UNHCR과 난민인권보호를 위한 국제협력이론

2013년 11월

Ⅱ. UNHCR과 난민인권보호를 위한 국제협력이론

각국 정부와 국제 NGO들은 인도적 위기에 대응하여 UNHCR를 비 롯한 국제기구를 형성하고 이용한다. 국가들이 자국의 안보와 관련이 없는 한 국제기구를 통해 협력할 이유가 없다는 주장¹²을 받아들인다 면, UNHCR과 같은 인도적 기구는 형성되기도 어렵고 그 역할이 확대 되는 것도 불가능하다. 그런데 합리적 선택이론과 제도주의자들의 주 장을 받아들인다면

UNHCR과 같은 인도적 기구들도 집합적 글로벌

공공재를 제공하고, 죄수의 딜레마 상황에서 난민문제를 해결하기 위 해 국가들 간의 협력을 이끌어낼 수 있기 때문에 인도적 기구들 간의 조정문제를 해결하는 메커니즘이 형성 및 발전되는 과정이 설명될 수

12_John Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” International Security, Vol. 19, No. 3 (Winter 1994/1995), pp. 5〜49.

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있다.¹³ 국제난민레짐의 가장 핵심적인 기구로서

UNHCR의 역할과

기능은 레짐이론(regime theory)과 분권적 협력이론(decentralized

cooperation theory)을 통하여 잘 설명될 수 있으며,

현실주의와 구성

주의도 난민보호를 위한 UNHCR의 기능과 역할에 대해 보완적 설명 을 제공할 수 있다.

레짐이론은 일반적인 국제협력만이 아니라 인도적 국제협력을 이해 하는 데 아주 중요한 공헌을 한다. 전통적으로 레짐은 하나 혹은 제한된 몇 가지 이슈를 다루기 위하여 국가들이 형성한 “원칙(principles), 규범

(norms),

규칙(rules), 그리고 결정과정(decision-making procedure) 의 집합”으로 정의된다.¹⁴ 달리 말하면 국제레짐은 국가들 간에 상호 기 대와 계획, 조직을 위한 재정적 기여 등의 집합으로서 레짐이 추구하는 목적, 사용되는 기제(instrumentalities), 그리고 그 기제들이 작동하는 방식(functions)에 의해 상호 차별된다.¹⁵

오늘날 국제난민레짐의 배아는 1921년 창설된 국제연맹난민기구이 다. 국제연맹난민기구는 보편적 난민의 개념을 정의하지는 않았지만 러 시아와 오스만제국으로부터의 대규모 인구이동, 그리고

1930년대 독

일로부터의 인구유출 등과 같은 특별한 상황에서 한시적인 권한을 수 임받고 작동되었다. 이 당시 이동하는 난민들은 소위

‘난센여권’

(Nancen Passport)을 지니면 국제연맹 회원국으로 이주가 가능하였다.

하지만 국제연맹 난민기구는 국제연맹의 기능이 쇠퇴하고 경제공황이

13_Duncan Snidal, “Political Economy and International Institutions,” International Review of Law and Economics, Vol. 16, No. 1 (March 1996), pp. 121〜137.

14_Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences as Intervening Variables,” International Organization, Vol 36, No. 2 (Spring 1982), pp. 185〜205.

15_John Gerad Ruggie, “International Response to Technology: Concepts and Trends,” International Organization, Vol. 29, No. 3 (Summer 1975), pp. 557〜583.

닥치자 그 역할과 기능이 무력해지면서 의도했던 활동을 수행할 수 없었다.¹⁶ 국제연맹난민기구의 제한적 활동은 난민문제가 지역적인 특 수문제로 인식되는 한 국제레짐으로 형성 및 발전되기 어렵다는 것을 잘 보여준다.

