Sasaran pembangunan pertanian dalam pemerintahan “Kabinet
Pembangunan Bersatu” yang tertuang dalam Peraturan Presiden Republik
Indonesia Nomor 7 Tahun 2005 Tentang Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Nasional Tahun 2004-2009 adalah tercapainya tingkat pertumbuhan
sektor pertanian rata-rata 3.52 persen per tahun dalam periode 2004-2009 dan
meningkatnya pendapatan dan kesejahteraan petani.
Untuk mencapai hal tersebut pemerintah menetapkan beberapa sasaran :
(1) meningkatnya kemampuan petani untuk dapat menghasilkan komoditas yang
berdaya saing tinggi, (2) terjaganya tingkat produksi beras dalam negeri dengan
tingkat ketersediaan minimal 90 persen dari kebutuhan domestik, (3) diversifikasi
produksi, ketersediaan dan konsumsi pangan untuk menurunkan ketergantungan
pada beras, (4) meningkatnya ketersediaan pangan ternak dan ikan dari dalam
negeri, (5) meningkatnya konsumsi masyarakat terhadap protein hewani yang
berasal dari ternak dan ikan, (6) meningkatnya daya saing dan nilai tambah
produk pertanian dan perikanan, (7) meningkatnya produksi dan ekspor hasil
pertanian dan perikanan, (8) meningkatnya kemampuan petani dan nelayan dalam
mengelola sumber daya alam secara lestari dan bertanggung jawab, (9)
optimalnya nilai tambah dan manfaat hasil hutan kayu, (10) meningkatnya hasil
hutan non kayu, dan (11) bertambahnya hutan tanaman minimal seluas 5 juta ha.
Menyamakan persepsi dalam pembangunan pertanian adalah persoalan
dilakukan evaluasi dan perbaikan secara maksimal. Pembangunan pertanian pada
awalnya (Repelita I-V) terprogram dengan perencanaan yang baik. Sektor
pertanian merupakan sektor prioritas, akan tetapi dalam implementasinya strategi
dan kebijakan yang telah ditetapkan dengan mudah dilanggar dimana
program-program industrialisasi dengan cepatnya merubah titik pandang pembuat
kebijakan untuk berpaling ke sektor non pertanian terutama pada masa setelah
swasembada pangan telah tercapai.
Dalam awal Pelita dengan besarnya perhatian pemerintah terhadap sektor
pertanian, pertumbuhan sektor pertanian mencapai 5 persen per tahun, namun
dengan adanya booming minyak pada awal 80-an dana pemerintah yang tersedia melimpah dan arah pembangunan mulai memfokuskan juga pada industrialisasi
dan pembangunan fisik yang pada umumnya kurang terencana dengan baik.
Pemerintah mendanai secara leluasa pembangunan industri substitusi impor, yang
sebagian besar tidak kredibel yang pada akhirnya hanya menjadi beban
pemerintah. Inilah awal industri lead sector dan pertanian hanya sebagai pendukung. Pemikiran ini sejalan dengan pengalaman sejarah negara barat, yang
mengidentikkan pembangunan ekonomi dengan transformasi struktural terhadap
perekonomian secara cepat, yakni dari perekonomian yang bertumpu pada
kegiatan pertanian menjadi perekonomian industri modern dan jasa-jasa yang
serba lebih kompleks (Todaro, 2000).
Pemerintah selama periode tahun 1980-an telah melakukan proteksi di
sektor industri yang biayanya 10 kali lebih tinggi daripada proteksi terhadap
sektor pertanian. Atas kebijakan ini memunculkan keengganan berinvestasi di
dari setengah kali daripada berinvestasi di sektor industri (Halwani, 2002).
Selain itu perhatian dan anggaran pembangunan pertanian mulai dikurangi dan
dialihkan ke sektor industri (broad based industry) yang tidak berdasarkan sumberdaya domestik, termasuk mengembangkan teknologi tinggi yang menguras
keuangan negara, devisa dan hutang luar negeri (Masyhuri, 2006).
