위의 <표 Ⅱ-1>에도 나타나 있듯이 남북경협의 사업들이 순차적 으로 중단되는 과정을 되짚어 보면 몇 가지 공통점을 발견할 수 있 다. 즉 우발적 사고이든 의도적 행동이든 북한 당국에 의해 돌출적 상황이 발생하고, 이에 대해 남한 정부가 남북경협 사업 중단으로 응수한 것이다. 특히 북한에 의해 야기된 상황이 일반적인 예상 범 위를 벗어났고, 남한의 대응 또한 예상 범위를 뛰어 넘는 것이었다.
달리 보면 당시의 남북관계의 게임 구조, 즉 어느 한쪽이 강경하 게 나오면 다른 한쪽도 강경하게 대응하는 패턴이 남북경협 사업에 까지 침투한 것이다. 아울러 민간 기업이 운영하는 남북경협 사업에 대해 남북한 당국이 직접적으로, 더구나 사업 중단이라는 극단적 형 태로 개입한 것이다.
또한 남북경협은 교역규모면에서의 양적 성장과 더불어 일정 수 준 질적인 발전도 이루어냈다고 평가할 수 있다. 교역초기의 단순물 자교역에서 위탁가공교역으로 발전하고, 나아가 직접투자단계까지 발전했다. 이와 함께 개별 업체의 진출에서 개성공단과 같은 산업단 지 조성으로 진화했다.
또한 남북경협은 남북 상호간에 경제 사업을 통한 상호이익(win- win)의 가능성을 확인해 주었다. 특히 개성공단 사업은 남북한이 각 각 비교우위를 가진 생산요소, 즉 남한의 자본 및 기술, 북한의 노동 및 토지를 결합해 새로운 비교우위를 창출해서 산업 경쟁력을 제고 하는 것이 가능함을 잘 보여 주었다.
그리고 개성공단사업을 통해 파생되는 인적․물적 왕래의 급격한 증대로 인해 북한과의 접촉면이 확대되면서 북한으로 하여금 시장 경제를 학습할 수 있게 해 주었고, 더욱이 남한의 기술, 품질․생산 관리 노하우 등을 북한에 전수한 점도 큰 성과이다. 게다가 남북경 협은 파탄에 빠진 북한경제의 경제난을 완화하는 데 도움을 주었고 이는 향후의 통일비용 감소에 기여했다. 아울러, 비록 분단 상황에 서 발생하는 근원적인 한계가 있다고는 하지만, 경제외적으로는 남 북 간의 평화공존 및 통일기반 조성에 상당히 기여했다.
나. 남북경협의 한계
비록 남북경협은 양적으로 괄목할 만한 성장을 이루어냈지만 대 립적 분단국가의 특수성과 이에 따른 한계성으로 인해 질적인 성장 에 한계를 노정했다. 그간 남북경협은 △북한 노동자의 저임금, △ 북한산 물자 반입의 무관세 혜택 등을 사업의 동력으로 해서 양적 성장을 지속했다. 그러나 대립적 분단국의 특수성과 한계로 인해 최 초의 사업 동력을 뛰어넘지 못하는 단계에서 정체해 있었다.
사실 2010년 5․24 조치 이전에도 남북경협 22년의 역사에 걸맞 지 않는, 경협사업의 질적 정체 상태는 부인하기 어렵다. 예컨대 노 무현 정부 시대의 남북경협도, 김대중 정부로부터 계승한 개성공단 사업, 금강산 관광 사업, 철도도로 연결사업 등 이른바 3대 경협사 업 이상으로는 발전하지 못했던 상황이다. 또한 남북경협 4대 합의 서가 체결되고 발효되었으나 후속조치 미비 등으로 합의서가 실제 로는 작동하지 않는 등 남북경협은 제도화 수준의 면에서 미흡한 상 태였다.
아울러 일반물자교역, 위탁가공교역, 내륙지역 투자사업 등 민간 기업 경협 사업 자체의 불안정성 및 수익성 미확보 문제도 지적되어 야 한다. 남북경협이 공식적으로 시작된 지 22년이 넘도록(2010년 기준) 장기간 지속적으로 경협사업에 참여하고 있던 민간 기업은 그 다지 많지 않았다. 사실 5․24 조치 직전까지 남북경협사업에 참여 하고 있던 기업 중 적지 않은 업체가 수익성 확보에 어려움을 겪고 있었다.1)
더욱이 북한은 이른바 ‘북한 리스크’라 하여 총체적인 위험요인을 가지고 있는데 사업 진행에서 예측 불가능한 위협적 요소가 잠재해 있고, 따라서 사업의 안정성조차 보장하기 어려운 경우가 적지 않다.
아울러 남북경협은 ‘사업여건의 취약’이라는 북한 내의 근본적인 제약요인으로 인한 한계성도 존재한다. 즉 개방의지 부족, 글로벌 스탠다드에 대한 이해 부족, 제도적 장치 미흡, 생산기반 및 관련 인프라의 취약성이 민간경협에서 근본적인 제약요소로 작용했다.
또한 국제사회와 적대관계를 유지해온 북한의 정치․외교적 고립 상 황은 정상적인 민간경협을 어렵게 만드는 또 다른 제약요인으로 작
1) 다만 관광 중단 전의 금강산 관광 사업과 전면 중단 전의 개성공단 사업은 안정성 및 수익성의 측면에서 상대적으로 양호한 편이었다.
용했다.
한편 남북경협은 그동안 ‘퍼주기’ 논란을 완전히 극복하지 못했다 는 한계도 존재한다.