(1) 민간 행위자의 정책 선호의 변화
앞서 SIA와 같은 미국 반도체 산업의 주요 행위자들이 일본 기 업들과의 경쟁 과정에서 유리한 위치를 점하기 위해 일본에 대한 시장개 방 요구 및 불공정 관행의 시정 등의 정책을 미국 정부에 강력하게 요구 했음을 살펴보았다. 그러나 이러한 대외적인 견제조치만으로 미국 반도 체 산업의 이익을 보장하기에는 한계가 있었다. 미국의 반도체 제조업 기반 자체의 경쟁력을 끌어올릴 필요가 있었다. 특히 끈끈한 유대를 바 탕으로 서로를 지원하면서 성장했던 일본의 반도체 기업들과는 달리, 미 국의 반도체 산업은 상대적으로 분절되어 있었다. 즉 반도체 기업들과 기술자들은 경쟁사를 적대시한 것은 물론 서로 교류도 거의 없었던 실정 이었다.184) 미국 반도체 산업의 이러한 구조는 자원 투입을 분산시키고, 기술개발 협력을 저해한다는 점에서 일본과의 경쟁에서 경쟁력을 악화시 키는 요인으로 지적되었다.185) 이러한 맥락에서 미국 반도체 산업은 대 외적인 측면에서 일본의 행동을 시정하기 위한 정책 요구와 더불어 대내 적인 측면에서 협력적 기업-국가 관계의 구축을 통해 미국의 산업의 경 쟁력을 높일 수 있도록 미국 정부가 역할을 담당하길 요구하고 있었다.
이러한 목적에서 미국의 반도체 산업은 산업의 역량 강화를 위 한 일련의 조직화 된 행동을 취하고 있었다. 예를 들어, 1981년 SIA는
‘반도체연구협력(SRA: Semiconductor Research Cooperative)’이라는 컨 소시엄을 조직하였다. SRA는 미국의 거의 모든 반도체 기업들을 포괄하 고 있었고, 국방부, 국립과학재단(NSF: National Science Foundation), 국립표준기술연구소(National Bureau of Standards) 등의 정부기관의 부 분적인 지원을 받고 있었다. 이 컨소시엄의 목적은 주요 대학들에 R&D
184) Browning, Larry D., Shelter Hudy C. 2000. Sematech: Saving the U.S.
Semiconductor Industry. (Texas: Texas A&M University Press), pp. 202-203.;
O’Shea, Timothy J.C.. 1992, p. 56.
185) Alic, John et al. 1992, p. 261.
자원을 지원하여 반도체 분야의 기초 연구를 장려하는 동시에 유능한 인 적자원의 확보하는 것이었다. 또 다른 예로 미국의 반도체 산업은 DARPA와 함께 스탠포드 대학(Standford University)에 연구자금을 지 원하여 기술개발을 장려하고 우수한 인재를 육성하고자 하였다. 그러나 미국의 오래된 반독점 전통 아래 이러한 활동은 일정한 제약 속에서 이 루어질 수밖에 없었다. 1984년 미 의회가 ‘국가연구협력법안(National Cooperative Research Act of 1984)’를 통과시키면서 이러한 연구개발을 위한 합작투자가 원활히 이뤄질 수 있는 제도적 기반이 갖추어지게 되었 다.186)
앞서 살펴봤듯이, 일본과의 경쟁이 한창 치열해지던 1985년 무 렵, 국방과학위원회(DSB: Defense Science Board) 등의 정부 기관들은 반도체 산업의 경쟁력을 평가하는 다양한 연구들을 실시하게 된다. 이들 은 1986년까지 지속적으로 교류하며 미국 반도체 산업의 경쟁력을 높이 기 위한 방법들을 논의하고 있었다. 예를 들어, 1986년 SIA는 미국 반도 체의 제조업 부문의 경쟁력을 평가하는 테스크 포스 팀을 구성하여 자신 들의 목소리를 높이고 있었다. 이들은 미국 반도체 제조업 부문의 경쟁 력을 높이기 위해서는 정부의 개입이 필요하다는 인식을 공유하고 있었 으며, 어떤 방식의 개입이 가장 효율적인지 논의하기 위한 목적을 가지 고 있었다.187)
국가의 개입을 옹호하는 연구들이 쏟아져 나오는 가운데, SIA는 직접적으로 미국의 정책 결정자들을 설득하여 지지자들을 확보해 나가는 활동들을 전개해 나갔다. 여기서 SCSG는 다시 한번 반도체 산업계와 의 회를 연결해주는 역할을 담당하였다. 또한 반도체 산업의 주도로 개최되 었던 여러 정기적인 세미나들도 국가 개입이 필요하다는 논리를 전달하 는데 중요하게 작용하였다. 대략 300여명의 주요 백악관, 의회, 그리고 다양한 행정부의 기관들의 인사들이 참여한 세미나에서 SIA는 반도체 산업이 겪고 있는 문제와 이를 해결하기 위한 정부의 개입과 산업정책의 필요성을 역설하였다. 또한 SIA는 자신들의 주장을 담은 월간 소식지들 을 참여자들에게 보내면서 지속적인 활동을 펼쳤다.188)
186) Flamm, Kenneth. 1996, p. 147.
