.2
Timor-Leste, Dem. Rep. - - - - - -
Tonga 81 82 84 86 - 105.1
Tuvalu - - - - 15 9.8
Vanuatu 73 69 71 102 89 110.9