대한민국 헌법은 전문에서 ‘우리 대한국민은…조국의…평화적 통일의 사명’이 있음을 밝히고 있다. 이에 따라서 우리의 역대 정부와 국민들은 평 화적 통일을 달성하기 위해 노력해 왔다. 1998년 2월 김대중 대통령의 국 민의 정부 출범 이전까지는 국가와 정부, 즉 공공섹터 중심으로 통일 및 대북정책이 추진되어 왔다. 그러나 국민의 정부 출범 이후부터는 통일 및 대북정책의 이해당사자들이 현대아산 등 기업의 영리섹터와 NGO 등 제3 섹터로 확대되기 시작하였다. 2003년 2월 출범한 노무현 대통령 참여정부 에서 통일 및 대북정책의 행위주체들을 섹터별로 고찰하면 다음과 같다.
가. 공공섹터 (1) 청와대
청와대 내에서 통일 및 대북정책의 주요 정책결정자 및 정책결정 행위자 는 대통령과 ｢국가안전보장회의｣(NSC), 국가안보보좌관, 외교보좌관, 국
방보좌관, 경제보좌관 등이다.
대통령은 우리 나라 통일정책과 대북정책의 최고결정자이다. 우리 나라 헌법 제66조 ③항은 국가원수인 “대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성 실한 의무를 진다”고 규정하고 있다. NSC는 통일정책과 대북정책 면에서 대통령을 가장 측근에서 자문하고 있는 기관이다. 우리 나라 헌법은 “국가 안전보장에 관련되는 대외정책ㆍ군사정책과 국내정책의 수립에 관하여 국 무회의의 심의에 앞서 대통령의 자문에 응하기 위하여 국가안전보장회의
를 둔다”(제91조 ①항)고 규정하고 있다. 국민의 정부는 탈냉전 시대 안보
환경의 변화에 대응하면서 안보와 화해ㆍ협력의 균형된 대북정책을 추진 하기 위해 NSC를 상설화하였다. 그러나 NSC 상임위원회가 운영되었지만 정책시스템보다는 소수의 핵심인물들에 의해 주요 대북정책이 기획ㆍ수행 됨으로써 국민적 합의 도출에 취약성을 노출하였다. 또한 사무처는 총 10 명에 불과한 지극히 작은 조직으로 NSC 상임위원회를 지원하는 기능을 담당하였다.9
이와 같은 배경에서 평화번영정책을 추진하고 있는 참여정부는 탈냉전 시대의 안보환경의 변화에 대응하는 포괄적 국가안보전략의 수립기능 강 화, 통일ㆍ외교ㆍ국방분야 등의 정책 조정ㆍ통합 기능의 강화, 국가정보의 종합화 및 공유체계의 확립, 국가위기관리시스템의 확립 등을 위하여 2003 년 3월 기존의 NSC를 확대ㆍ개편하였다. 상임위원회는 안보회의의 위임 에 의해 국가안전보장에 관련되는 대외정책, 대북정책, 군사정책 및 국내 정책에 관한 사항을 협의하는 기능을 한다. 위원은 통일부장관, 외교부장 관, 국방부장관, 국가정보원장, 사무처장으로 구성된다. 위원장 인선은 안 보회의 의장인 대통령이 상임위원회 위원 중에서 임명하도록 되어 있다.
참여정부 초기에는 국가안보보좌관 겸 사무처장이 상임위원장직을 맡았으
나 2004년 8월 이후 통일부장관이 상임위원장직을 수행하고 있다.
청와대에서 NSC 이외에 통일정책 및 대북정책의 면에서 대통령의 자문
9허문영 외, 통일정책 추진체계 실태연구 (서울: 통일연구원, 2003), pp. 173～
176.
역할을 하고 있는 인사들이 대통령 국가안보보좌관, 외교보좌관, 국방보좌 관, 경제보좌관이다. 이 중에서 대통령 외교보좌관과 국방보좌관은 NSC 상임위원회에 배석할 수 있다.
(2) 통일부
우리 정부의 대북 및 통일정책을 전담하는 부서는 통일부이다. 1960년
4ㆍ19 혁명이후 정당, 사회담체 등을 중심으로 각계에서는 통일논의가 활
발하게 전개되었고 이 과정에서 국민들의 여론을 수렴하고 통일문제를 장 기적으로 연구 추진하기 위한 정부기구 설치의 필요성이 제기되었다. 이 결과 1969년 3ㆍ1절 제50주년 기념일을 맞이하여 마침내 국토통일원이 창 설되었다. 통일부의 창설은 국민들 사이에 일기 시작한 통일열망을 배경으 로 제기된 다양한 의견을 수렴하고 이를 바탕으로 체계적이고 종합적인 통 일정책을 수립하고 추진할 수 있는 제도적인 틀을 처음 마련하였다는 데에 큰 의미가 있다. 또한 분단이후 정부차원에서 통일에 대한 실질적인 준비 를 시작하게 되었다.10 국토통일원은 1990년 통일원으로 개칭되고 장관이 부총리급으로 상향 조정되었다. 또한 1998년 2월 정부조직법의 개정으로 통일부로 명칭이 변경되었다.
통일부에서는 장ㆍ차관, 통일정책실, 정보분석국, 교류협력국, 인도지원 국, 경수로사업지원기획단, 남북회담사무국 등이 대북 및 통일정책과 관련 하여 주요 기능을 수행하고 있다. 특히 정동영 통일부장관은 2004년 8월 노무현 대통령의 분권형 내각운영 방침에 따라서 내각외교안보팀장 및 NSC 상임위원장직을 겸임하고 있다. 또한 통일부 장ㆍ차관, 통일정책실 내의 국제협력담당관, 정보분석국 내의 분석총괄과 등은 우리 정부의 주변 국 정책과 밀접한 관련이 있다.
