북한인권과 유엔 안보리의 역할: 가능성과 시사점

2013년 11월

Ⅳ. 북한인권과 유엔 안보리의 역할: 가능성과 시사점

유엔 안보리의 역할의 강화, 특히 인권유린 및 인도적 사태에 대한 개입의 강화 추세에 비추어, 안보리가 한반도 유사시 다양한 상황에서 관여할 수 있는 가능성이 크다. 더구나, 안보리의 역할 가능성과 제약 요소를 고려하면서 한국의 유사시 및 대북 인권개선정책에 미치는 시

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사점을 찾는 것이 유용할 것이다. 우선, 북한인권 관련 유엔 안보리의 역할은 북한 내부 혹은 관련 긴급사태시의 경우와 평시의 경우로 나누 어 살펴보는 것이 타당하다.

1. 북한급변사태 등 한반도 유사상황과 안보리

북한체제가 갖고 있는 내부적 불안정성과 취약성으로 인하여 김정 일 정권에 이어 김정은 체제에서도 북한의 급변사태에 대한 우려가 상 존하는 것이 현실이다. 따라서 북한 내부의 소요 등 비상사태발생 시, 난민 발생 시, 그리고

PKO

활동 전개 등의 가능성에 비추어, 안보리 및 관련 유엔기구의 역할 가능성이 커진다.

가. 북한 내부의 심각한 소요나 내전 시 개입

북한의 경제난과 맞물려 김정은 체제의 공고화 작업이 실패할 경우, 북한 내부에서 안보적 위급사태가 발생할 가능성이 있다. 첫째, 정권의 붕괴, 군부 쿠데타나 반정부세력과의 무력충돌, 또는 주민들의 대규모 소요사태 등으로 인하여 북한 내부에서 심각한 혼란과 이에 따른 상당 한 인명피해 상황이 발생할 수 있다.³⁶ 이 경우 한국이나 관련 당사국 은 유엔헌장 제7장에 따라 유엔 안보리의 군사적 혹은 비군사적 강제 조치를 강구할 수 있을 것이다. 이것은 두 가지로 나누어 볼 수 있는데, 첫째, 대규모 소요나 내전상태 자체가 헌장 제39조가 규정한바 “평화 에 대한 위협”을 구성하는 것으로 확대 적용하는 것이 가능하다.

둘째, 북한의 소요나 내전 사태와 관련하여 북한 내에서 북한정권의

36_이신화, “국가실패와 보호책임(R2P)의 북한 적용가능성,” 󰡔한국정치학회보󰡕, 제46집 제1호 (한국정치학회, 2012).

통치능력 상실이나 북한 정권, 군부 등에 의해서 광범위하고 대규모적 인 살상 등 인명피해가 발생되는 경우가 생길 수 있다. 이 경우, 이러한 사태가 집단살해 혹은 반인도 범죄에 해당되는 수준이나 규모일 때, 한 국이나 관련당사국 등 국제사회는 ‘인도적 개입’ 혹은 ‘보호책임’의 차 원에서 유엔 안보리의 개입을 요청하는 것이 가능하다. 북한에 대한 이러한 개입은 보호책임하에서 “시민의 보호” 목적을 위한 국제사회의 책임을 근거로 하며, 헌장 제7장하에서 “평화의 위협”을 구성하고 유 엔이 군사적 혹은 비군사적 강제조치(평화강제, 제재 등)를 취할 수 있 게 하는 것이다. 다만, 보호책임의 논리는 북한의 국가주권에 우선하는

‘개인주권’의 측면에서 유엔의 개입이 더욱 국제적 정당성을 가질 뿐만

아니라 국제사회의 넓은 지지를 이끌어 내는 명분이 될 것이다. 따라 서 안보리의 의사결집이나 정치적 합의가 보다 용이함으로서, 중국 등 주요국가의 반대명분도 약화될 수 있다. 물론 대규모 인명피해와 혼란 에도 불구하고 만약 보호책임 원용의 명분이나 이유가 미흡하거나 모 호할 경우에는 여전히 헌장 제39조에 의한 일반적인 “평화의 위협”에 해당되는 것으로 개입의 근거를 삼을 수 있다.

나. 북한 난민의 대량 발생 시 관련 기구의 개입

북한의 내부질서가 혼란에 빠지거나 그 결과로 정권 혹은 군부에 의한 인권침해가 자행되고 비인도적 행위가 지속될 경우, 북한주민들의 대 량탈출이 이루어질 가능성이 있다. 특히 북한 정권이 통치능력을 상실 하는 경우, 북한의 국경수비가 무너지고 대량의 난민·망명자가 발생할 수 있다. 일본, 한국 등을 목표로 해상탈출, 군사분계선을 건너는 시도 등 육로를 통한 탈출, 귀순 요청도 급증할 것이다. 이 경우 유엔 안보리 가 군사적 및 경제적 제재 개입을 주도하는 경우, 안보리는 동시에 유엔

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의 관련기구들의 조치를 요구 혹은 촉구할 수 있다. 즉, 난민보호와 각종 구호 및 지원활동을 하는 기관으로서 유엔인도지원국(UNOCHA), 유엔 난민최고대표소(UNHCR), WHO, WFP, UNICEF, UNESCO 등 유엔 기구들의 지원을 요청해야 한다. 또는 한국이 이와 병행하거나 별도로 한국자체의 수용 방안이나 관련국과 공동 대응 조치를 취하는 것이 필 요할 것이다. 특히 UNHCR은 대량탈북자 발생 시 난민의 판정, 난민의 수용·구호 및 정착을 위한 여러 가지 사업을 마련할 수 있을 것이다.