Ketidakseimbangan pembangunan antara industri dan pertanian, dianggap
wajar, karena para pengambil keputusan terlalu mengedepankan model
pembangunan yang mampu meningkatkan sumbangan sektor industri dan
“menurunkan” sumbangan sektor pertanian (Mubyarto, 2004). Memang dalam
proses pembangunan sebagai ukuran keberhasilan suatu pembangunan di suatu
negara adalah adanya penurunan sumbangan sektor pertanian sehingga
ketimpangan dukungan antara sektor pertanian dan sektor industri merupakan
suatu keharusan, namun sejak tahun 1980-an terjadi perubahan pandangan dari
beberapa pembuat kebijakan dengan munculnya konsep Agriculture Demand Led Industrialization (ADLI) strategi yang mengedepankan sektor pertanian sebagai penggerak utama pertumbuhan dan industrialisasi (Daryanto, 1999).
Sektor pertanian mempunyai keterkaitan ke belakang (backward linkage)
yang kuat kepada sektor non pertanian, sehingga sektor pertanian merupakan
sektor unggulan (leading sector) di dalam strategi industrialisasi. Analisis terhadap dekomposisisi multiplier dapat menjelaskan arti penting kontribusi tidak
langsung (indirect contributions) yang dibuat oleh permintaan rumahtangga kepada keterkaiatan produksi hasil pertanian. Potensi dari keterkaitan ini yang
membuat ADLI sebuah pilihan kebijakan yang menarik untuk negara-negara
Pembangunan sektor pertanian dengan strategi Agricultural Demand Led Industrialization ditengarai selaras dengan kondisi negara-negara berkembang yang masih menitikeratkan program pembangunan di sektor pertanian. Strategi ini
menjadikan sektor pertanian sebagai penggerak pembangunan sektor industri dan
sektor-sektor lain. Sebagaimana dimunculkan oleh Adelman (1984), sebagai
berikut:
“The development strategy consist of public investment program designed to induce a progressive downward shift in the supply curve of the domestic agricultural sector. The argument in favour of this strategy rest both on its linkage effect, in creating a domestic mass market for industrial product through intermediate and final demand linkages, and on its distributional impact, poor members of society. The proposed strategy is stimultaniously a growth programme, and employment programme since agriculture is considerably more labour intensive than even labour-intensive manufacturing, a basic needs, food security and income distribution program and industrialization program.
Pembangunan dengan strategi ADLI adalah strategi pembangunan yang
terdiri dari program investasi publik, yang dirancang untuk mendorong kurva
penawaran sektor pertanian domestik menjadi lebih elastis. Alasan dari strategi
ini diarahkan pada keterkaitan di dalam penciptaan pasar secara massal untuk
produk industri melalui keterkaitan permintaan antara (intermediate demand) dan permintaan akhir (final demand) dan dampaknya pada distribusi anggota masyarakat miskin. Program ini secara bersamaan merupakan program
pertumbuhan ekonomi dan program penciptaan lapangan kerja, mengingat sektor
pertanian merupakan sektor yang lebih banyak membutuhkan tenaga kerja
dibanding sektor manufaktur, disamping juga sebagai penyedia kebutuhan dasar
(basic need), ketahanan pangan (food security) dan disamping itu sebagai program distribusi pendapatan dan program industrialisasi.
Sementara Syafa’at (2005) mengartikan ADLI sebagai strategi
pembangunan nasional dengan berbasis pada pertanian sebagai sektor utama dan
pembangunan industri dengan penekanan kuat pada keterkaitan industri pertanian.
Strategi ADLI akan menekankan pada peningkatan produktivitas sektor pertanian
dalam menuju industrialisasi. Senada dalam Todaro (2000), para pakar ekonomi
pembangunan berpendapat bahwa daerah perdesaan pada umumnya dan sektor
pertanian khususnya sama sekali tidak bersifat pasif, dan tidak hanya sebagai
penunjang melainkan sebagai elemen unggulan yang sangat penting, dinamis dan
menentukan dalam strategi-strategi pembangunan secara keseluruhan, terutama
untuk negara berkembang berpendapatan rendah.
