BAB II AKIBAT HUKUM TERHADAP HAK MILIK ATAS TANAH
B. Prosedur Penerbitan Sertipikat Hak Milik Oleh Badan
Negara Republik Indonesia, yang susunan kehidupan rakyatnya, termasuk perekonomiannya, terutama masih bercorak agraria, bumi, air, dan ruang angkasa, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa mempunyai fungsi yang amat penting untuk membangun masyarakat yang adil dan makmur sebagaimana yang dicita-citakan. Untuk mencapai cita-cita Negara tersebut, maka dibidang agraria perlu adanya suatu rencana (planning) mengenai peruntukan, penggunaan dan persediaan bumi, air dan ruang angkasa untuk berbagai kepentingan hidup rakyat dan Negara.
Rencana umum (national planning) yang meliputi seluruh wilayah Indonesia, yang kemudian diperinci menjadi rencana-rencana khusus (regional planning) dari tiap-tiap daerah. Dengan adanya planning itu maka penggunaan tanah dapat
dilakukan secara terpimpin dan teratur sehingga dapat membawa manfaat yang sebesar-besarnya bagi Negara dan rakyat.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria yang biasa disebut Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) mengisyaratkan bahwa tanah itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara sebagai organisasi seluruh rakyat.41Hal ini juga diperkuat Secara konstitusional dalam Pasal 33 ayat(3) UUD 1945. Dari ketentuan dasar ini, dapat diketahui bahwa kemakmuran rakyatlah yang menjadi tujuan utama dalam pemanfaatan fungsi bumi, air dan ruang angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya.42
Untuk melaksanakan hal tersebut, di bidang pertanahan telah dikeluarkan Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Dari penjelasan umum UUPA dapat diketahui bahwa Undang Undang ini merupakan unifikasi di bidang Hukum Pertanahan.
Dalam rangka menjamin kepastian hak dan kepastian hukum atas tanah, UUPA telah menggariskan adanya keharusan untuk melaksanakan pendaftaran tanah di seluruh Indonesia, sebagaimana diamanatkan Pasal 19 UUPA. Pasal tersebut mencantumkan ketentuan-ketentuan umum dari pendaftaran tanah di Indonesia, yaitu: 1. Untuk menjamin kepastian hukum oleh pemerintah diadakan pendaftaran tanah di seluruh wilayah Republik Indonesia menurut ketentuan-ketentuan yang diatur dengan Peraturan Pemerintah.
2. Pendaftaran tersebut dalam ayat 1 Pasal ini meliputi : a. Pengukuran, perpetaan dan pembukuan tanah;
b. Pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut;
41Urip Santoso,Hukum Agraria & Hak-hak Atas Tanah(Jakarta: Kencana, 2008), hlm. 50 42Ibid, hlm. 50
c. Pemberian surat-surat tanda bukti hak, yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.
3. Pendaftaran tanah diselenggarakan dengan mengingat keadaan Negara dan masyarakat, keperluan lalu lintas sosial ekonomi serta kemungkinan penyelenggaraannya, menurut pertimbangan Menteri Agraria.
4. Dalam peraturan pemerintah diatur biaya-biaya yang bersangkutan dengan pendaftaran termaksud dalam ayat (2) diatas, denganketentuan bahwa rakyat yang tidak mampu dibebaskan dari pembayaran biaya-biaya tersebut.
Ketentuan dalam Pasal 19 ayat (1) UUPA tersebut merupakan ketentuan yang ditujukan kepada pemerintah untuk menyelenggarakan pendaftaran tanah di seluruh Indonesia, yang sekaligus juga merupakan dasar hukum bagi pelaksanaan pendaftaran tanah dalam rangka memperoleh surat tanda bukti hakatas tanah yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat.
Untuk menindak lanjuti hal tersebut, telah dikeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran Tanah, sebagai penyempurnaan dari Peraturan Pemerintah sebelumnya. Penyelenggaran pendaftaran tanah dalam masyarakat merupakan tugas Negara yang diselenggarakan oleh Pemerintah bagi kepentingan rakyat, dalam rangka memberikan status hak atas tanah di Indonesia.
