C O C H E P H A N C O N G , P H O I H O P V A K I E M S O A T Q U Y E N L U C
T H E O H I E N P H A P N A M 1 9 9 2 C U A N U O C T A
DAO TRI UC*
1. Ve mdi quan he phan cong va phdi hqp giua cu quan lap phap va cu quan hanh phap
Dieu 83 Hien phap nam 1992 da phac hoa mot "chdn trdi rdng" ve tham quyen quyet dinh ciia Qudc hoi. Quy dinh nay ciia Hien phap rat truu tuong, thuc chat van co the hinh dung mot Qudc hdi cd toan quyen. Mac du Dieu 84 ciia Hien phap da xac dinh gidi han 14 tham quyen ciia Qudc hoi, trong khi do, nhu da ndi o tren, ye'u to' cd mau sac tap quyen nay khdng the' phu hqp duoc vdi ddi hdi ve su gidi han ciia quydn luc nha nuoc, bao gdm tat ca cac bo phan hop thanh quyen luc do, trong dd cd quyen lap phap, trong mot Nha nude phap quyen xa hdi chii nghla.
Trudc hd't, tham quyen ciia Qudc hoi can duoc tap trung cao do vao hoat dong lap phap va giam sat quyen luc nha nude. Tinh trang hidn nay la nhieu dao luat duqc ban hanh nhung hieu luc thi hanh thap va khd di vao cudc song, phai sua ddi, bd sung nhieu lan trong mot thdi gian ngan. Ngoai nhung ly do khach quan va chii quan khac, nguydn nhan d day cd the duoc hieu nhu khi "cdy to qud ngudi dm khdng xue". Dieu do da dSn
dd'n tinh trang "dm vdo" roi lai "budng ra"!
V i the, nhieu ndi dung dieu chinh ciia luat da phai dua vao co che uy quydn lap phap de chuyen cho Chinh phii va cac Bo, cac nganh quy dinh trong cac van ban quy pham khac, trong khi chiing ta chua thuc su cd mot co che uy quyen lap phap dung nghla cua nd. Them vao dd, co che kiem tra cac van ban quy pham phap luat qua nhidu nam vSn chua hinh thanh rd net va cd hieu qua.
V i vay, trong thuc tidn hoat dqng ciia minh, Chinh phii da rat "chii ddng" trong viec ban hanh cac van ban quy pham phap luat. Dd la chua kd cang vd sau, su "chii ddng" dd cua thuc tidn hoat dqng ciia Chinh phii da duoc the' che hda bdi diem b, khoan 2 Dieu 56 Luat Ban hanh van ban quy pham phap luat. Theo dd, ddi vdi nhung linh vuc quan ly nha nude cd quan he xa hoi mdi phat sinh chua cd luat, phap lenh hoac nghi quyet ciia Qudc hoi, Uy ban thudng vu Qudc hqi dieu chinh, hoac chua co dieu kidn xay dung thanh luat, phap lenh, nghi quyet ciia cac co quan ndi trdn thi Chinh phii xin y kid'n ciia Uy ban thudng vu Qudc hqi ban hanh nghi dinh de didu chinh. Day thudng duqc gqi la
* GS-TSKH. Chu tich Hpi dong Khoa hpc va Dao tao khoa Luat, DHQG Ha Npi; Uy vien Hpi d6ng ly luan Trung uong Dang Cong san Viet Nam.
"Nghi dinh khong ddu". Va tren thuc te, trong nhieu nam qua, da ra doi rat nhieu "nghi dinh khdng ddu" ay trong nhieu Hnh vuc quan ly nha nude, nhat la quan ly kinh te.
Cd the noi rang, ve mat tham quyen thi viec ban hanh Nghi dinh la tham quyen duong nhien ciia Chinh phu (Dieu 115 Hien phap). Nhung dieu khong the coi la binh thudng la d kha nang kiem tra, danh gia tinh phu hqp vdi luat ciia Quo'c hoi, khi ma chua cd luat do (vi nhu mot "thdn the" chua cd
"ddu" nhu ten gqi ndm na ciia van ban dd).
M o t khia canh khac ciia van de la muc do tham quyen cua nghi dinh lai la muc do tham quyen ciia luat thi day chinh la van de ve kha nang v i hien cua dieu luat vua neu tren ciia Luat ban hanh van ban quy pham phap luat.
K h i ndi den Chinh phii, Hien phap hien hanh vSn tiep tuc quy dinh "Chinh phii Id ca quan chdp hdnh ciia Qudc hdi" song song v d i quy dinh Chinh phii la "caquan hdnh chinh nhd nude cao nhdt ciia nude CH XHCN Viet Nam" ( D i e u 109 H i e n phap).
Theo quy dinh nay ve mat phap l y , Hien phap da dat Chinh phii vao vi the' mot co quan thu dqng vdi vai trd chap hanh va thi hanh. K h a i niem "ca quan hdnh chinh"
(Administrative Body) khdng bao ham trong dd v i tri, tham quyen ciia mot co quan hanh phap (Executive Body) vdi noi dung ndi len tinh dqc lap ciia nd trong he thdng quyen luc nha nude. Dieu 2 Hien phap nam 1992 trong "lan sua ddi nam 2001 da dat ra nen tang cho su phdi hop quyen luc. Dd la su phat trien len mot muc cao ciia tinh phap quyen trong td chuc quyen luc d nude ta.