제2차 세계대전에 의해 발생한 난민위기로 인하여 다시 한 번 국제 난민레짐의 필요성이 높아졌다. 이에 유엔총회는

1949년 UNHCR을

설치하고 1951년 제네바난민협약을 체결하여 보편적 난민개념을 제시 하였다. 난민문제를 유럽에 국한시키지 않고 다른 지역에서 발생하는 난민문제도 다루기 위하여

1967년 난민의정서를 제정함으로써,

오늘 날의 국제난민레짐은 그 틀을 갖추게 되었다. UNHCR과 난민협약 및 난민의정서에 서명을 한 국가들이 국제난민레짐을 통하여 난민을 보 호하고 난민문제를 해결하며, 난민문제와 관련된 다양한 행위자들의 활동방식을 규제하는 것이 가능해진 것이다. 전통적으로 국제난민레짐 은 UNHCR이 주도적으로 형성하는 것으로¹⁷ 이해되기도 하지만 이는 협의의 개념으로서 국제레짐을 적용한 것이다. 국제난민레짐은 국가들 의 행동만이 아니라 UNHCR을 비롯한 국제기구, NGOs, 개인들의 행 위를 규제하고 조정한다. 즉

UNHCR은 국제난민레짐의 원칙,

규범, 규칙 등을 실행하는 주요 행위자 중의 하나이며, 난민의 보호 및 지원 을 그 목적으로 하는 기구이다.

자유주의적 제도주의자들은 국제사회가 난민문제와 같은 비 전통안

16_Gil Loescher, Alexander Betts and James Milner, UNHCR: The Politics and Practice of Refugee Protection into the Twenty-First Century, 2nd ed. (New York: Routledge, 2012).

17_Aristide R. Zolberg, Astri Suhrke and Sergio Aguayo, Escape from Violence:

Conflict and the Refugee Crisis in the Developing World (New York: Oxford University Press, 1989).

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보 이슈를 해결하기 위하여 국가들이 협력하지 않을 것이라는 신현실 주의 이론을 비판한다. 현실주의 이론의 ‘무정부 상태’에서는 국가들이 자국의 안보 이익에만 관심을 두기 때문에, 비 전통안보 이슈와 관련된 문제를 해결하기 위해서 국가들은 조정의 문제와 무임승차의 문제를 극복해야만 한다.¹⁸ 각국의 입장에서 국제난민의 지원 혹은 수용이 국 가안보에 크게 도움이 되지 않는다고 판단하는 경우 국가들이 협력할 가능성은 낮아진다. 난민문제를 공동의 협력으로 해결하는 것이 최상 의 결과를 도출할 수 있음에도 국가들이 협력을 하려 하지 않는 죄수 의 딜레마 상황에서 때로는 국가들이 국제난민레짐을 통하여 문제를 해결하려 한다. 예를 들어 탈냉전 후 난민의 정치적 의미가 퇴색되자 유럽의 국가들은 아프리카의 난민들을 자국 내에 수용하기보다 아프 리카 지역 내에 머무르게 함으로써 국내 비용을 최소화하고자 하였다.

따라서 유럽 국가들은 아프리카를 비롯한 난민문제 발생 지역에 난민 캠프와

IDP

캠프를 설치하는 데 적극적으로 협력하였다.

자유주의적 제도주의자들은

UNHCR을 비롯한 국제난민레짐과 같

은 국제제도들이 다음과 같은 네 가지 이유로 형성되고 발전해왔다고 주장한다.¹⁹ 첫째, 국제협력은 국가들의 반복되는 상호작용 속에서 형 성될 수 있다. 국가들이 단 한 번만 상호 작용하는 경우라면 국가들은

18_Kenneth A. Oye ed., Cooperation Under Anarchy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1986); Duncan Snidal, “Coordination versus Prisoner’s Dilemma: Implications for International Cooperation and Regime,” American Political Science Review, Vol. 79, No. 4 (December 1985), pp. 923〜942; Arthur Stein, “Coordination and Collaboration: Regimes in an Anarchic World,”

International Organization, Vol. 36, No. 2 (Spring 1982), pp. 299〜324.

19_Robert Axelord, The Evolution of Cooperation (New York: Basic Books, 1984);

Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the Political Economy (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1984); Andrew Hurrell, On Global Order: Power, Values, and the Constitution of International Society (New York: Oxford University Press, 2007).