Daryanto (1999) melakukan penelitian dengan menganalisis dampak dari
krisis ekonomi di Indonesia pada penduduk miskin dan sektor pertanian serta
relevansi penggunaan strategi ADLI dalam mengatasi krisis tersebut. Hasil
analisis menunjukkan pendapatan kelompok rumahtangga perdesaan dan
perkotaan keduanya meningkat akan tetapi kelompok rumahtangga perkotaan
meningkat lebih tinggi dibanding rumahtangga perdesaan. Hasil dari penelitian
dengan menggunakan kebijakan ADLI menunjukkan keberhasilan menaikkan
produksi sektor pertanian dan pendapatan riil, disamping itu juga menyebabkan
perbaikan di sektor non pertanian. Meskipun rumahtangga perdesaan lebih sedikit
keuntungannya daripada rumahtangga perkotaan. Hal ini dimungkinkan karena
adanya perolehan yang berkurang akibat biaya transaksi perdagangan. Inilah tugas
pembuat kebijakan untuk membuat cara yang dapat menjamin para petani
memperoleh keuntungan yang terbesar dari penerapan strategi ADLI. Berdasarkan
strategi ADLI yang merupakan strategi pembangunan pertanian sebagai
penggerak industrialisasi dan motor pertumbuhan ekonomi. Adanya pertumbuhan
di sektor pertanian akan meningkatkan pendapatan dan permintaan barang dan
jasa dari perdesaan terhadap sektor non pertanian.
Sisi penting pembangunan pertanian dalam mendorong dan menstimulasi
pembangunan perdesaan (rural development) dapat terlihat dari perannya dalam peningkatan kesejahteraan penduduk desa, termasuk diantaranya petani-petani
kecil, petani gurem, dan buruh-buruh tani yang miskin, penyakap, petani
penggarap dan lain-lain yang kegiatannya tidak terkait dengan industrialisasi dan
merekalah penduduk miskin di perdesaan yang membutuhkan perhatian dan
pemihakan dari para pembuat kebijakan di sektor pertanian (Mubyarto, 2004).
Mangkuprawira (2000) yang melakukan analisa terhadap perekonomian
kotamadya Bogor, menunjukkan bahwa peran sektor pertanian adalah terpenting
ke dua setelah sektor agroindustri dalam kegiatan ekspor dan penyerapan tenaga
kerja untuk wilayah kabupaten Bogor.
Pembangunan pertanian yang dijalankan selama ini tampaknya belum
sepenuhnya berhasil mengangkat kesejahteraan masyarakat perdesaan. Sebagai
indikatornya dapat dilihat pada perkembangan Nilai Tukar Petani (NTP). NTP
merupakan perbandingan antara indeks yang diterima petani dan yang dibayar
petani. Jika NTP berada dibawah angka 100, menunjukkan bahwa tingkat
kesejahteraan petani masih rendah karena hasil produksi yang diperoleh petani
tidak sebanding dengan keuntungan yang diterima. Sebaliknya, bila NTP di atas
100 dikatakan tingkat kesejahteraan petani cukup baik. Perkembangan faktual
dibandingkan dengan NTP di luar Jawa. Misalnya untuk tahun 2006 data BPS
(2006) menunjukkan NTP di 12 provinsi dari 23 provinsi yang dipantau BPS nilai
NTP-nya di bawah angka 100, yaitu NAD, Sumut, Sumatera Barat, Riau, Jawa
Tengah, Jawa Timur, NTB, Kalimantan Selatan, Kalimantan Tengah, Kalimantan
Timur, Sulawesi Selatan dan Sulawesi Tengah. Paling rendah adalah di NTB,
dengan NTP-nya sebesar 51.94. Masalah klasik yang selalu ditonjolkan untuk
menjelaskan mengapa NTP kita selalu berfluktuatif turun naik setiap waktunya
adalah karena rendahnya produktivitas, pemanfaatan teknologi yang masih sangat
kurang, dan permasalahan harga yang tidak mendukung penguatan NTP. Ketiga
ini selalu menjadi sorotan ketika pemerintah ingin memecahkan permasalahan
turunnya NTP. Kecenderungan penurunan NTP ini tampaknya berkorelasi dengan
proses transformasi struktural yang terhambat, yang menyebabkan semakin
terakumulasinya angkatan kerja di sektor pertanian, sehingga meningkatkan
tekanan terhadap sumberdaya lahan. Hal ini pada akhirnya menyebabkan
produktivitas usahatani (output per tenagakerja) semakin menurun.
