특별절차 1. 제도의 발전과 현황

2013년 11월

Ⅳ. 특별절차 1. 제도의 발전과 현황

특별절차(Special Procedures)는 인권이사회로부터 수임을 받은 독 립된 인권전문가 또는 전문가 그룹이 주제별 또는 특정 국가의 인권에 관해 보고하고 조언하는 제도이다. 특별절차는 시민적, 정치적, 경제적, 사회적 및 문화적 권리 등 모든 인권 사항을 다루며 (인권이사회 뿐만 아니라) 유엔 인권보호 체계에서 중심적 역할을 하고 있다. 특별절차 는 1979년 인권위원회(CHR)에 의해 설립되어 시행되다가 2006년 인 권이사회가 설립될 당시 이 절차를 유지하기로 결정함에 따라⁶⁵ 인권 이사회의 인권 보장제도 중 하나로 포함되었다.

2007년 제도구축 결의를 통해 특별절차수임자(Special Procedures

65_GA Res. 60/251, OP 6.

Mandate Holder)

⁶⁶의 선출과 모든 특별절차의 수임에 관한 재검토가 이뤄졌다. 특별절차는 2007년 제도구축 이후 꾸준히 새로운 특별 절 차의 수임이 이뤄져 2013년 4월 1일 현재 49개 특별절차(36개의 특정 주제⁶⁷와

12개의 특정국가 및 영역

⁶⁸

)가 운영되고 있다.

⁶⁹

특별절차는 2011년 재검토 결의를 통한 제도적 변경이 거의 이뤄지 지 않았다. 다만 권고사항의 후속조치의 필요성과 역할 수행에 필요한 재원마련을 강조하는 것 등이 재검토 결의에 포함되었다.⁷⁰

2. 제도의 운영

특별절차는 특정주제 혹은 특정국가와 관련된 인권 문제를 조사, 감시, 권고하며 보고서를 작성하는 것 등으로 이루어진다. 특별절차는 특별보고관(Special Rapporteur 또는

Independent Expert),

사무총 장의 특별 대표(Special Representative of the Secretary-General), 독립전문가(Independent Expert)와 같은 독립된 인권전문가에 의해

66_“Special Procedures Mandate Holder”의 한국어 번역이 기존에는 “특별절차보고관”

으로 번역되었으나 이는 부적절한 표현으로 “특별절차수임자”로 개선하는 것이 필요 하다. 외교통상부 보도자료, “다자외교 전문용어 개선,” 2008년 8월 28일, <http://are -dubai.mofat.go.kr/webmodule/htsboard/hbd/hbdread.jsp?typeID=6&boardid

=235&seqno=316432&c=&t=&pagenum=1&tableName=TYPE_DATABOARD

&pc=&dc=&wc=&lu=&vu=&iu=&du=> (검색일: 2013.8.1).

67_36개 특정주제에 대해서는 다음의 웹사이트를 참고: <http://www.ohchr.org/EN/

HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx> (검색일: 2013.8.1).

68_12개의 특정국가 및 영역에 대해서는 다음의 웹사이트를 참고: <http://www.ohchr.

org/EN/HRBodies/SP/Pages/Countries.aspx> (검색일: 2013.8.1).

69_United Nations Human Rights Fact Sheet N°27, <http://www.ohchr.org/

documents/publications/FactSheet27en.pdf> (검색일: 2013.8.1).

70_HRC Res. 16/21, “Review of the work and functioning of the Human Rights Council” (25 March 2011), UN Doc. A/HRC/RES/16/21, 12 April 2011, paras.

31∼34.

1 2 3 4 5 6 7 8

수행되거나 보통

5명으로 구성된 실무그룹(Working Group)에 의해

서 수행된다. 특별절차는 시민적, 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 권리 전반을 총괄하는 유엔의 중요한 인권제도이다.