Tanah menurut Pasal 4 ayat (1) UUPA adalah “permukaan bumi yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang baiksendiri maupun bersama-sama dengan orang lain serta badan hukum”. Pasal 4 ayat (2) UUPA menegaskan bahwa tanah-tanah yang dimaksud pada ayat (1) memberi wewenang untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan sekedar diperlukan untuk kepentingan langsung
berhubungan dengan penggunaan tanah dalam batas-batas menurut UUPA danperaturan yang lebih tinggi.43
Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia tanah adalah:44 1. Permukaan bumi atau lapisan bumi yang atas sekali;. 2. Keadaan bumi disuatu tempat;.
3. Permukaan bumi yang diberi batas.
4. Bahan-bahan dari bumi, bumi sebagai bahan sesuatu (pasir, cadas, napal, dan sebagainya).
Dengan dikeluarkannya UUPA dapat menghilangkan sifat dualistis dalam lapangan agraria dan semua aturan-aturan lama mengenai konversi, dihapuskan dan diganti dengan hak-hak baru yang sesuai dengan UUPA. Hukum agraria yang baru tersebut didasarkan pada hukum adat yang sesuai dengan kepribadian bangsa Indonesia serta merupakan hukum rakyat Indonesia yang asli.
Sesuai dengan amanat Pasal 19 UUPA maka setiap tanah harus didaftarkan pada kantor pertanahan setempat. Dengan adanya pendaftaran tanah tersebut seseorang dapat dengan mudah memperoleh keterangan berkenaan dengan sebidang tanah, seperti hak apa yang dipunyai, berapa luas lokasi tanah, apakah dibebani hak tanggungan dan yang terpenting adalah tanah tersebut akan mendapatkan sertipikat sebagai alat bukti hak.
Pendaftaran tanah memiliki arti penting dalam memberikan jaminan kepastian hukum bagi masyarakat Indonesia seperti yang ditegaskan dalam Pasal 19 UUPA bahwa pemerintah mengadakan pendaftaran tanah yang bersifat recht cadastre45
43Ali Achmad Chomzah,Hukum Pertanahan(Jakarta: Prestasi Pustaka, 2002) , hlm.111. 44Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia(Jakarta: Balai Pustaka, Edisi Ketiga, 2002), hlm.1132.
diseluruh wilayah Republik Indonesia. Perbuatan hukum pendaftaran tanah menyangkut dengan hak keperdataan seseorang. Hak keperdataan merupakan hak asasi seorang manusia yang harus kita junjung tinggi dan hormati oleh sesama manusia lainnya yang bertujuan untuk adanya kedamaian dalam kehidupan masyarakat.
UUPA menganut sistem negatif, sehingga keterangan yang tercantum didalam surat bukti hak mempunyai kekuatan hukum dan harus diterima oleh hakim sebagai keterangan yang benar selama dan sepanjang tidak ada alat pembuktian lain yang dapat membuktikan sebaliknya. Jika terjadi hal demikian maka pengadilan akan memutuskan alat pembuktian mana yang benar. Pendaftaran tanah tidak menyebabkan mereka yang tidak berhak menjadi berhak atas suatu bidang tanah hanya karena namanya keliru dicatat sebagai yang berhak. Mereka yang berhak dapat menuntut diadakannya pembetulan dan jika tanah yang bersangkutan sudah berada didalam penguasaan pihak ketiga, ia berhak menuntut penyerahan kembali kepadanya.46
Badan Pertanahan Nasional (BPN) adalah lembaga pemerintah nonkementerian di Indonesia yang mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang pertanahan secara nasional, regional dan sektoral. BPN dahulu dikenal dengan sebutan Kantor Agraria. BPN diatur melalui Peraturan
45 Recht Cadasteradalah pendaftaran tanah yang bertujuan memberikan jaminan kepastian hukum terhadap hak-hak atas tanah, sedangkan bagi tanah-tanah yangtunduk pada hukum adat didaftarkan dengan tujuan menetapkan siapa yang berkewajiban membayar pajak atas tanah.
46
Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional yang kemudian diubah menjadi Peraturan Presiden Nomor 85 Tahun 2012.