가령, 중국이나 러시아 등에 난민수용시설을 설치하는 것이 한 방안 이다. UNHCR은 탈북난민에 대한 주거지 마련, 식량, 의약품 지원 등 긴급구호를 비롯하여 난민의 보호를 우선하면서, 점차 임시적으로나마 난민의 정착 지원을 하도록 해야 한다. 이러한 유엔기구들의 노력을 주도하는 데 있어서 안보리는 중요한 선도기관이 될 수 있는 것이다.

다. 평화유지활동 및 평화구축활동의 전개

북한의 내부 소요사태가 발생하는 경우 그 초기, 혹은 소요사태 진정 후 안정기 및 회복기에 유엔 안보리의 개입 방안은 유엔 PKO의 전개 이다. 이러한 PKO 활동은 기존의 유엔 다국적군이 임무종료 후 그 임 무를 PKO 임무로 전환하거나 또는 새롭게 설치하는 것이다. 가령, 사 태의 초기나 회복기에 북한 정권이나 분쟁당사자인 일부세력의 요청 으로 유엔의 PKO 임무변경이나 새로운 파병이 북한의 동의하에 전개 되는 경우가 가능하다. PKO의 ‘5원칙’에 의거 분쟁당사자인 북한당국

(또는 일부세력)의 동의나 요청이 있는 경우는 물론,

요청이 없는 경우

에도 사실상 북한의 동의를 압박하여 일종의 평화강제(혹은 제2세대

PKO활동)

활동으로서 유엔의 ‘연성’개입(soft intervention)이 이루어

질 수 있다. 강제 활동이 PKO활동으로 전환되어 평화정착임무로서 지

속된 것은 동티모르에서의 유엔다국적군 활동과 그 후속 PKO 활동이 좋은 사례가 될 수 있다. 그러나 2가지 조건이 필수적인데, 첫째, PKO 파병은 안보리 의결을 위해 상임이사국인 중국의 동의가 있거나 혹은 적어도 파병 시 중국군의 참여가 있어야 하며, 둘째, PKO 요원은 북한 의 사태초기 혹은 진정기에 충분한 군사적 혹은 치안유지 역량을 가지 고 있어야 한다는 점이다.

전반적으로 북한에서의

PKO의 임무는 필요에 따라 치안유지부터

주민보호, 인도적 구호품의 배급, 경찰의 감독, 인권의 신장과 감시 등 각종 재건 복구, 행정지원, 경찰훈련, 교육 등의 기능을 수행할 수도 있다. 즉, 전통적 평화유지와 더불어 평화구축(peace-building)활동까 지 가능할 것이다. PKO의 적절한 활용은 북한의 혼란을 방지하거나 회복하고 보다 안정적인 평화정착을 위한 전략으로써 활용될 수 있다 는 점에서 의미가 크다.

한국의 입장에서, 유엔 PKO 활동은 중국 등의 단독개입을 방지하거 나 국제사회의 개입에 대한 중국의 부정적 입장을 완화하는 좋은 방안 이 된다. 더구나 한국이 치안유지나 군사 활동은 물론 민사활동, 재건 활동 등 다양한 활동으로 북한지역에서의 PKO 활동에서 여러 가지로 주도적인 역할을 함으로써 결국 평화적 통일의 기반을 구축하는 데 활 용할 수 있는 기회가 된다. 다만, 유엔 안보리가 주도하는 PKO 활동은 한국의 입장을 제대로 반영치 못하는 구조와 성격을 가질 수 있는 점 에서 한국의 대북전략이나 통일정책과 상충될 수 있는 여지가 있다는 점을 고려해야 한다.

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2. 평시의 북한의 전반적 인권상황과 안보리

현재 일반적으로 북한체제에서 야기되는 인권의 문제는 정치범 수 용소의 문제, 탈북자 문제, 북한 억류 국군포로문제, 피랍 억류 남한인 의 문제, 남북이산가족문제, 그리고 나아가서 종교의 자유, 사상의 자 유 침해 등 북한주민전체의 인권 문제를 포함한다. 북한 내에서 주민 의 기본적 자유권이 침해되고 정치범 수용소 운영, 탈북자에 대한 혹독 한 처벌 등 인권유린이 심각한 것으로 인정되고 있다. 실태에 있어서 도 포고형태에 의한 공개처형의 집행, 집결소, 구류소, 노동 단련대, 교 화소 등 각종 구금 및 교정시설에서의 자의적 구금 및 고문, 정치범수 용소에서의 비인간적인 수용 및 처벌 등이 자행되고 있다.³⁷ 북한인권 문제의 ‘국제화’ 및 해결에서 유엔의 이사회 및 총회 등의 역할이 꾸준 히 이루어졌다. 앞으로도 인권결의안 채택, 특별보고관의 역할, 그리고 조사위원회 역할 등의 유엔기구들의 역할 가능성이 크다. 따라서 평화 시에 제기되고 다루어질 수 있는 유엔 안보리의 역할은 유엔기구들의 전반적 역할과의 연대, 보호책임(RtoP) 원칙의 적용, 유엔제재 조치의 부과, 그리고 북한정권지도자에 대한 반인도범죄 처벌 등에서 제기될 수 있다.

가. 유엔인권기구의 역할과 국제적 지지 모색

유엔인권이사회, 총회 등 유엔의 기관들이 보편적 인권의 확산과 적용 차원에서 대북인권결의안 등 채택에 중요한 역할을 하여 왔다.

유엔총회의 표결은 점차 그 지지국가가 매년 증가하는 추세이며,³⁸

37_김수암 외, 󰡔북한인권백서 2012󰡕 (서울: 통일연구원, 2012).

38_2003년부터 유엔인권위원회(CHR)에서 북한인권결의가 채택되었고, 그 후신인 유엔