할권 이원의 특별한 해역을 보호하기 위한 것으로 포함하고 있으나 그런 해 역에 대한 개별적인 협약은 없다. 다만 특별민감해역은 지정된 구역의 가치 에 대한 국제적 인식, 국제해사기구의 협약 및 유엔해양법협약의 보호 규정 과 결합되어 있다.100)
게 지정한 보존 조치를 준수할 의무가 있는 바, 모든 당사국들은 제한을 받 게 된다.104) 몇몇 중요 지역수산관리기구들이 현재 어족자원협약에 요구되어 있는 바와 같이, 그 법과 적용범위에 생태계 기반의 관리와 생물다양성 보호 가 포함되도록 개정 중에 있다.105)
현재 국가관할권 이원의 해역을 포함하여 17개의 지역수산관리기구가 있 다.106)(그림 3-1 참조) 그 중에서 남극해, 북서대서양, 북동대서양, 남동대서 양 및 지중해 연안을 위한 5개의 지역수산관리기구만이 국가관할권 이원의 심해 어족의 관리를 포함해 그들의 적용 구역 내에서 대부분 혹은 모든 수산 자원을 관리할 법적 권한을 지니고 있다.107)
<그림 3-1> 지역수산관리기구 현황(2005년 기준)
★ : 지역수산관리기구
(출처: Patricia Lee Devaney, Regional Fisheries Management Organizations:
Bringing Order to Disorder, 2005)
104) European Bureau for Conservation & Development, Report of the Conference on Marine Biodiversity, Fisheries Management and Marine Protected Areas (MPAs), (IUCN & EBCD, 2005), p.10. (http://www.ebcd.org/News/Report%2018-1-2006%20final.pdf. 참조)
105) K.M. Gjerde and G. Kelleher, op.cit., p.13.
106) Patricia Lee Devaney, “Regional Fisheries Management Organizations: Bringing Order to Disorder” in Lawrence Susskind and William Moomaw (eds.), Papers on International Environmental Negotiation, vol.14 (2005), p.4.
107) UNEP, "Ecosystems and Biodiversity in Deep Waters and High Seas", UNEP Regional Seas Report and Studies, no.178 (Switzerland: UNEP/ IUCN, 2006), p.37.
즉, 각각의 지역수산관리기구는 협정의 조건에 따라 그 책임의 범위가 다 양하다. 일부 기구는 생태계 접근에 기초하여 대응방안을 개발할 의무가 있 고(예, 남극해양생물자원보존협약108)) 기타 기구는 비대상 어족 혹은 서식지 와 관련하거나 자원에 관한 기타 문제에 관하여 무게를 두지 않고 보존 대상 이 되는 수산자원을 관리하는 것에만 한정된 집중하고 있다.
그러나 여러 해역에서 경계왕래어족을 위한 관리기관이 부족한 상태이다.
이에 지역수산관리기구는 유엔공해어업이행협정과 남극해양생물자원보존협 약109) 발효에 따라 생태계 기반 접근법 및 사전예방적 접근법에 기초한 대책 을 개발할 의무를 지고 있다.110) 최근 서/중앙 태평양에 대한 고도회유성어족 및 남동부 대서양관련 협정들이 유엔공해어업이행협정의 생태계 기반 접근법 및 사전예방적 접근법을 반영하는 경향을 보이고 있다.
지역수산관리기구는 모든 구역은 아니지만 일부 구역(서/중앙 태평양)의 경계왕래어족 및 고도회유성어족 뿐만 아니라 공해의 어족을 보존하고 관리 하는 제도를 개발해 왔다. 유엔공해어업이행협정하에서 지역수산관리기구들 은 생태계 기반 접근법 및 사전예방적 접근법에 관련된 이행협정의 제5장과 제6장을 포함하여 유엔공해어업이행협정의 원칙에 기반을 둔 지리적 완화 한 계 내에서 어족의 보존과 지속적인 활용을 해 왔다. 이에 많은 지역수산관리 기구들이 특정 또는 모든 어족에 대해 어업을 금지하는 공해의 특정구역을 수립하여 해당 해역 내의 기타 종 및 생태시스템의 보호를 가져왔다. 물론 모든 지역수산관리기구들이 생물다양성 보호를 위해 어업 금지를 할 능력이
108) 남극해양생물자원보존협약 제2조 제3항. 이 협약이 적용되는 구역에서의 어떠한 어획이나 관련활 동은 이 협약의 제 규정과 다음의 보존원칙에 따라 행하여져야 한다.
(a) 어획되는 자원에 대하여 그 규모가 당해 자원의 안정적인 보충을 확보하는 수준이하로 감소되는 것을 방지할 것, 이를 위하여 그 규모가 최대의 연 순증식량을 확보하는 수준에 가까운 수준이하로 저하되도록 허용되어서는 아니 된다.
