PENGAWASAN DAN PEMBINAAN PERATURAN DAERAH DI INDONESIA
B. Pengaturan Pengawasan Dalam Beberapa Undang-Undang Pemerintah Daerah Daerah
4. Pengawasan dalam Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 Tentang Pemerintah Daerah Pemerintah Daerah
Sehubungan dengan penyelenggaraan Pemerintahan Daerah pada era Demokrasi Terpimpin, Pemerintah mengeluarkan Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 tentang Pemerintahan Daerah (Disempurnakan). Penetapan Presiden (PenPres) ini lebih memfokuskan diri pada pola-pola instruktif, sesuai dengan kedudukan presiden yang bersifat otoritatif atas kekuasaan di dalam Negara Republik Indonesia. Oleh karena sifat yang demikian, maka PenPres ini tidak mengatur tentang pengawasan dan lebih menekankan pada pemusatan kekuasaan pada Presiden sebagai lembaga yang punya otoritas tertinggi dalam Negara dan untuk itu berwenang mengambil keputusan atas berbagai hal dalam Negara, termasuk dalam mengatur dan mengelola pemerintahan daerah.60
Berdasarkan Pasal 21 Penpres No. 6 Tahun 1959 dinyatakan bahwa pengawasan dalam Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 tetap berlaku. Hal ini berarti bahwa dari pemaknaannya ada pertentangan mendasar. Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 yang memusatkan kekuasaan pada presiden (Secara politis diberi label demokrasi terpimpin) sebagaimana disebut di atas memberikan keluasaan bahkan sebagai pengontrol tunggal adalah Pemerintah Pusat.
59
Ridwan, Op. Cit, hal. 56
60 Ibid,
Kontekstualitas atas Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 sebenarnya lebih bersifat sebagai akomodasi terhadap kekosongan hukum sebagai akibat dari pergesaran atau tepatnya pergantian sistem politik.61 Oleh karena itu Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 ini tidak berlaku secara efektif. Elemen-elemen dalam masyarakat yang merupakan kekuatan potensial dalam menggerakkan roda pemerintahan negara lebih banyak dimanfaatkan untuk kepentingan polittik dan sangat sedikit untuk membangun daerah melalui struktur hukumnya.
5. Pengawasan Dalam Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Secara struktural, manakala di dalam Undang-Undang sebelumnya dinyatakan bahwa Pemerintah Daerah terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Dewan Pemerintahan Daerah (DPD), maka menurut Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 yang dimaksud Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Hal ini lebih mengedepankan kenyataan bahwa Dewan Pemerintahan Daerah yang merupakan mekanisme pemerintahan kolektif itu tidak dapat berlangsung efektif karena silang sengketa internal.62
Penyebutan Kepala Daerah secara tegas dan konkret dalam Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 meletakkan posisi kepala daerah dengan beban tanggung jawab yang merupakan refleksi dari kekuasaaan yang besar dalam struktur pemerintahan negara, khususnya Pemerintahan Daerah. Keberadaannya bukan saja merupakan alat Pemerintahan Pusat yang tidak dapat dijatuhkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat
61
Suriansyah Murhani, Op. Cit, Hal. 25
62
Daerah, namun lebih dari itu, pemaknaan dari konsep pemerintahan menunjukkan adanya kemandirian atas berbagai kebijakan yang dibuat tergambar bahwa antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah merupakan dua institusi yang melaksanakan pembagian kekuasaan secara fungsional dan bukan hubungan atasan-bawahan.63
Di bidang pengawasan, Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 lebih rinci mengatur tentang pengawasan tersebut. Dinyatakan bahwa mekanisme pengawasan dalam pelaksanaan Undang-Undang tersebut terdiri dari pengawasan preventif, refresif dan pengawasan umum. Ketiga macam pengawasan ini merupakan mekanisme pengawasan yang ideal dimaksudkan tidak saja sebagai mekanisme kontrol terhadap berbagai kebijakan tetapi juga menjadi semacam penghubung kooordinatif antara Pemerintah Pusat dengan Daerah.
Secara lebih operasional, Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 secara tegas telah meletakkan institusi pemerintahan secara proporsional. Instansi yang sebelumnya bernama Dewan Pemerintah Daerah diganti dengan “Kepala Daerah”, sehingga pengawasan terhadap produk hukum yang dibuat oleh Pemerintah Daerah pun semakin konkret. Dalam hubungan ini Keputusan daerah tingkat II yang menurut undang-undang sebelumnya diawasi oleh Kepala Daerah Tingkat I, dan seterusnya lebih disederhanakan sehingga mecerminkan pengawasan yang efektif.