187) Pages, Erik R. 1996, p. 97.
188) Lodge, George C. 1990. Comparative Business-Government Relations. (New
이런 배경에서 1987년 SIA는 본격적으로 반도체 산업을 전반적 으로 포괄하는 동시에 정부가 참여하는 컴소시엄을 구성할 것을 제의하 였다. 3월 3일 SIA와 SRS는 후술할 국방과학위원회의 제안에 기초하여 자신들의 SEMATECH 추진 계획을 발표하였다. 5월 12일에 이르러 SIA의 14개 기업들이 SEMATECH에 참여할 것을 발표한다. 이 14개 기업은 SEMATECH의 재원 중 50%를 부담하기로 되어 있었으며, 초창 기 창립회원으로 활동하게 된다.189)
(2) 정책 결정자들의 인식과 정책 결정
한편 수정주의적 입장에 동조하는 미국의 정책 결정자들도 반도 체 산업의 전략적 중요성을 인식하면서 위기에 처한 산업을 구하기 위한 방법들을 고민하고 있었다. 반도체 산업은 미래의 국가의 부의 축적뿐 아니라 국가안보의 측면에서도 필수적인 산업이었다. 따라서 제 Ⅲ장에 서 상세히 논의하였듯이 국방과학위원회와 같은 정부 기관들은 일본 반 도체 기업들의 약진이 지속될 경우, 민군 겸용기술에 대한 의존성 문제 가 발생하여 미국의 국가이익을 침해할 것을 우려하였다. 예컨대, 당시 국방과학위원회 의장이었던 어거스틴(Norman Augustine)은 의회 청문 회에서 “미국 반도체 산업의 쇠퇴가 지속될 경우 미국의 방위 산업은 외 국에 더욱 의존적으로 될 수밖에 없고, 이는 반도체 기술의 중요성을 고 려할 때, 받아들일 수 없는 상황”이라고 증언하였다.190)
이런 맥락에서 국방과학위원회의 1987년 보고서가 SEMATECH 의 출범에 결정적인 역할을 하였다.191) 이 보고서의 연구팀에는 국방과
Jersey: Prentice-Hall), pp. 141-142. 정치인들을 설득하기 위한 SIA의 핵심 주장은 책으로 출판되어 다음에 정리되어 있다. Howell, Thomas R., William A. Noellert, Janet H. Maclaughlin, and Alan William Wolff. 1988. The Microelectronics Race:
The Impact of Government Policy on International Competition. (Boulder, Colorado: Westviews Press).
189) Bingham, Richard D. 1998, p. 114.; Pages, Erik R. 1996, p. 98.
190) U.S. Congress, House Committee on Armed Services. 1987. Hearings on the National Defense Authorization Act for Fiscal Years 1988/1989: Research, Test.
and Evaluation. 100th Congress, 1st Session. (Washington D.C.: Government Printing Office), p. 3327.
191) Alic, John et al. 1992, pp. 272-273.; Bingham, Richard D. 1998, p. 113.
학위원회의 의장이었던 어거스틴을 포함하여 당시 국방부 장관이었던 인 먼(Bobby Inman), 그리고 훗날 클린턴 행정부에서 국방부 장관을 지내 게 되는 페리(William Perry) 등 국방정책 형성에 큰 영향력을 행사할 수 있는 인물들이 포함되어 있었다. 이 보고서는 반도체 산업의 침식이 가져올 군사 안보 위협을 단적으로 보여주고 있다. 이들은 집적 회로가 지닌 민군 겸용의 성격을 지적하면서, 반도체 산업에서 일본의 약진과 미국의 쇠퇴가 지속된다면 미래의 첨단 무기 시스템에 필요한 반도체의 국내 조달의 어려움 등 국가안보 문제가 발생할 것이라고 주장하였다.