(b) 남극 해양생물자원중 어획되는 자원, 그에 의존하는 자원 및 관계가 있는 자원간의 생태학적 관 계를 유지할 것과 고갈된 자원에 대하여 그 규모를 상기 (a)항에 규정된 수준으로 회복시킬 것이다.
(c) 남극해양생물자원의 지속적 보존을 가능하게 하기 위하여 어획에 따른 직접 및 간접적 영향, 외 래종의 도입이 미치는 영향, 연관활동이 해양생태계에 미치는 영향에 관하여 이용가능한 지식의 형 편을 고려하여, 20년 또는 30년에 걸쳐 잠재적으로 회복될 수 없는 해양생태계에 있어서의 변화를 방지하거나 또는 변화 위험성을 최소화해야 한다.
109) 남극해양생물자원보존협약은 생태계 기반 접근법(ecosystem approach)의 하나의 모델로서 전체 남극 해양환경과 그 생태계의 자연 상태를 보호하기 위한 것이다.
110) UNEP, “Ecosystems and Biodiversity in Deep Waters and High Seas”, p.37.
조치 현 대책 지역수산관리
기구들 (RFMOs)
▪남극해양 생물자원 보존위원회(CCAMLR): 다수의 종별로 정의된 폐쇄(2007년 및 2008년), 2개의 완전한 어업활동 폐 쇄, CEMP 모니터링 사이트 1개, 그리고 구역 내 자망 및 트롤 금지
나 위임을 받은 것은 아니다.111)
기존의 지역수산관리기구(예: 북대서양수산기구, 북동대서양수산위원회)들 의 경쟁력을 확대하고 보다 광범위한 환경보호 임무를 부여받은 새로운 지역 수산관리기구(예, 남태평양지역수산관리기구)를 만들려는 프로세스가 진행 중 이다. 그러나 현재의 지역수산관리기구는 어업 금지에 대하여 항구적이지 못 하고 종종 특정 어업 장비 유형만을 통제하여 공해에 상당히 제한적인 보호 만을 제공할 수 있다. 특히, 저층트롤어업 관리(예: 북대서양수산기구, 북동대 서양수산위원회, 남동대서양수산기구, 그리고 지중해일반수산위원회)를 통해 해저의 종과 서식지를 지원하는 보호 활동이 가장 자주 일어난다. 반면 전미 열대참치위원회(Inter-American Tropical Tuna Commission: IATTC)와 같 은 일부 단일 종 지역수산관리기구들은 일시적으로 해역을 어족 보호를 위하 여 선망 어선(purse seine vessels)에 의한 연승어업(long-line fishing)과 같 은 활동들을 금지하고 있으며, 남극해양생물자원보존위원회는 년 주기 및 계 절 주기의 어업 금지라는 일련의 보호 대책들을 실현하였다.112) 종합하면 어 업활동의 영향으로부터의 구역 보호를 수립하는 데 가용한 대책들은 거의 넓 게 받아들여 지지 않으며, 공해에서의 수산 보호 및 관리에 대한 효과적인 전지구적 감독 기능은 결여되어 있는 상태이다.113)
최근 공해의 보호와 관련하여 관련 기구 및 협약에 따른 조치사항을 보면 아래 표와 같다.
<표 3-3> 지리상 특정 공해의 보호 대책을 도입한 조치 요약
111) 현재의 폐쇄 조치들은 북대서양, 지중해, 그리고 남극해에 집중되어 있다.
112) C. Corrigan and F. Kershaw, op.cit., p.13.
113) Ibid., p.13; Lee A. Kimball, op.cit., p.36.
수립중인 지역수산 관리기구
▪지중해일반수산위원회(GFCM): 2005년 1000m 이상 모든 구역에서의 트롤 금지 및 2006년 저인망에 가까운 1000m 이하 구역 3개 추가
▪북동대서양수산위원회(NEAFC): 중간 단계로 3년간 5개 저 층트롤어업 폐쇄, 2009년까지 3개 저층트롤어업 폐쇄
▪북서대서양수산기구(NAFO): 2007년부터 2010년까지 4개 저층트롤어업(bottom fishing) 폐쇄, 2007년 산호 보호구역 에 해저 장비 금지
▪남동대서양수산관리기구(SEAFO, South-east Atlantic Fisheries Organization): 2007~2010년 동안 모든 어업 폐쇄 (10개)
▪남태평양지역수산관리기구(South Pacific RFMO): 예비적 인 트롤 제한
(출처: C. Corrigan and F. Kershaw, Working Toward HSMPA, 2008)
국제적 해상운송, 포경활동, 어업활동 및 광업활동은 국제법에서 상세하게 다루고 있다. 수산어업과 관련해서는 전지구적 및 지역적 협약이 존재하지만 많은 중요한 차이가 있다. 지역수산관리기구는 어업활동이 발생하고 있는 특 정 공해에서 아직 확립되지 않았기 때문에 합의된 보존 및 관리 조치가 이루 어지지 않는다. 더욱이 일부 지역수산관리기구에서 채택한 조치들은 광역 생 태계 기반 접근법을 아직 반영하고 있지 않고 특정한 종에 대해서만 다루고 있는 실정이다.