Jenis sertipikat kepemilikan hak atas tanah yang dapat dimohonkan di Kantor Pertanahan ditentukan oleh subjek hak atas tanah dan tujuan penggunaan objek atas tanah sepanjang dibolehkan undang-undang, sehingga dapat memiliki hak atas tanah sesuai dengan ketentuan pasal 16 Undang-undang Pokok Agraria sebagai berikut :
1. Hak milik. 2. Hak guna usaha. 3. Hak guna bangunan. 4. Hak pakai.
Berbagai sertifikat hak milik yang dikeluarkan oleh BPN telah sesuai dengan Pasal 4 ayat (1) UUPA menyatakan : “Atas dasar hak menguasai dari negara sebagai yang dimaksud pasal 2 ditemukan macam-macam hak atas tanah pemukaan bumi yang disebut tanah, yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang-orang lain serta badan-badan hukum”.
Syarat dan prosedur permohonan sertipikat hak milik atas tanah yang dalam kawasan hutan, ternyata sama saja dengan permohonan hak pertama kali di Kantor BPN. Karena lambatnya sosialisasi dan pengurusan hutan oleh Dinas Kehutanan Kabupaten tentang keberadaan hutan di daerah Kabupaten Padang Lawas Utara mengakibatkan BPN tidak tahu wilayah mana saja yang telah diklaim menjadi kawasan hutan sesuai dengan SK 44 tersebut. Diterbitkannya sertipikat hak milik diatas kawasan hutan didasari pada fungsi tanah tersebut. Dimana tanah tersebut
merupakan tanah adat pada masing-masing daerah Kabupaten Padang Lawas Utara, yang merupakan warisan dari masyarakat adat setempat dan kemudian sekarang masih tetap dikuasai oleh keturunan dari masyarakat tersebut.47
Eksistensi tanah adat pada saat ini sangatlah berbeda dengan zaman dulu. Zaman dulu, tanah adat dikuasai secara bersama-sama oleh masyarakat hukum adatnya. Sehingga sangat terlihat jelas adanya hubungan antara tanah adat dengan masyarakat adatnya.
Pada saat sekarang ini, seiring perkembangan zaman yang semakin modern tanah adat telah dikuasai secara individu oleh masyarakat adat. Para pengetua adat telah membagi-bagi tanah adat kepada masing-masing masyarakat adat, yang kemudian tanah adat yang telah dikuasai secara individu ini diwariskan kepada keturunannya. Namun walau demikian, bukan berarti bahwa masyarakat adat itu telah hilang. Dalam kehidupan sehari-hari di Kabupaten Padang Lawas Utara, keberadaan masyarakat adatnya dapat dilihat dari sistim
“Dalihan Na Tolu“ dan upacara-upacara “Margondang”. Sistim ini masih
dijunjung tinggi dalam kehidupan masyarakat Padang Lawas Utara.48
Dengan melihat sistim adat Dalihan Na Tolu diatas maka Kantor Pertanahan beranggapan masyarakat adat masih ada di daerah Kabupaten Padang Lawas Utara. Oleh karena itu Kantor Pertanahan berhak untuk melakukan pendaftaran hak atas tanah terhadap tanah-tanah adat yang telah dikuasai secara individu itu. Ternyata terbitnya sertipikat atas tanah tersebut menimbulkan ketidakpastian terhadap pemegang hak dan berimbas kepada kreditur ketika sertipikat tersebut dijadikan
47 Hasil wawancara dengan Aladdin Harahap, Kepala Seksi II Bidang Pendaftaran dan Peralihan Tanah Kantor Badan Pertanahan Nasional Kabupaten Tapanuli Selatan, pada tanggal 20 Nopember 2013.
48Hasil wawancara dengan Baginda Natigor Siregar, masyarakat Padang Lawas Utara, pada tanggal 25 Januari 2014.
jaminan hutang, karena hak atas tanah tersebut tidak bisa dilakukan perbuatan hukum berdasarkan SK.44/Menhut-II/2005.
Pemohonan hak petama kali yang diajukan kepada Kantor Pertanahan dapat berupa :
a. Penegasan hak atas tanah.
