가. 남북경협 추진 전략의 수정 필요성
3장에서 과거 남북경협의 주된 문제점으로 지나친 정부주도와 경 제성을 무시한 사업추진 방식 등을 지적한 바 있다. 이렇게 추진된 남북경협은 그 잠재력을 충분히 발휘하기 어려웠을 뿐만 아니라, 향 후에도 남북한의 공동번영을 가져오기 어렵다. 따라서 과거 남북경 협 추진 방식에 대한 비판적 검토를 바탕으로 남북경협 추진 전략을 수정할 필요가 있다.
당시 남북경협이 북측의 수용 능력을 비롯한 경제적 여건이 충분 히 갖추어지지 못한 채 추진되었기 때문에 정부가 일정한 역할을 하 는 것은 필요하였지만 정부가 남북경협의 기획, 지원 및 통제 역할 까지 담당하는 형태로 추진됨에 따라 적지 않은 문제점을 노정한 것 도 사실이다. 가장 큰 문제점은 남북경협을 추진할 때 시장 원칙이 충분히 관철되지 못했다는 점이다. 민족내부의 특수한 거래로서의 남북경협의 특수성론이나 유치산업론에 입각한 남북경협 육성 필요 성, 혹은 통일을 위한 투자론 등이 당시의 남북경협에 대한 정부 주 도론의 배경이 되었다.
남북경협에 대한 이러한 접근은 남북경협에 대한 경험 부족이나 인프라 및 산업역량의 부족과 제도의 미비 등 남북경협의 경제성을 제약하는 북측의 수용 능력 부족 등 당시의 조건에서는 어느 정도 객관적인 조건에 기인하는 측면이 있었다. 정상국가가 아닌 북한과 의 경제협력에서 민간 자율성과 시장 원칙을 고수하는 것은 현실적 이지 않으며, 어느 정도의 비정상은 불가피하다는 인식도 영향을 미 쳤을 것이다. 그러나 현재 남북경협의 추진 여건은 남북경협이 시작
되던 당시와는 크게 달라졌으며, 비핵화가 순조롭게 진전되면 앞으 로는 더 크게 변화될 것이다. 뿐만 아니라 남북한 양측에서 남북경 협에 대한 요구도 과거와는 크게 달라졌다. 뿐만 아니라 김정은 위 원장 집권 이후 북한 스스로 정상국가로의 전환을 추구하고 있다.
이제 남북경협에 대한 새로운 접근 및 이에 기초한 추진 전략이 필요하다.66) 남북경협에 대한 관점이나 추진전략을 새롭게 설정할 때 최우선으로 고려해야 할 점은 남북경협을 통하여 무엇을 추구할 것인가 하는 점이다. 본 연구가 한반도 신경제지도 구상의 실현 전 략 도출의 일환으로 추진된다는 점을 감안한다면, 본 연구에서 설정 하는 남북경협의 목적은 기본적으로 문재인 정부의 남북경협기조 즉, 경제협력을 통한 상호 번영의 추구가 되어야 한다. 남북경협의 목표가 상호 번영의 추구라면 향후 남북경협은 이를 가장 효과적으 로 추진할 수 있는 방식으로 추진되어야 하며, 이때 일차적인 고려 사항은 경제성이 되어야 한다.
물론 민간 기업이 중심이 되는 경제협력과 정부나 공공부문이 주 도하는 협력사업에 적용되는 경제성의 기준은 달라야 한다. 그러나 정부 주도 경제협력사업이라도 정치․군사적 측면이나 정치적 통일 의 촉진 등과 같은 요소는 완전히 배제할 수는 없겠지만 주된 동기가 되어서는 안 되며, 설사 이러한 목표들이 추구되더라도 가능한 한 경제성을 해치지 않는 방법으로 추구되어야 한다.
본 연구에서는 남북경협 정책을 수립하고, 이행할 때 경제성을 우 선적으로 고려해야 한다는 기본 방침을 실현하기 위한 전략으로 시 장친화적 남북경협 추진 전략을 제시하고자 한다. 새로운 남북경협 추진 전략으로 시장친화적 남북경협을 제시한 것은 과거 남북경협
66) 남북경협의 환경변화에 남북경협에 대한 새로운 접근법의 필요성은 이석기 외, 통일 을 대비한 남북한 산업협력 전략과 실행방안(세종: 산업연구원, 2016), pp. 72~79 참조
추진의 핵심적인 특징이자 가장 큰 문제점이 지나친 정부주도성과 시장의 역할 축소에 있다고 판단하였기 때문이다. 그리고 시장친화 적인 남북경협은 비핵화 과정 및 비핵화 이후 남북관계의 지향점인 북한의 정상국가화 및 남북한 경제관계의 정상화와 배치되지 않을 뿐만 아니라 남북경협에 대한 정부주도의 필요성도 완화시킬 수 있 을 것으로 판단된다.