앞에서 이미 여러 번 언급하였기 때문에, 여기서는 이 보고서의 최종 결 론만 다시 언급하자면, 동 보고서는 “미국의 안보는 이제 반도체 분야에 서 외국의 최첨단 기술에 의존하게 될 것이다. 이것은 받아들일 수 없는 상황(unacceptable situation)”이라고 결론을 내리고 있다.192)
이 보고서를 작성했던 사람들의 사회적 영향력과 보고서가 담고 있는 심각한 내용을 고려할 때, 미국 정부 안팎의 주요 행위자들은 이 상황을 심각하게 받아들였을 것이라는 점은 쉽게 추측할 수 있다. 실제 로 이 보고서가 발표된 직후, 앞에서 봤듯이 SIA는 이에 기초하여 SEMATECH 컨소시엄의 구성 계획을 발표하게 된다. 또한 이 보고서는 SEMATECH에 대한의회 행위자들의 합의를 이끌어내는데 일조하기도 하였다. 1987년 3월 27일 의회에는 공화당 의원 플로리오(James Florio) 와 리터(Don Ritter)는 SEMATECH에 대한 정부의 지원 내용을 담은 법안을 발의하게 된다.193)
의회도 대체로 반도체 산업의 전략적 중요성을 인식하면서 이를 적극적으로 육성해야 한다고 인식하고 있었다. 국방과학위원회와 차이가 있다면, 의회는 대체로 반도체 산업 기반이 가져올 경제적 파급효과를 강 조하면서, 민간부문 육성을 위한 정부의 역할을 특히 강조하고 있었다. 국 가 안보에 대한 고려가 없었던 것은 아니었으나, 반도체가 미국 경제의 미 래에 필수적인 산업이라는 점에서 경제적 목적 그 자체로도 국가의 개입 이 정당화될 수 있었다.194) 예를 들어, 의회에서 낸 한 보고서는 반도체 산 업은 그 자체의 중요성뿐 아니라 전자산업 전체를 지탱해주는 토대가 되
192) U.S. Defense Science Board. 1987, pp. 1-2 193) Pages, Erik R. 1996, p. 97.
194) Alic, John et al. 1992, p. 273.
는 산업이라는 점에서 반도체에 대한 정부의 지원을 정당화하고 있다.195) SEMATECH에 대한 표결이 있기 직전 미 의회 예산처(CBO:
Congressional Budget Office)에서 발행한 한 보고서도 반도체 산업이 필수적 산업(critical industry)이라고 인식하면서, 정부의 지원을 옹호하 고 있다. 이 보고서 역시 반도체 산업이 가지는 안보적 함의는 부차적인 것으로 취급하고 있다. 그러나 경제적 파급효과는 매우 긍정적으로 전망한 다. 즉 이 보고서는 SEMATECH를 통해 반도체 산업이 성장하면, 그 효과 가 경제의 다른 부문에도 파급되어 나타날 것이라고 언급하고 있다.196)
요컨대, 전반적으로 미 의회는 반도체 산업이 가지는 경제적 중 요성을 강조하면서 SEMATECH 구상을 적극적으로 옹호하고 있었다.
반도체 산업은 다른 전자 산업의 기초가 되기 때문에 반도체 산업을 육 성하는 것은 미국 산업 전반의 토대를 다지는 의미가 있었다. 물론 반도 체 산업의 안보적 함의도 무시하지 못할 요소였다. 그러나 이전과는 달 리 군사적 부문에만 한정하여 반도체 산업을 지원할 수는 없었다. 반도 체 산업의 상업적인 측면도 중요하였다. 민간부문이 활성화되면 그 효과 가 군사 안보 부문으로도 파급될 것이기 때문이다.
의회가 대체로 SEMATECH 구상을 적극적으로 지지했던 반면, 상대적으로 행정부는 이러한 정책 합의가 약하였다. 즉, 1986년 반도체 협정의 체결 과정에서도 보았듯이, 레이건 행정부 내에는 자유 시장원리 를 옹호하는 전통주의자들이 상당한 영향력을 행사하고 있었다. 구체적 으로 국방부와 상무부는 SEMATECH 구상을 지지하고 있었지만, OMB, 대통령의 경제자문회의(CEA), 그리고 재무부는 연방정부가 SEMATECH에 자금을 지원하는 것을 반대하고 있었다. 이들은 대체로 반도체 산업이 매우 중요한 산업이라는 점에 대해서는 수긍하면서도, 수 정주의자들이 주장하듯이 연방정부가 나서서 민간 영역의 특정 산업을 지정하여 지원하는 산업정책은 미국 경제를 지탱하는 자유시장경쟁 원리
195) U.S. Congress, House Committee on Energy and Commerce, Subcommittee on Commerce, Consumer Protection, and Competitiveness. 1987. Competitiveness of the U.S. Semiconductor Industry. 100th Congress, 1st Session. Washington D.C.:
Government Printing Office. p. 58.
196) U.S. Congress, Congressional Budget Office. 1987a. The Benefits and Risks of Federal Funding for Sematech. (Washington D.C.: Congressional Budget Office), pp. 44-46.