Rendahnya produktivitas ini tidak bisa dilepaskan dari penguasaan lahan
petani makin lama makin kecil. Rata-rata penguasaan lahan petani Indonesia 1.05 hektar per rumahtangga tahun 1983, menurun menjadi hanya 0.86 hektar per rumahtangga tahun 1993 dan kurang dari 0.5 hektar tahun 2003. Penurunan luas pemilikan lahan petani dan meningkatnya jumlah petani menunjukkan transformasi ekonomi tidak berjalan lancar. Berbeda dengan Thailand, Jepang, Korea Selatan, Amerika Serikat dan Australia, jumlah petani menurun dan luas pemilikan lahan meningkat. Tahun 1820 jumlah petani Amerika Serikat 71.8 persen, saat ini tinggal 2
persen dari total penduduk dengan penguasaan lahan rata-rata 200 hektar (Setiawan, 2007).
Indonesia melakukan pembangunan pertanian harus diartikan sebagai
pembaruan penataan pertanian dalam upaya mengatasi kemiskinan atau
meningkatkan kesejahteraan mereka yang paling kurang beruntung di perdesaan,
melalui maksimalisasi sumberdaya utama pembangunan pertanian (Mubyarto,
2004). Mellor (2000) meyakini bahwa program yang paling signifikan dalam
menanggulangi kemiskinan adalah melalui pertumbuhan sektor pertanian yang
cukup tinggi, dengan program perubahan teknologi pertanian yang dapat
meningkatkan produksi disertai biaya produksi yang lebih murah, percepatan
pembangunan infrastruktur perdesaan dengan maksud mengurangi biaya transaksi
dan memperkuat pengembangan komoditas unggulan bernilai tinggi.
Upaya peningkatan produksi pertanian dalam proses pembangunan
pertanian merupakan tujuan antara, sasaran sebenarnya adalah kesejahteraan dari
masyarakat secara keseluruhan, sebagaimana yang disampaikan Seers (2001).
Dasar pemilihan sektor pertanian dipilih pada tahap awal pembangunan dengan
strategi untuk memproduksi pangan dan jika produksi pertanian bertambah maka
kenaikan produksi itu dapat dinikmati oleh sebagian besar penduduk. Oleh karena
itu kebijakan pertanian yang relevan harus diarahkan bagaimana meningatkan
produksi, dan bagaimana hasil produksi didistribusikan secara adil sehingga
meningkatkan kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan.
Suatu rangkaian penting dalam pembangunan pertanian erat kaitannya
dengan ketahanan pangan (food security) dan pengentasan kemiskinan. Selama tahun 2000-2004 melalui program ketahanan pangan telah berhasil mengurangi
penduduk miskin, dari 38.7 juta jiwa (19.1 persen) tahun 2000 menjadi 36.1 juta
jiwa (16.7 persen) pada 2004. Akan tetapi pada tahun 2005 jumlah penduduk
miskin meningkat menjadi 39.05 juta jiwa (17.75 persen). Sebagian besar
penduduk miskin berada di perdesaan yang menggantungkan hidup dari sektor
pertanian. Penduduk di sektor pertanian menempati proporsi 55 persen dari total
penduduk miskin, sekitar 75 persen di antaranya pada subsektor tanaman pangan,
7.4 persen pada perikanan laut dan 4.6 persen pada peternakan. Penduduk miskin
memiliki resiko tinggi dan rentan terhadap kerawanan pangan. Apabila
program-program pemantapan ketahanan pangan kurang memperhatikan kelompok ini,
maka akan berdampak pada peningkatan kemiskinan/kerawanan pangan
(Nainggolan, 2006).