Penegasan hak atas tanah merupakan keputusan Badan Pertanahan Nasional, yaitu penegasan hak atas tanah yang berasal dari tanah milik adat, ditegaskan untuk pemohon melalui prosedur peolehan sertipikat hak atas tanah di kantor pertanahan dengan pemenuhan persyaratan permohonan sebagai berikut :49
1. Surat pemohonan.
2. Fotocopi KTP atau identitas diri pemohon.
3. Fotocopi KTP atau identitas dii penerima kuasa disetai dengan surat kuasa, jika permohonannya dikuasakan.
4. Fotocopi SPPT PBB tahun berjalan.
5. Bukti tertulis hak atas tanah yang asli, yakni :
1) Surat bukti hak milik yang terbit berdasarkan praturan swapraja. 2) Sertipikat hak milik yang diterbitkan berdasarkan PMA No. 9/1959. 3) Surat keputusan pemberian hak milik dari pejabat yang berwenang. 4) Petuk pajak bumi/Landrente, Girik, Pipil, Kikitir dan Verponding
Indonesia sebelum berlakunya PP N. 10/1961.
5) Akta pemindahan hak yang di buat dibawah tangan yang dibubuhi tanda kesaksian yang dibubuhi tanda kesaksian kepala adat/kepala desa/kelurahan disertai alas hak.
6) Akta pemindahan hak atas tanah yang dibuat oleh PPAT yang tanahnya belum dibukukan dengan disertai alas hak yang dialihkan.
7) Akta ikrar wakaf/akta pengganti ikrar wakaf/surat ikrar wakaf disertai alas hak wakafnya.
8) Risalah lelang yang dibuat pejabat lelang berwenang yang tanahnya belum dibukukan disertai alas hak yang dialihkan.
9) Surat penunjukan atau pembelian kaveling tanah pengganti tanah yang diambil pemerintah daerah.
10) Surat keterangan riwayat tanah yang pernah dibuat oleh Kantor Pelayanan Pajak Bumi dan Bangunan dengan disertai alas hak atas tanah yang dialihkan.
Sehubungan dengan penegasan hak atas tanah tersebut, maka prosedurnya mengajukan surat permohonan kepada Kepala Kantor Pertanahan setempat melalui loket penerimaan, dengan persyaratan sebagai berikut :50
a. Setiap fotocopi yang dipersyaratkan sudah dilegalisir oleh pejabat yang berwenang.
b. Setelah surat keputusan penegasan hak atas tanah diterbitkan oleh Kantor Pertanahan, maka dimohonkan penerbitan sertipikat hak atas tanah.
Setelah persyaratan tersebut terpenuhi maka Pegawai Kantor Pertanahan yang bertugas dalam kegiatan pengukuran atau biasa disebut dengan Petugas Ukur/Juru Ukur akan melakukan pengukuran kelapangan.
Terbitnya sertipikat dalam kawasan hutan dalam wilayah Kabupaten Padang Lawas Utara, terjadi karena kurangnya koordinasi antar-instansi penyelenggara pembebasan tanah dengan Kantor Pertanahan setempat, juga diakibatkan tidak adanya batas hutan yang kelas di lapangan serta kurangnya pengawasan tanah hutan secara intensif oleh Dinas Kehutanan. Akibatnya timbul asumsi bahwa Kantor Pertanahan berhak menyelenggarakan pendaftaran tanah atas tanah-tanah yang saat ini bukanlah berfungsi sebagai hutan lagi.51
Namun, sebagai lembaga pemerintahan yang bergerak dalam bidang pertanahan, alasan-alasan diatas bukanlah sesuatu yang seharusnya diutarakan oleh Kantor Pertanahan, karena dalam kegiatan pendaftaran tanah, pengukuran tanah yang dilakukan oleh Petugas Ukur/Juru Ukur pastinya menggunakan GPS (Global Positioning Systim).52Penggunaan GPS tentunya dapat memperkuat hasil pengukuran untuk pengambilan dan pengolahan data fisik, karena GPS dapat memastikan letak suatu tanah, salah satunya apakah tanah tersebut merupakan tanah negara atau tidak.