나. 시장친화적 남북경협 추진 전략의 개념과 핵심 요소
(1) 시장친화적인 남북경협 추진 전략의 두 가지 측면경제정책에서 ‘시장친화적’이라는 개념은 명확하게 정의된 개념 은 아니다. 특정 정책 영역에서 시장친화적이라는 개념은 매우 다양 하게 해석되며, 이러한 해석에 따라 시장친화적인 정책이 입안되고, 집행되고 있다. 심지어는 시장친화적 정책이라는 기조 하에 상반된 정책이 요구되기도 한다. 다만, 일반적으로 시장친화적이라고 불리 는 정책기조는 대체로 정부에 의한 규제의 완화, 시장의 수요와 공 급에 대한 (정부의)인위적인 개입의 자제, 경쟁 제한적인 요소의 제 거와 경쟁의 촉진, 민간 자율성의 제고 등을 주요한 정책방향으로 제시하고 있다. 따라서 남북경협이 시장친화적으로 추진되어야 한 다는 것은 남북경협 정책의 수립 및 집행에서 규제의 완화와 민간 자율성의 제고, 남북경협에 대한 정부의 인위적인 개입의 자제, 남 북경협 사업에 대한 경쟁제한적인 요소의 제거 및 경쟁의 촉진 등의 요소들이 강화되어야 함을 의미한다. 그런데 남북경협은 일반적인 경제정책의 영역과는 다른 성격을 지니고 있다. 남북경협이 한반도 의 공동번영을 주요한 목적으로 한다고 하더라도 긴장완화와 평화 증진, 그리고 핵문제 해결, 나아가 한반도의 통일과 같은 직접적인
경제적 목적 이외의 목적과 무관하게 추진할 수는 없다. 이런 점에 서 통상적인 시장친화적 정책기조를 기계적으로 적용하는 것은 바 람직하지 않다. 현실적으로 남북경협에 요구되는 다양한 목표들을 추구하되, 이러한 목표들을 최대한 시장친화적인 방식을 통하여 달 성하도록 노력하는 것이 필요하다.
경제정책의 대상으로서 남북경협의 또 다른 특성은 시장의 미성 숙이다. 시장친화적 남북경협이 가능하기 위해서는 정부의 개입이 없이도 효율적으로 작동하는 남북경협 시장이 존재하여야 하는데, 현재로서는 이러한 남북경협 시장이 완성되어 있다고 보기는 어렵 다. 이런 점에서 시장친화적 남북경협 추진 전략에는 경쟁이 작동하 는 남북경협 시장 환경 창출이라는 과제도 포함되어야 한다. 남북경 협이 남북한 양측이 참여하는 거래라고 할 때 경쟁이 작동하는 남북 경협 시장 환경 창출은 크게 보면 남북한 사이의 경제적 거래와 관련 된 제도적 환경 구축과 남북경협의 북측 환경 개선을 의미한다. 남 북경협의 북측 환경 개선 혹은 시장 환경 조성은 넓게는 북한의 정상 국가화를 촉진하는 것에서부터 좁게는 기업을 비롯한 다수의 경제 주체들이 자율적으로, 그리고 경쟁적으로 남북경협에 참여할 수 있 는 여건을 조성하는 것 등을 의미한다.
이렇게 시장친화적인 남북경협 전략은 남북경협에 대한 정부개입 을 줄이고, 남북경협을 경쟁적으로 추진한다는 정책기조와 남북경 협의 시장 환경 창출을 위한 정책과제의 두 측면을 포함한다. 전자 는 남북경협에 대한 접근법과 정책의 전환과 관련된 것이며, 후자는 주로 남북한 간의 경제적 거래를 규정하는 제도적 환경67)의 개선과 남북경협의 북측 환경 개선과 관련된 것이다.
67) 이 문제는 남북경협과 관련된 법 및 제도 개편을 주로 다루는 Ⅴ장 1절에서 자세히 검토한다.
(2) 남북경협에 대한 접근방식의 재고
시장친화적인 남북경협 정책 기조가 실현되기 위해서는 무엇보다 정부주도의 남북경협을 초래한 남북경협에 대한 기존의 접근법을 재검토할 필요가 있다. 첫째, 남북경협을 정상적인 경제적 거래보다 는 민족내부의 특수한 거래로 인식하는 남북경협관의 재검토가 필 요하다. 남북경협을 민족 내부의 특수한 거래로 인식하는 것은 남북 경협을 경제적 이익을 위한 거래로서 뿐만 아니라 남북한 간의 대결 의 종식과 평화의 정착, 그리고 통일을 위한 과정 등으로 접근하기 때문이다. 이렇게 접근하게 되면 남북경협을 시장 참여자들에 의한 자율적인 거래에 맡기기보다는 정부나 공공부문이 개입하여 조절하 고, 이끌어 나갈 필요성이 제기될 수밖에 없다. 남북경협을 남북한 간의 정치적 과정으로 인식하게 되면 정부주도는 필연적이다. 분단 국가라는 특수한 조건하에서 추진되는 남북경협의 특수성을 완전히 배제하는 것은 불가능하겠지만 이 특수성이 시장 참여자에 의한 경 쟁적 거래라는 보편성 하에서 발현될 수 있도록 해야 한다. 둘째, 민간 남북경협의 활성화를 위한 정부의 역할을 재검토할 필요가 있 다. 특히, 아직 성장 조건이 충분히 갖추어지지 않았기 때문에 정부 의 적극적이고 직접적인 지원이 불가피하다는 남북경협의 유치산업 론이나 당장 수익이 나지는 않지만 통일에 기여하기 때문에 공공재 로 간주하여 수익 구조에 개입할 필요가 있다는 남북경협의 공공재 론이 여전히 유효한지 검토할 필요가 있다. 과거 남북경협의 여건이 매우 열악하였기 때문에 정부의 직접적인 지원이 불가피했을 수 있 지만 정부의 직접적인 지원은 불가피하게 정부의 개입과 통제를 초 래했다. 지금도 남북경협의 환경이 충분히 성숙되었다고 볼 수는 없 기 때문에 정부의 지원은 불가피하지만 정부의 지원도 시장친화적 으로 추진될 필요가 있다. 수익성에 영향을 미치는 직접적인 지원이