언제나 죄수의 딜레마 상황에 처해 있겠지만, 국가들의 상호작용이 반 복됨으로써 서로 장기적인 이익을 고려하게 된다. 난민문제도 한 번 발생하는 것이 아니라 전쟁의 역사만큼이나 오랜 시간 동안 국가들이 직면해 온 문제이기 때문에 국제난민레짐을 형성할 유인이 형성될 수 있다. 둘째, 국제제도들을 통하여 국가들은 정보를 공유함으로써 무임 승차하는 국가를 확인할 수 있게 되어 국제협력에 참여할 인센티브를 가지게 된다. 국제레짐도 난민문제 해결을 위한 국제협력에 비협조적 인 국가들을 규명함으로써 국가들의 평판에 영향을 미칠 수 있어 인도 적 지원활동에 대한 국제협력을 이끌어 낼 수 있다. 셋째, 국제난민레 짐과 같은 제도들은 각국의 거래비용(transaction costs)을 줄여 개별 국가가 감당하기 어려운 대량난민 사태에 대응하는 것을 가능하게 해 준다. 마지막으로 국제난민레짐의 존재는 난민문제를 인도적 이슈로만 다루지 않고 상황에 따라 다른 인권이슈와 연계시키는 방법 등을 이용 하여 국가들의 협력을 유도할 수도 있다.

이와 같은 협력이 가능하도록 하는 데에는 국내정치적 요인도 중요 한 역할을 한다. 우선 1990년대 유럽으로 유입되는 이민자들의 증가는 난민문제를 바라보는 유럽인들의 시각을 부정적으로 바꾸어 놓았기 때문에, 난민문제는 인도적인 이슈보다는 국내 정치적인 이슈가 되었 다. 이민정책의 보수화 현상은 난민과 IDP의 국제사회에 대한 접근성 을 억제하는 효과를 가져오게 된 것이다.²⁰ 반면 베트남 전쟁 이후 전 세계적 이슈가 되었던 보트피플들이 미국으로 대거 이주할 수 있었던 이유는 미국 내 베트남 디아스포라의 로비와 정치적 운동이 미국 정부

20_Jeff Crisp, “New Asylum Paradigm? Globalization, Migration, and the Uncertain Future of the International Refugee Regime,” New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 100 (Geneva: UNHCR, 2003).

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에 영향을 미쳤기 때문이기도 하다.²¹ 비슷하게 미국 정부가 탈북자를 난민으로 수용하기 시작한 것도 미국 내 탈북자 시민단체들과 일부 의 원들의 관심이 미국 정부의 이민정책에 영향을 미쳤기 때문에 가능했 던 것이다.

제도적 자유주의자들과 달리 현실주의자들은 전통적 안보 이외의 이슈와 관련된 국제협력이 제한적인 수준에서만 가능하다고 주장한다.

특히 미어샤이머(John J. Mearsheimer)는 미국이 도덕적 동기에 의 해 해외에 자국의 군대를 파견한 것은 오로지 1992년부터 1993년까지 소말리아에 대한 인도적 개입뿐이며 미국의 인도주의적 개입은 모두 정치적이고 국가안보를 위한 것이라고 주장한다.²² 국제관계에서 힘의 균형에 최우선의 관심을 가지고 있는 국가들이 난민문제와 같은 비 전 통안보 이슈에 협력하는 것은 국내 규범주의자들의 불만을 잠재우기 위한 경우에만 가능하다는 것이다. 현실주의자들은 국제사회가 인도적 대의명분에 의해 신중하지 못하게 개입을 하는 것이 오히려 부정적인 결과를 초래할 수 있다고 비판하지만, 인도적 위기의 해결을 위해 국제 사회가 협력하는 것이 아주 불가능하다고 하지는 않는다.

현실주의자들의 입장에서도 국가들은 다음과 같은 조건에서 인도적 지원 혹은 인도적 개입을 위해 국제협력을 할 수 있다. 첫째, 현실주의 자들은 난민의 대량발생이 국제사회의 힘의 균형이 무너진 상황에서 발생하기 때문에, 이러한 문제들을 해결하고 다시 힘의 균형을 회복할 필요가 있다. 이를 위하여 국가들이 독자적으로 난민문제의 해결을 위 해 노력하기보다 UNHCR 등을 조직하는 데 국가들이 협력을 하는 것

21_William Courtland Robinson, Terms of Refuge: The Indochinese Exodus and the International Response (New York: Zed Books, 1998).

22_John J. Mearsheimer, Tragedy of Great Power Politics (New York: W. W.

Norton, 2001), pp. 46〜47.