가. 국가 방문

특별보고관은 국내적 차원의 인권상황을 조사하기 위해 국가 방문 을 실시한다. 이를 위해 특별보고관은 해당 국가에 방문을 요청하는 공식 문서를 발송하며, 당사국은 이를 허용하는 경우 자국에 언제나 방 문할 수 있는

“상시초청장”(standing invitation)을 발급하기도 한다.

2013년 4월 15일 현재 94개 국가가 상시초청장을 발부하였다.

방문 기간 동안 수임자는 자신의 수임 사항에서부터 해당 국가의 특 별한 제도, 행정, 사법, 정치 구조 등 일반적인 인권상황과 재반 여건 등을 평가한다. 수임자는 중앙 및 지방 정부 관계자와 회의를 갖고 필 요한 경우 비국가단체, 시민 사회, 인권 침해의 피해자와 접촉한다. 특 별보고관은 국가방문 이후에 조사 및 권고 사항을 담은 보고서를 제출 한다.

2012년 특별절차수임자는 55개의 국가 및 영역에 총 80회 현장

방문을 하였으며 이 중 51%가 상시초청장의 발급을 통해 이뤄졌다.⁷¹

지난

3년간 방문 횟수는 이와 유사하다.

71_OHCHR, United Nations Special Procedures: Facts and Figures 2012 (이하 Facts and Figures 2012), p. 6, <http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/

Pages/Publications.aspx> (검색일: 2013.8.1).

나. 통보(communications)

대부분의 특별절차는 해당 수임 범위 안의 인권침해에 대한 특정 주 장을 포함한 정보를 수신하고 해당 국가에 증명을 요청하는 긴급호소

(urgent appeals)나 사안에 대한 주장을 담은 서신(letters of allegation)

을 발송함으로써 국가의 인권상황에 직접 개입한다. 인권침해 상황은 이미 발생했거나, 진행 중이거나 또는 발생할 가능성이 매우 높은 경우 가 모두 포함된다.

일반적으로 특별절차수임자는 정부, 국제기구, 비정부간 기구, 인권 침해 피해를 주장하는 개인 또는 목격자 등으로부터 정보를 접수하여 통보를 하게 된다. 인권침해 피해를 주장하는 개인 또는 집단의 경우 국내 구제 절차의 완료와 상관없이 해당 정부의 인권 침해 행위가 특 별절차수임자의 임무 범위 내에 해당하는 경우 그 특별절차수임자에 게 통보(일반적으로 서신의 형태)할 수 있다.

특별절차수임자는 접수된 정보에 근거하여, 수임자의 행동 지침(code

of conduct)을 포함한 자신이 세운 여러 기준에 따라 ‘재량으로 ’

해당

국가에 통보할 것인지 여부를 결정한다.⁷² 특별절차수임자는 해당 국가 에 긴급호소(urgent appeals)나 사안에 대한 주장을 담은 서신(letters

of allegation)

등 두 가지 형태로 통보할 수 있으며, 통보의 편의를 위

해 특별절차별로 통보문의 표준양식을 마련하고 있다.⁷³ 통보문에는 일 반적으로 특별절차의 임무 수행의 근거가 되는 결의를 명시하고 사실관 계, 관련 국제문서의 규정 및 해당 정부에 대한 요청 사항이 포함된다.

72_<http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/SP/LeafletCommunications_en.

pdf> (검색일: 2013.8.1).

73_<http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Questionnairesforsubmitting Info.aspx> (검색일: 2013.8.1).

1 2 3 4 5 6 7 8

2012년에는 총 126개 국가에 603건의 통보 (communications)가 발송되

었으며, 이 중 74%는 둘 혹은 그 이상의 수임자들이 공동명의로 발송 하였다.⁷⁴ 통보를 받은 국가 중 40%가 답변을 보냈고, 30.01%의 통 보에 대해 특별절차수임자의 후속조치가 있었다.⁷⁵ 특별절차수임자 의 통보와 그에 대한 답변은 인권이사회의 정기회기에 보고된다.

