정치분야에서 통일의 과정에서 발생하는 비용과 편익을 어떻게 경험적으로 평가할 수 있는가? 이 질문은 통일정책의 타당성을 검 토할 때 매우 중요한 기준들을 제공할 것이기 때문에 많은 관심을 받았다. 그리고 통일로 인해 기대되는 비용과 편익에 대한 기존의 연구들은 그 가치를 화폐가치로 추정하여 통일의 효과성을 가늠하 고자 하였다. 그런데 정치분야의 비용과 편익은 경제 분야와 달리 무형의 비용과 편익이 주로 발생하기 때문에 이들을 화폐가치로 표현하는 것이 어렵다. ‘비용’과 ‘편익’에 내포된 화폐가치적 개념 구성요소에도 불구하고 계량화가 어려운 정치분야의 통일 비용과 편익은 화폐가치보다는 명목 지수 또는 지표로 설명될 수밖에 없 다. 달리 말하면, 통일의 과정에서 필연적으로 수반되는 정치통합 의 많은 의제들이 남한 또는 남북한이 공동으로 지불해야 하는 비 용을 발생하기도 하지만 동시에 남북한이 정치통합의 과제들에 적 절하게 대응함으로써 사회적 이익에 대한 기대를 높이기도 한다.
통일 비용과 편익에 대한 종합연구는 지난 4년 동안 통일 비용 에 치중한 연구, 통일의 효과를 비용에 의존해서 산출하는 연구 등 의 한계를 극복하고 연구의 범위를 확대하고 연구 방법의 분석력 을 높이기 위한 연구의 모형을 장기적으로 개발하기 위해 시작되 었다. 정치분야의 통일 비용과 편익 관련 포괄적 연구 기반을 마련 하기 위여 독일과 유럽의 통합효과에 대한 연구와,6) 체제전환의 비용과 편익에 대한 사례연구를 통해서, 정치적 비용과 편익의 지
6)김규륜 외, 통일 비용·편익의 새로운 접근: 포괄적 연구요소의 도입과 대안의 모색
표를 구성하고자 하였다.7) 그런데 통일 비용과 편익의 지수와 지 표를 개발하는 것은 통일 과정과 통일 후 정치체제에 대해 가정을 어떻게 하느냐에 따라 달라질 수 있다. 따라서 통일 비용･편익 종 합연구는 남북한의 비대칭적 정치, 경제, 사회 발전의 수준을 고려 하여 남한이 주도하고 북한의 사회적 역량을 증진시키면서 신속하 고 원만하게 통일을 이루는 선도형 통일을 기본모델로 제시하였 다.8) 선도형 통일 모델을 바탕으로 통일 비용·편익의 지수와 모형 을 개발하기 위한 연구가 진행되었고, 실험적으로 구성된 지수를 지표로 구체화하기 위한 종합연구가 이어졌다.9)
정치분야의 통일 비용과 편익에 대한 5년차 연구로서 이 연구는 선행연구의 기초가 된 선도형 통일 모델을 상정하고 있다. 이 연구 는 기존 연구의 성과들을 종합하고 선행 연구에서 간과한 정치분 야 통일 비용과 편익의 구성요소들을 추가적으로 보완하고 있다.
선도형 통일모델에 따르면 남북한 간 정치통합은 통일 선포와 정 부 구성의 원칙을 마련하기 위해 통일협상이 필요한 분단해소 단 계, 실질적으로 선거 등의 절차를 통하여 정부를 구성하고 운영하 는 체제통합 단계, 통일된 남북한이 통일 전 남한의 정치발전 수준 까지 근접하여 단일국가로 진행되는 국가완성 단계로 구분된다.
선도형 통일모델에 따라 정치적 통일 비용과 편익을 평가하려는 노력은 분단해소 단계에 이르기까지 남북한이 어떻게 준비를 해 나가는가에 대한 중요한 전제를 생략한다. 이로 인하여 현재의 남 북관계가 계속 지속되는 것을 가정하게 되고 분단해소 단계 이후
7) 조한범 외, 체제전환 비용·편익 사례연구(서울: 통일연구원, 2011) 참고.
8) 김규륜 외, ‘선도형통일’의 경로와 과제 (서울: 통일연구원, 2012) 참고.
9)조한범 외, 정치·사회·경제 분야 통일 비용·편익연구(서울: 통일연구원, 2013) 참고.
Ⅰ
Ⅱ
Ⅲ
Ⅳ
Ⅴ
의 비용과 편익을 평가하기에 어려움이 따른다. 특히 정치적 통합 은 통일준비의 양상과 수준에 따라 갈등 요소가 전에 해소될 수도 있으며, 또는 갈등의 요소가 미래로 전가되어 분단해소 단계에서 많은 비용을 유발할 수도 있다. 선행연구와의 일관성을 유지하기 위해 이 연구는 분단해소 단계 이후의 비용과 편익 지수와 지표를 분석하는 데에 초점을 두면서도, 보완적으로 분단해소 단계에서 비용의 최소화를 위해 준비되어야 할 과제도 탐색하고 있다.
정치분야 통일의 비용과 편익 분석은 선행연구에서 활용되어 온 정치부문, 행정부문, 안보부문, 외교부문 등 네 분야로 나누어 이뤄 진다. 남북한 정치통합의 과정에서 과거청산의 문제는 매우 중요 한 정치적 의제가 될 수도 있으나,10) 이에 대한 본격적인 논의는 정치분야에 국한되기보다 전사회적인 의제에 가깝기 때문에 정치 분야에서 제외하였다. 그렇지만 과거청산과 관련된 다양한 의제들 이 네 가지 범주 안에서 통일 비용과 편익의 지표로 다뤄진다. 네 부 문의 통일 비용과 편익 지표의 중요성과 그 근거 및 영향 등에 대한 설명은 국제적으로 통용되는 지표들을 활용하여 이뤄지고 있다.
정치통합을 모델화하는 과정에서 현재의 정치발전 지표를 활용 하는 이유는 통일한국이 현재 한국사회와는 전혀 다른 사회가 아 니라, 분단과 전쟁에 의한 한반도의 역사성, 국제질서 속에서 한반 도의 현재성, 그리고 미래의 사회적 가치에 대한 공통의 지향성을 내포하는 정치통합이 이뤄져야 하기 때문이다. 통일의 비용과 편 익은 정치분야 각 부문별 통합이 지향하는 상태의 속성이 무엇이 며, 그 상태에 이르기 위해 필요한 과정이 무엇인가를 어떻게 설정
하는가에 따라 달라질 수 있다. 남북한의 정치적 통합은 역사적 경 험의 틀을 벗어나지 못하거나 지나치게 미래 가치에 대한 수사적 접근만을 통해서는 효과적으로 달성되기 어렵다. 과거와 현재, 미 래 사이에서 발생하는 시간과 공간의 경로의존성에 대한 충분한 고려가 선행되어야 정치통합 과정에서 통일 비용을 낮추고 통일 편익을 증가시킬 수 있는 전략개발을 위한 시사점을 도출할 수 있 을 것이다.