수산 관리에 생태계 기반 접근법을 취하기 위해서는 보호목적의 해양보호 구역 수립을 포함하여 여러 지역수산관리기구 임무의 확대가 필요할 것이라 고 주장되었다.114) 예를 들어 지역수산관리기구들은 남극에서처럼 공해 해양 보호구역 대책과 모든 관련 지역수산관리기구간 지역 차원의 협조 확보수단 으로 특정 조항을 규정할 수 있다. 환경보호에 관한 남극조약의정서 제6조는 당사국들은 남극조약 구역에서 활동을 계획하고 수행함에 있어 상호 협력을 해야 한다고 규정하고 있으며, 6가지 사항에 대해서 협력 의무를 명시하고
114) C. Corrigan and F. Kershaw, op.cit., p.36.
있다.115)
유엔환경계획 총회 결의(59/25)의 제56항116)에 요청된 유엔환경계획 지역해 총회와 같은 기타 지역기구와 지역수산관리기구간의 협력 및 협조는 이를 활 성화하는 데 도움이 될 수 있다.117)
지역수산관리기구 역량 증대의 시도 사례는 중/서태평양의 배타적 경제수 역으로 둘러싸인 국제 해역 3곳을 완전히 보호하려는 그린피스의 현 캠페인 으로 나타난다. 이들 ‘도넛 구멍(donut holes)’은 근접 배타적 경제수역 내에 서 종종 파괴적인 어업을 하고 불법, 비보고, 비규제 어업(Illegal, Unreported and Unregulated: IUU)118)에 참여하는 여러 나라의 선단에 의해 심각하게 남획되었다. 그린피스는 중서부태평양수산위원회(the West and Central Pacific Fisheries Commission: WCPFC)에게 관리 하에 있는 세 구역의 모든 어업을 폐쇄할 것을 요청하였고 남태평양지역수산관리기구(the South Pacific Regional Fisheries Management Organization: SPRFMO)의 북쪽 경계를 이 구역을 포함하여 확대할 것을 제안하였다. 일단 발효되면, 남태평양지역수산 관리기구는 이들 구역을 공해 해양보호구역으로 지정하고 인간 활동에 대한 제한을 할 것이다. 만일 성공한다면, 이들 공해 해양보호구역은 처음으로 해 양 구역의 완전한 보호를 제공하게 될 것이며, 결과적으로 종(중요한 참치의
115) 환경보호에 관한 남극조약의정서 제6조 제1항의 가. 남극환경 및 이에 종속되고 연관된 생태계의 보호에 관하여 과학적. 기술적 및 교육적 가치가 있는 협력계획의 촉진
나. 환경영향평가를 준비중인 다른 당사국에 대한 적절한 원조의 제공
다. 다른 당사국이 요청하는 경우 잠재적 환경위험에 관한 정보 제공 및 남극환경 또는 이에 종속되 고 연관된 생태계를 손상시킬 수 있는 사고의 영양을 최소화하기 위한 원조의 제공
라. 기지가 특정지역에 과도하게 집중됨으로써 발생하는 누적적 영향을 피할 수 있도록 기지 및 기타 시설 예정지의 선택과 관련한 다른 당사국과의 협의
마. 적절한 경우 공동탐사의 수행과 기지 및 그 밖의 시설의 공동사용 바. 남극조약 협의당사국회의에서 합의되는 조치의 수행
116) UNGA Res. 59/25, para.56. “Encourages States to develop ocean policies and mechanisms on integrated management, including at the subregional and regional levels, and also including assistance to developing States in accomplishing these objectives, as well as by promoting improved cooperation between regional fisheries management organizations and other regional entities, such as the United Nations Environment Programme regional seas programmes and conventions.” UNGA Res.
117) Lee A. Kimball, op.cit., p.19.
118) 불법, 비보고, 비규제 어업에 따른 수산물 및 수산가공품에 대한 수입금지에 관한 규정을 EU가 지 난 2008년 9월 29일 통과시켰으며, 2010년 1월 1일부터 시행할 계획이다. 이에 따라 우리나라에서 도 합법적 어획 및 방법적인 측면에서 방안을 모색할 필요가 있다.