주변 4국 주재 한국대사관의 대부분 공관원들은 업무과중으로 주재국의 한반도 관련 연구소나 전문가들과 자주 접촉을 하지 못했고 저명한 연구소 나 대학이 주최하는 한반도문제 관련 세미나 등에 참석하여 중요한 자료들
10<http://www.unikorea.go.kr/kr/about/about_info.php>.
을 얻지 못했다. 이에 따라서 우리 정부는 ①주변국에서 북한관련 정보와 자료 수집, ②한반도 통일문제에 대한 주변국의 이해 및 지지 유도, ③국제 적 차원에서 한반도 문제 관련 대응능력의 제고 등을 목적으로 1996년 8월 부터 미국, 중국, 일본의 한국대사관에 통일주재관을 파견하고 있다. 임기 가 3년으로 통일부에서 파견되는 통일주재관들은 현재 우리 정부가 대북 정책과 통일정책을 수립ㆍ집행ㆍ홍보하는 데 있어서 뿐만 아니라 주변국 들과 유기적인 협력관계를 유지ㆍ발전시키는 데 있어서 매우 중요한 역할 을 하고 있다. 그러나 한반도문제에 적지 않은 영향을 미치고 있는 러시아 에 아직까지 통일주재관이 파견되지 않고 있는 것은 큰 문제점으로 지적되 고 있다.
(3) 외교통상부
외통부에서는 장ㆍ차관과 차관보 및 외교정책실(국제연합과, 군축원자 력과, 인권사회과, 정책총괄과, 안보정책과, 특수정책과), 아시아태평양국 의 동북아 1과와 동북아 2과, 북미국, 구주국의 러시아ㆍCIS과 및 미ㆍ중 ㆍ일ㆍ러 주재 한국대사관 등이 대북정책 및 대주변국 정책과 관련하여 주요한 기능을 수행하고 있다.
주변 4국에 주재하고 있는 한국대사관은 우리 정부가 대북정책과 통일 정책을 효과적으로 수행하기 위하여 주변 4국들과 유기적 협력관계를 유 지하는 데 있어서 첨병의 역할을 하고 있는 기관이다. 주변 4국 주재 한국 대사관의 공관원들이 접촉하는 주요 대상은 주재국 정부기관, 의회, 언론 기관, 학계인사, 연구기관, 비정부 민간단체 등이다.
(4) 국방부
국방부는 국방에 관련된 사무를 관장하는 중앙행정기관이다. 국방부에 서 대북 및 통일정책과 대주변국 정책 관련 업무를 맡고 있는 주요 인사와 부서는 장ㆍ차관, 차관보, 합참, 정책실, 주변국 주재 한국대사관의 육ㆍ해 ㆍ공군 무관 등이다. 이 중에서 신설된 정책실내 정책기획관과 국제협력관
은 대북 및 통일정책과 관련 핵심적인 역할을 하고 있다. 정책기획관은 국 방정책의 수립ㆍ종합ㆍ조정 및 개발, 국가안보 현안에 관한 국방관련 사항 의 검토ㆍ협조, 국방백서의 발간뿐만 아니라 국방분야 대북 기본정책의 수 립, 군비통제 계획 및 정책의 수립ㆍ시행의 업무를 수행하고 있다. 또한 과 거의 군비통제관은 국제협력관으로 변경되어 대외군사정책의 수립ㆍ조정 및 종합, 군사에 관한 조약 및 협정의 체결ㆍ수정에 관한 협의, 한ㆍ미 안 보협의회의 및 한ㆍ미 정책검토위원회의 운영, 국제군축 및 국제군비통제 활동 관련 업무를 맡고 있다.11
국방부는 2000년 6ㆍ15 남북정상회담 이후 북한과의 군사적 상호 신뢰 구축과 평화의 문제에서 점차 중요한 역할을 수행하고 있다.
(5) 재정경제부
남북한은 6ㆍ15 ｢남북공동선언｣을 통해 “남북간의 경제협력을 통하여 민족경제를 균형적으로 발전시키기로” 합의하였다. 특히 우리 정부는 철도 ㆍ도로연결, 개성공단 건설, 금강산 관광 활성화 등 3대 경협사업의 원활 한 추진을 통해 화해ㆍ협력의 기조를 유지하는 한편, 경협관련 각종 제도 마련 등을 포함한 합의된 사항들을 성실히 이행함으로써 남북경협의 안정 적 추진기반을 강화하고 내외의 신뢰를 확보하는 데 중점을 두고 있다.12 이에 따라서 남북한 간에는 현재 남북경제협력추진위원회, 남북경제협력 제도실무협의회, 남북원산지확인실무협의회, 남북청산결제실무협의, 남북 철도ㆍ도로연결 실무협의회, 남북해운협력 실무접촉, 남북임진강수해방지 실무협의회 문서협의 등의 다양한 경제분야 회담이 개최되고 있다.
이러한 배경에서 우리 정부가 대북 및 통일정책을 추진하는 데 있어서 재경부의 역할이 점차 확대되고 있는 추세를 보이고 있다. 재경부에서는 부총리를 겸임하고 있는 장관, 차관, 차관보, 경제협력국의 지역협력과가 중심적인 역할을 수행하고 있다. 남북한간 경협이 다양화, 세분화, 전문화됨
11<http://www.mnd.go.kr> 참조.
12통일부, 통일백서 2004 , p. 75.