Bila dikaji lebih dalam, apabila diterbitkannya sertipikat dalam kawasan hutan, maka dapat menimbulkan pertanyaan besar bagaimana kepastian hukum atas sertipikat tersebut. Kantor Pertanahan yang menerbitkan sertipikat tanpa memperhatikan letak wilayah hutan kemungkinan besar dapat menimbulkan 51Hasil wawancara dengan Aladdin Harahap, Kepala Seksi II Bidang Pendaftaran dan Peralihan Tanah Kantor Badan Pertanahan Nasionak Kabupaten Tapanuli Selatan, pada tanggal 20 Nopember 2013.
52 Global Positioning System(GPS) adalah sistem untuk menentukan letak di permukaan bumi dengan bantuan penyelarasan (synchronization) sinyal satelit. Sistem ini menggunakan 24 satelit yang mengirimkan sinyal gelombang mikro ke Bumi. Sinyal ini diterima oleh alat penerima di permukaan, dan digunakan untuk menentukan letak, kecepatan, arah, dan waktu.
sangkaan bahwa Kantor Pertanahan melakukan pelanggaran dalam melaksanakan tugasnya. Karena setiap tugas yang diemban oleh Petugas Ukur dilapangan pasti berpatokan kepada alat GPS tersebut untuk mendapatkan hasil yang akurat. Ketika hasil GPS menunjukkan bahwa tanah tersebut berada dalam kawasan hutan, namun pegawai Kantor Pertanahan tetap menerbitkan sertipikat atas tanah maka pegawai Kantor Pertanahan diduga melakukan “Maladministrasi”53dalam prosedur penerbitan sertipikat.
Berdasarkan Pasal 1 angka 3 Undang-Undang No. 37 tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia, indikator maladministrasi yang dilakukan oleh pegawai Kantor Pertanahan adalah berupa penggunaan wewenang untuk tujuan lain dari yang menjadi tujuan wewenang tersebut, termasuk penggunaan kewenangan yang bertentangan dengan ketentuan-ketentuan hukum yang dapat menimbulkan kerugian meteriil dan/atau immateriil bagi masyarakat dan orang perseorangan, serta penyimpangan prosedur dalam penerbitan sertipikat.
Akan tetapi perbuatan maladministrasi ini dapat dihukum apabila ada laporan dari pihak yang dirugikan. Karena delik maladministrasi adalah harus ada pelaporan dari pihak yang dirugikan tentang telah terjadinya suatu perbuatan yang dianggap maladministrasi. Pegawai Kantor Pertanahan yang melakukan maladministrasi dapat dikenakan sangsi administrasi, seperti : pemecatan dari jabatan, penurunan jabatan atau pemindahan tugas.
53Maladministrasi juga dapat diartikan adalah penyimpangan perilaku yang dilakukan oleh para administrator negara dalam praktek administrasi negara. Penyimpangan ini diukur dari standar nilai yang diakui sebagai etika administrasi negara.
Disamping itu, apabila terbukti adanya tindakan pemalsuan sertipikat diatas tanah hutan negara, yaitu seperti penerbitan sertipikat tanpa adanya buku tanah dan surat ukur, maka pegawai Kantor Pertanahan yang melakukan perbuatan tersebut dapat dipidana sesuai pasal 263 KHUPidana, dimana tindakan pemalsuannya dibuktikan berdasarkan Pasal 183 KHUPidana.
Untuk sertipikat yang dikeluarkan setelah adanya keputusan menteri kehutanan, Kantor Pertanahan tidak mau membatalkannya ataupun menarik kembali sertipikat yang telah beredar dengan alasan bahwa sertipikat tersebut berada diatas tanah ulayat maupun tanah permukiman masyarakat setempat, lahan pertanian/perkebunan yang telah ditempati sekian lamanya sebelum dikeluarkannya peraturan yang mengatur untuk itu.54
Namun semenjak Dinas Kehutanan Paluta sudah mulai menjalankan tugas dan fungsinya serta telah mempertegas letak wilayah hutannya, maka Kantor Pertanahan Tapanuli selatan yang mengurus seluruh penguasaan tanah di daerah Kabupaten Padang Lawas Utara, tidak mengeluarkan lagi sertipikat hak milik apabila menurut Peta kehutanan ternyata tanah tersebut berada dalam kawasan hutan.55