63
Tentang pengawasan preventif di dalam Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 diatur dalam Pasal 78 dan Pasal 79, sedangkan pengawasan represif diatur dalam Pasal 80. Inti dari mekanisme pengawasan itu adalah bahwa dengan Undang-Undang atau Peraturan Pemerintah dapat ditetapakan bahwa suatu Keputusan Daerah mengenai pokok-pokok tertentu tidak berlaku sebelum disahkan oleh instansi yang ada di atasnya dan secara konkret adalah:
a. Menteri Dalam Negeri untuk Keputusan Daerah Tingkat I; b. Kepala Daerah Tingkat I untuk Keputusan Daerah Tingkat II dan c. Kepala Daerah Tingkat II untuk Keputusan Daerah Tingkat III.
Adapun tentang Pengawasan preventif, erat kaitannya dengan pengawasan umum yang dilakukan oleh pemerintah pusat, yang untuk di daerah dilakukan oleh Kepala Daerah sebagai alat pemerintah pusat. Oleh karena itu suatu Keputusan Daerah (termasuk Peraturan Daerah) yang telah ditetapkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah juga harus ditanda tangani oleh Kepala Daerah yang bersangkutan. Dengan demikian harus ada bentuk kerjasama yang harmonis antara Kepala Daerah dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
6. Pengawasan dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah di Daerah dan Proses Kelahirannya
Pengawasan yang diterapkan di dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 sebenarnya dapat dinyatakan tidak mengalami perubahan dari Undang-Undang sebelumnya. Di dalam Undang-Undang ini dikedepankan pengawasan preventif, pengawasan represif, dan pengawasan umum. Letak perbedaan yang menonjol kalaupun itu disebut sebagai perbedaan adalah di dalam hal objek pengawasan. Kalau
sebelumnya objek pengawasan ditujukan kepada berbagai institusi yang secara teknis menjadi dasar penyelenggaraan pemerintahan di daerah maka menurut Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 yang menjadi objek pengawasan adalah Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah. Dengan demikian pengawasan lebih ditekankan pada produk hukum yang dibuat oleh daerah sebagai penjabaran atas kebijakan yang dibuat oleh pemerintah pusat.64
Penerapan pola pengawasan preventif terhadap produk hukum daerah, dilaksanakan dengan kinerja tertentu bahwa suatu peraturan daerah ataupun keputusan kepala daerah harus memperoleh pengesahan terlebih dahulu sebelum diberlakukan kepada masyarakat di daerah yang bersangkutan. Pengawasan demikian dinilai jauh lebih efektif jika dibandingkan dengan pengawasan yang sumber atau objeknya pada kinerja pemimpin daerah yang secara kuantitatif sulit diperoleh tolak ukurnya.
Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 menyebut pengesahan sebagai wujud pengawasan preventif. Hal ini bermakna luas karena produk hukum daerah yang telah dibuat dengan susah payah tidak dapat begitu saja diberlakukan. Masih memerlukan waktu tunggu yang tidak dibatasi berapa lama untuk memperoleh pengesahan.
Di dalam mekanisme pengawasan, Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 ini juga memuat ketentuan yang lebih rinci. Pengawasan yang diterapkan dapat digolongkan sebagai pengawasan preventif atau pengawasan eksternal. Sebagai
64
Irawan Soetjito, Pengawasan Terhadap Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah, (Jakarta: PT. Bina Aksara, 1983), Hal. 12.
penjabaran dari mekanisme pengawasan dimaksud dapat dicermati sebagai suatu pedoman atau yang dapat dijadikan pedoman bagi Kepala Daerah. Pedoman ini juga dipandang sebagai batasan yang riil dapat dijadikan sebagai dasar tentang bagaimana kewajiban Kepala Daerah di dalam memberikan pertanggung jawaban kepada Dewan Perwakilan rakyat Daerah.65
Mekanisme pengawasan dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 telah meletakkan posisi pemerintah pusat sebagai pemegang otoritas Negara Kesatuan Republik Indonesia. Di dalam pelaksanaan adminstrasi pemerintahan, hal-hal yang harus dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah adalah menjabarkan ketentuan tersebut di dalam Peraturan Daerah. Hal itupun harus memperoleh pengesahan yang dapat disebut sebagai mekanisme kontrol oleh Pemerintah pusat terhadap kebijakan yang dibuat oleh Pemerintah Daerah.
7. Pengawasan Dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 Tentang