다. 보고서 작성

특별절차수임자는 자신의 활동에 관한 보고서를 인권이사회와 총회 에 제출한다. 경우에 따라 수임자는 자신의 보고서를 다른 기관에 발표 하기도 하는데, 여성폭력 특별보고관(Special Rapporteur on violence

against women)은 매년 유엔여성지위위원회(UN Commission on the Status of Women)에서 구두로 보고한다.

2012년 특별절차수임자는 인권이사회의 제19차,

제20차, 제21차 정

기회기에

129개의 보고서를,

유엔총회의 제87차 정기회기에

32개의

보고서를 제출하였다.⁷⁶

라. 특별절차수임자의 임명

특별절차수임자(Special Procedures Mandate Holder)는 인권이사 회 결의 5/1의 부속서에 따라 전문성, 위임분야에서의 경험, 독립성, 공

74_OHCHR, Facts and Figures 2012, p. 10.

75_Ibid.

76_특별절차수임자가 인권이사회에 제출하는 보고서는 다음의 웹사이트에서 볼 수 있다:

<http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/AnnualreportsHRC.aspx>

(검색일: 2013.8.1); 총회에 제출하는 보고서는 다음의 웹사이트에서 볼 수 있다:

<http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/GAReports.aspx> (검색일:

2013.8.1).

평성, 인적 고결성, 객관성을 기준으로 임명된다.⁷⁷ 특별절차수임자는 정부, 지역그룹, 국제기구, 비정부기구(NGO) 및 개인의 추천을 토대 로 하여 OHCHR이 후보자 목록을 작성하고 관리한다. 이후 협의그룹

(Consultative Group)

⁷⁸이 후보자 목록을 토대로 최종선발자 명단을

작성하고 의장이 이를 근거로 하여 1인 후보를 선정하고, 인권이사회 가 승인(approval)함으로써 임명된다.

아무래도 특별절차는 제도의 특성상 해당 임무를 맡은 개인의 역량과 독립성에 크게 의존할 수밖에 없다. 이를 보완하기 위해

2007년 6월

인권이사회는 특별절차수임자를 위한 행동규범을 담은 결의(Resolution

5/2, Code of Conduct for special procedures mandate holders)를

채택하였다.⁷⁹

마. 연례회의

특별보고관, 독립전문가(independent Expert), 실무그룹(working

groups)이 참여하는 연례회의는 특별절차 업무를 조정하고 융화하며,

특별절차수임자와 당사국이 만나 의견을 교환하기 위해 1994년부터 열 렸다. 이 회의에는 인권이사회 의장, 국가인권기구(NHRIs), OHCHR 과 유엔 기관의 대표들이 함께 참석한다. 2005년에는 특별절차 조정위 원회(Coordination Committee of Special Procedures)가 개설되어

77_HRC Res. 5/1, 18 June 2007, UN Doc. A/HRC/21, 7 August 2007; HRC Decision 6/102, Follow-up to Human Rights Council resolution 5/1, 27 September 2007

<http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/SP/Pages/Nominations.aspx> (검색일:

2013.8.1).

78_협의그룹은 각 지역그룹이 위원을 선정하고, 특별절차수임자 선정 회기 개시 최소

1개월 전에 구성된다. 국적과 지역그룹과 관계없이 개인자격으로 활동한다. HRC

Res. 5/1, 18 June 2007, UN Doc. A/HRC/21, 7 August 2007.

79_UN Doc. A/HRC/RES/5/2, 18 June 2007.

1 2 3 4 5 6 7 8

특별절차수임자 간의 업무 조화와 특별절차와 OHCHR, 유엔인권보장 체제 및 시민사회와의 조화를 도모하는 역할을 하고 있다.

3. 북한의 인권상황과 특별절차

‘북한인권상황에 관한 특별보고관’(Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People’s Republic of

Korea,

이하 북한인권특별보고관) 제도는

2004년 인권위원회(CHR)

당시 결의 2004/13에 근거하여 처음 설치되었다.⁸⁰ 북한인권상황을 조 사하고 그 결과를 유엔에 보고하도록 하는 목적으로 2004년 7월 비팃 문타폰이 초대 특별보고관으로 임명⁸¹되어 2010년 6월까지 활동하였 으며, 그를 이어 2010년 8월 마르주끼 다루스만이 특별보고관으로 임 명되어 현재 활동 중이다.