Pembangunan pertanian juga harus mencermati sistem perdagangan global
telah mengalami transformasi yang sangat nyata. Negara-negara maju tetap
memelihara tingkat subsidi pertanian yang cukup tinggi yang dibarengi pula
dengan subsidi ekspor. Hal ini merupakan insentif nyata bagi produsen di negara
tersebut sehingga terjadi kelebihan produksi yang membanjiri pasar dunia.
Sementara negara sedang berkembang masih harus bergulat dengan persoalan
usaha tani skala kecil, keterbatasan teknologi, dukungan keuangan dan
infrastruktur, yang menyebabkan sebagian besar negara sedang berkembang
belum bisa melepaskan diri dari masalah kemiskinan, pengangguran, ketahanan
pangan dan keterbelakangan kehidupan masyarakat desa.
Penurunan relatif sektor pertanian adalah suatu proses alami dalam suatu
perekonomian nasional dan merupakan kebiasaan dan ciri-ciri yang melekat dari
perubahan struktur ekonomi yang signifikan dikarenakan faktor (1) elastisitas
permintaan terhadap harga, dan (2) tingkat pertumbuhan produktivitas.
Gambar 1. Perubahan Permintaan dan Penawaran pada Produk Pertanian dan Non Pertanian Dalam Pertumbuhan Ekonomi Dilihat dari Hukum Engel.
Keterangan :
DA adalah kurva permintan barang-barang produk pertanian SA adalah kurva penawaran barang-barang produk pertanian
Elastisitas permintaan (demand) terhadap pendapatan untuk produk non pertanian dibandingkan dengan produk pertanian berbeda. Demand untuk produk non pertanian berada pada elastisitas pendapatan > 1, naik lebih cepat daripada
demand untuk produk pertanian yang mempunyai elastisitas permintaan terhadap pendapatan yang positif akan tetapi < 1 (inilah esensi dari Engel’s Law).
Pada gambar-1 diasumsikan hanya dua sektor dalam suatu perekonomian
yaitu pertanian (A) dan non pertanian (N). Alasan logis dari hukum Engel
adalah terjadinya pertumbuhan ekonomi pada perekonomian karena adanya
perbaikan dalam produktivitas. Pada saat bersamaan pertumbuhan ekonomi akan
sama baik di sektor pertanian maupun non pertanian dengan asumsi kurva quantity
20200
Sumber : Johnson (1973) dan Anderson (1988) dalam Daryanto (1999)
SN1 DN1 0 DA1 SAo DAo price 230 100 115 85 180 100 DNo SNo SA1
penawaran berada pada posisi yang sama sebagaimana terlihat pada Gambar 1.
dan tetap sama pada periode ke dua, dengan posisi kurva penawaran bergeser ke
kanan sejalan dengan terjadinya peningkatan produktivitas pada ke dua sektor
perekonomian. Sementara kecenderungan pengeluaran penduduk atas kenaikan
pendapatan untuk produk pertanian dan non pertanian berbeda (hukum Engel).
