1992년 유엔환경개발회의에서 채택된 Agenda 21은 공해 해양보호구역 설 정 가능성을 인정한 가장 중요한 협의사항이라 할 수 있다. Agenda 21은 40 개의 장으로 나누어서 기술되어 있다.
유엔해양법협약 제192조에 규정된 해양환경의 보호 및 보존에 관한 일반 의무는 Agenda 21의 제17장에서 더욱 발전되었다.127) 제17장은 ‘폐쇄해 및 반폐쇄해와 연안 구역을 포함하는, 모든 종류의 해양의 보호와 그 생물자원 의 보호, 합리적인 이용 및 개발’을 다루고 있다. 특히, 제17장의 단락 제 17.22항에서 각국은 “유엔해양법협약의 조항들에 따라 해양환경을 보호 및 보존하고 해양환경의 파괴를 예방, 감소, 통제하기 위한 정책, 우선순위 및 자원에 따라 그 생존 및 번식 능력의 유지 및 향상시킬 것을 권고 받는 다”128)라고 기술되어 있다.
제17.21항은 해양환경 보호를 위해서는 반응적 접근법보다는 사전예방적 접근법이 더 요구된다는 것을 강조하고 있으며, 해양환경의 보호 및 보존을 위한 의무를 이행함에 있어 제17.30항은 “국가가 개별적, 양자적, 지역적 및 다국적으로 활동하여 국제해사기구의 제도 및 기타 관련 국제기구의 제도 안
126) T. Scovazzi, “Marine Protected Areas on the High Seas: Some Legal and Policy Considerations”, The International Journal of Marine, and Coastal Law, vol.19, no.1 (2004), p.3.
127) Robin Warner, op.cit., p.156; Report of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio de Janeiro, 3-14 June 1992, UN Doc. A/Conf.151/26 (Vol. II).
128) Agenda 21, Chapter 17, para.17.22 “States, in accordance with the provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea on protection and preservation of the marine environment, commit themselves, in accordance with their policies, priorities and resources, to prevent, reduce and control degradation of the marine environment so as to maintain and improve its life-support and productive capacities.”
에서 해양환경 파괴에 대처하기 위한 추가적인 조치의 필요성에 대한 평가를 할 것”129)을 명시하고 있다.
선박 운항과 관련하여 제17.30항(a)(iv)에서 “국제해사기구가 지정한 특별민 감해역에 대하여 선박으로 인해 발생한 오염의 수준을 평가하고, 이러한 해 양보호구역 내에 적용 가능한 조치를 취함으로서 일반적으로 통용되는 국제 규정에 합치되도록 한다”130)라고 각국에 권고하고 있다. 여기서 조치는 특별 민감해역의 제약을 받지 않는다. 특별민감해역은 국가의 주권 영역 내에서 국제해사기구에 의해 지정되기도 하지만 국가관할권 이원의 해역에서도 가능 하다.
그리고 제17장의 주요 단락 중의 하나는 연안 해역의 통합 관리 및 지속 가능한 개발을 다루고 있으며, 연안국가들이 ‘… 보호구역의 지정 및 관리를
… 포함하여 … 국가관할권 하의 해양 어족들의 생물다양성과 생산성을 유지 할 조치”를 취할 것을 요구하고 있다.131)
Agenda 21은 국가관할권 이원의 해역에서 협력을 요구하고 있는 바, 제 17.46항은 국가들이 멸종위기에 처한 어족의 보호, 복원과 서식지 및 기타 생 태학적으로 중요한 구역에 대한 공해 해양생물자원의 보존을 요구하고 있다.
또한, Agenda 21은 국가들이 지속가능한 개발을 하기 위한 유용한 지침서로 인정받고 있으며, 이에 해양보호구역은 연안 및 공해 해양환경 보호에 있어 필수적인 것으로 인식되고 있고, 더불어 Agenda 21이 모든 당사국들 간의 협의인 만큼 공해에서의 해양보호구역 설정을 제한할 수 있는 것은 없다.132)
현재 해양환경 보호와 해양보호구역의 설정은 현행 국제환경법의 가장 중
129) Agenda 21, Chapter 17, para.17.30 “States, acting individually, bilaterally, regionally or multilaterally and within the framework of IMO and other relevant international organizations, whether subregional, regional or global, as appropriate, should assess the need for additional measures to address degradation of the marine environment.”
130) Agenda 21, Chapter 17, para.17.30(a)(iv) “Assessing the state of pollution caused by ships in particularly sensitive areas identified by IMO and taking action to implement applicable measures, where necessary, within such areas to ensure compliance with generally accepted international regulations.”
131) Agenda 21, Chapter 17, para.17.7
132) WWF/IUCN, The status of natural resources on the high-seas (WWF/IUCN, Gland, Switzerland, 2001), p.83.
요한 측면의 하나인 지속가능한 발전이라는 개념과 관련이 있다. 따라서 Agenda 21은 공해뿐만 아니라 국가관할권 영역에 속한 서식지와 기타 생물 학적으로 민감한 영역들을 보존하며, 멸종위기에 처한 해양생물 종들을 보호 하고 복원시키는 것이 중요함을 강조하고 있다.133) 그리고 제17.46항(f)에서 각국은 공해 해양생태계 보호, 보존 및 지속적인 이용을 위해 기타 생태민감 구역(ecologically sensitive areas), 서식지 보존 등의 조치를 취하도록 하고 있다.
국가관할권 내의 해양생물 보호, 보존 및 지속적인 이용에 관한 내용을 담 고 있는 제17장의 프로그램 영역 D에서134) 해양보호구역의 설정은 관리 활 동으로 간주된다. 제17.86항은 “협약 당사국은 해양생물다양성과 그 생산성 그리고 다른 중요 서식지를 보여줌으로서 해양생태계를 파악하고 이들 구역 에 대해 보호구역의 지정 등을 통해 필요한 제한 조치를 제공해야 한다”135) 고 명시하고 있다.
따라서 각국은 국가관할권 이내와 이원의 해양환경을 체계적으로 관찰하고 과학조사의 수행을 촉진할 필요가 있다.
그리고 제17장의 프로그램 영역 F는136) 해양 문제에 대한 전지구적 및 지 역적 협력 강화에 대한 내용을 담고 있다. 제17.115항은 유엔체제 내외에서 해양 문제와 관련하여 대처 능력을 갖추고 있는 각국 정부와 각 지역 및 국 제기구간의 협력 강화 필요성을 나타내고 있다. 나아가 제17.118항은 국제 환 경 문제를 다루는 환경 조치는 국제 합의를 바탕으로 이루어져야 한다는 것 을 보여주고 있다. 공해 해양보호구역 설정을 위해서는 국제해사기구나 국제
133) Agenda 21, Chapter 17, para.17.46,(e),(f) “States commit themselves to the conservation and the sustainable use of marine living resources on the high seas. To this end, itis necessary to: (...) e) Protect and restore marine species ; f) Preserve habitats and other ecologically sensitive areas.”
134) Program D : Sustainable use and conservation of marine living resources under national jurisdiction.
135) Agenda 21, Chapter 17, para.17.86 “States should identify marine ecosystems exhibiting high levels of biodiversity and productivity and other critical habitat areas and should provide necessary limitations on use in these areas, through, inter alia, designation of protected areas.”
136) Program F : Strengthening international, including regional, cooperation and coordination.
해저기구와 같은 공해 해양문제담당 국제기구 및 각 지역 기관간의 협력이 필수적이다.137)