북한인권특별보고관 이외에도 특정주제에 관한 특별절차상의 통보 제도를 통해 북한인권상황이 다뤄지고 있다. 북한의 경우 2006년 6월

1일부터 2013년 2월 28일까지 총 6개의 통보가 북한 정부로 전달되었

으며 이 중 단 한 건에 대해서만 북한이 답변을 보내왔다.⁸²

가. 북한인권특별보고관 (1) 활동 사항

2004년부터 2013년 2월까지 북한인권특별보고관의 보고서 제출

80_UN Doc. E/CN.4/RES/2004/13, 15 April 2004.

81_ECOSOC Decision 2004/221, 15 June 2004.

82_HRC, Communications report of Special Procedures, UN Doc. A/HRC/23/51, 22 May 2013, p. 8.

활동을 살펴보면 인권이사회 설립 이전인

2005년 1월과 2006년 1월

인권위원회(CHR)에 2차례 보고서를 제출,⁸³

2007년부터 2013년 2월

까지 인권이사회에

7차례 보고서를 제출하였고,

⁸⁴

2005년 8월부터

2012년까지 9월까지 유엔총회에 8차례의 보고서를 제출하였다.

⁸⁵

가장 최근에 나온 보고서를 살펴보면, 다루스만 특별보고관은 그동 안 유엔이 지적한 북한 인권의 문제를 ‘식량권의 침해’, ‘고문 및 비인 도적 처우’, ‘자의적 구금’, ‘정치범 수용소’, ‘차별’, ‘표현의 자유 침해’,

(특히 공개 처형을 통한) ‘생명권의 침해’, ‘이동의 자유의 침해’, ‘외국

인 납치를 포함한 강제 실종’ 등 9개 분야로 나눠 문제점들을 지적하고 조사를 통해 이에 대한 구체적 분석이 이뤄져야 한다고 권고하면서,

“북한에서의 심각하고 제도적이며 광범위한 인권 위반들을 조사 및 기

록하고, 인권이사회와 총회에 보고하고 또 그와 같은 위반들은 물론 비 인도적인 범죄들에 대한 책임 문제들을 검토하기 위해 충분한 자원이 주어진 조사 기구(Inquiry Mechanism)의 설립”을 촉구하였다.⁸⁶

특별보고관의 보고서 제출 이외에도 중요한 역할 중 하나가 인권 침

83_E/CN.4/2006/35, 23 January 2006, by Vitit Muntarbhorn; E/CN.4/2005/34, 10 January 2005, by Vitit Muntarbhorn.

84_A/HRC/22/57, 1 February 2013, by Marzuki Darusman; A/HRC/19/65, 13 February 2012, by Marzuki Darusman; A/HRC/16/58, 21 February 2011, by Marzuki Darusman; A/HRC/13/47, 17 February 2010, by Vitit Muntarbhorn;

A/HRC/10/18, 24 February 2009, by Vitit Muntarbhorn; A/HRC/7/20, 15 February 2008, by Vitit Muntarbhorn; A/HRC/4/15, 7 February 2007, by Vitit Muntarbhorn.

85_A/67/370, 13 September 2012, by Marzuki Darusman; A/66/322, 24 August 2011, by Marzuki Darusman; A/65/364, 14 September 2010, by Marzuki Darusman; A/64/224, 4 August 2009, by Vitit Muntarbhorn; A/63/322, 22 August 2008, by Vitit Muntarbhorn; A/62/264, 15 August 2007, by Vitit Muntarbhorn;

A/61/349, 15 September 2006, by Vitit Muntarbhorn; A/60/306, 29 August 2005, by Vitit Muntarbhorn.

86_UN Doc. A/HRC/22/57, 1 February 2013.