Permintaan untuk barang pertanian tumbuh lebih rendah dibandingkan
dengan pertumbuhan permintaan terhadap barang non pertanian. Dengan kata lain
tingkat kenaikan permintaan untuk barang pertanian (DA) lebih rendah daripada
tingkat kenaikan permintaan barang non pertanian (DN). Kurva demand
sebagaimana terlihat dalam Gambar 1, bergeser ke kanan dengan tingkat
perubahan yang berbeda untuk kedua sektor tersebut. Jika kurva penawaran
bergerak dengan proporsi yang sama tetapi kenaikan permintaan untuk produk
pertanian lebih rendah daripada produk non pertanian, maka output ke dua sektor
akan naik dengan kenaikan yang lebih rendah untuk produk pertanian, dan harga
produk pertanian relatif lebih murah dibandingkan dengan harga produk non
pertanian. Sebagai hasil dari pola ini kontribusi sektor pertanian dalam
perekonomian nasional akan turun. Gambar diatas mengilustrasikan, harga produk
pertanian (A) relatif terhadap produk non pertanian (N) akan turun dari 1 ke
(85/115) = 0.74, representasi dari penurunan sebesar 25 persen dari nilai tukar
produk pertanian. Kontribusi sektor pertanian terhadap PDB akan turun dari 50
persen menjadi (85X180/(85X180)+(115X220)) = 38 persen.
Faktor utama lain yang menyebabkan turunnya kontribusi sektor pertanian
dalam perekonomian nasional adalah adanya perbedaan tingkat kenaikan
ekonomi secara betahap lebih rendah daripada sektor non pertanian. Hal ini
menunjukkan bahwa kontribusi sektor pertanian di dalam GDP dan nilai tukar
perdagangan produk perdagangan akan turun dari waktu ke waktu (Daryanto,
1999).
Kebijakan proteksi terhadap sektor industri yang dilakukan selama
pemerintahan orde baru banyak menghasilkan industri yang tidak efisien sebagai
akibat terjadinya praktek ekonomi biaya tinggi (high cost economy) dan kurangnya keterkaitan antara industri tersebut dengan bahan baku yang berasal
dari sumberdaya lokal. Proteksi yang diterapkan pada industri substitusi adalah
melalui kebijakan rupiah overvalued terhadap mata uang asing, dengan maksud untuk memudahkan dan meringankan beban biaya produksi, terutama untuk bahan
baku yang berasal dari negara luar.Bahan baku yang digunakan untuk proses
industri substitusi impor berasal dari luar negeri. Kerentanan industri substitusi
impor terbukti ketika badai krisis moneter melanda kawasan Asia Tenggara,
industri SI (Substitusi Impor) satu persatu runtuh dan dampaknya output nasional
di bidang manufaktur tumbuh negatif diatas 25 persen (Tambunan, 2001).
Kunci keberhasilan sektor pertanian Indonesia untuk dapat bersaing di
pasar internasional adalah kemampuan mengubah keunggulan komparatif menjadi
keunggulan kompetitif produk pertanian dan olahannya, serta adanya kondisi
perdagangan internasional yang fair mengingat masih tingginya distorsi negara
lain terutama negara maju dalam memberikan subsidi domestik terhadap
negaranya (Ditjen BP2HP, 2004). Dalam tahun 1997 misalnya, pemerintah di
ekspor tidak kurang dari U$ 362.5 milyar per tahun terhadap surplus produksi
pertaniannya (Erwidodo dan Ratnawati, 2004).
Sistem perdagangan global telah mengalami transformasi yang sangat
nyata. Negara-negara maju tetap memelihara tingkat subsidi pertanian yang cukup
tinggi yang dibarengi pula dengan subsidi ekspor. Hal ini merupakan insentif
nyata bagi produsen di negara-negara tersebut sehingga terjadi kelebihan produksi
yang membanjiri pasar dunia. Sementara negara sedang berkembang masih harus
bergulat dengan persoalan usaha tani skala kecil, keterbatasan teknologi,
dukungan keuangan, infrastruktur, biaya distribusi yang tinggi dan lain-lain yang
menyebabkan sebagian besar negara sedang berkembang belum bisa melepaskan
diri dari masalah kemiskinan, pengangguran, ketahanan pangan dan
keterbelakangan kehidupan masyarakat desa (Dirjen BPPHP, 2004).