Tuy nhien, chi cd the cd su "phdi hap" khi cac pham vi ciia quyen luc la doc lap. V i vay, trong mdi quan he phap ly hien dinh hien nay vdi Qud'c hdi, neu Chinh phii v l n
chi la co quan hanh chinh nha nude, co quan chap hanh ciia Qudc hqi thi khdng the cd yeu to phdi hqp theo diing nghla ciia no.
Chinh phii phai la co quan cd quyen chii ddng ve mat hien dinh va tren thuc te trong viec hoach dinh chinh sach tren co so phap luat va chiu trach nhiem trudc nhan dan, trudc Hien phap va phap luat ve hoat dqng ciia minh chu khdng chi chiu trach nhiem trudc Qudc hoi va cang khdng the trudc Uy ban thudng vu Qud'c hpi.
Trong Hnh vuc lap phap, su phdi hqp giua Qudc hpi vdi Chinh phii d nude ta thudng dupe ly giai b d i con sd cac du an luat do Chinh phii trinh Qudc hpi. Hien nay, tren 90% cac du an luat, phap lenh la do Chinh phu trinh Qud'c h p i , U y ban Thudng vu Qud'c hoi. Do da trd thanh thudc do trong hoat ddng xay dung phap luat. Su phdi hpp trong hoat dong lap phap la dieu kien quan trqng de Chinh phii cd the chii ddng de xuat chinh sach, dua chinh sanh len thanh luat. Day cung la con dudng quan trqng de Qudc h q i cd the dung tren lap trudng ciia co quan dai dien cho nhan dan k i e m tra hoat dong ciia Chinh phii, kiem tra dinh hudng hoat dqng va su the hien trach nhiem va nang luc ciia co quan hanh phap trudc nhan dan.
Tuy nhien, de lam dupe viec dd, Hien phap da chua tao ra dupe mot co che' danh gia trudc va sau du thao du an luat. V i vay, chat lupng du an luat, thdi han ciia ke hoach xay dung phap luat, yeu cau ve bao dam tinh ddng bp, tinh he thdng, tinh hpp hien ciia cac van ban phap luat la nhung van dd ndi com hien nay trong hoat ddng xay dung phap luat d nude ta. Nhieu dao luat da tao nhung khoang trong dieu chinh dan den su tuy tien giai thich va bd sung khdng dung tham quyen trong qua trinh ap dung phap luat tu phia cac co quan hanh chinh nha nude.
De khac phuc tinh trang tren day, ngoai viec tao ra mot co che kiem soat van ban huu hieu, Hien phap can xac dinh mot gidi hqn ve pham vi lap phdp ciia Qudc hdi va quyen dieu hdnh ciia Chinh phu. Kinh nghiem cua nhieu qudc gia tren the gidi cho thay rang, linh vuc tham quyen lap phap ciia Qudc hoi g i n lien vdi nhung gia tri can ban nhat va dn dinh nhat ciia ddi sdng xa hqi, ciia qudc gia, ciia ca nhan con ngudi ma Nha nude khdng the thoai thac trach nhiem bdi bat ky mot ly do nao.
Neu xet tu gdc do kiem soat quyen luc thi viec xac dinh duqc gidi han hoat dqng lap phap cua Qudc hdi va quyen didu hanh ciia Chinh phii se tao co sd cho su xac dinh cac mat sau day trong mdi quan he quyen luc:
Mdt la, dd se la gidi han de Qudc hqi - co quan lap phap, the hien trach nhiem ciia minh trong vide dua y chi ciia nhan dan, dudng ldi chinh sach cua Dang len thanh luat.
Cd thd ndi rang, vide dieu chinh phap luat khdng kip thdi cac quan he xa hqi hien huu la bieu hidn ciia su quan lieu trdn binh dien lap phap trudc nhu cau buc xuc ve mot trat tu phap luat, mot mdi trudng phap ly - co sd dau tien cho su an toan phap ly ciia nhan dan va su phat trien ben vung ciia dat nude.
Dd cung la bieu hidn trach nhidm ciia Nha nude trong vide phan anh loi ich cua cac giai tang xa hdi.
Hai la, tu phia co quan hanh phap, vide xac dinh mot ranh gidi lap phap rd rang la dieu kidn quan trong de hoat ddng hanh phap khdng "Idn sdn" hoat ddng lap phap. B d i vi, nhu da ndi d trdn, phan co ban ciia pham vi tham quydn lap phap la lien quan den cac quyen con ngudi, quyen cdng dan, cac l o i ich co ban nhat cua qudc gia, do dd, su "lan sdn" trong hoat dong lap phap tu phia co quan hanh phap khdng don thuan chi la su
vi pham tham quyen ma hon the', day la nguy co ciia su vi pham cac quyen con ngudi, quyen cdng dan, cac l o i ich qudc gia. dan toe.
Ba la, gidi han rd rang cua quyen lap phap se la dieu kien dd danh gia tinh chii dqng va hieu qua ciia hoat dong hanh phap cung nhu tinh hop phap cua cac quyet dinh va hanh v i trong linh vuc hanh phap.
Nhung phan tich tren day cho thay rang, Hien phap hidn hanh ciia Viet nam da chua tao ra duoc mdt co che phan cdng va phdi hop that su diing dan cho hoat dong ciia hai bo phan quyen luc vdn phai rat nang dong, tu chii nhung cung dd cd su "gan ket" boi ban tinh va chuc nang ciia chiing. Dd chinh la mot su bat cap tren binh dien dieu chinh ciia Hien phap. Tren thuc te, su bat cap phap ly dd da tao ke hd cho su tuy tien va thid'u trach nhidm trong qua trinh thuc thi quydn luc nha nude.
2. Ve m d i lien he phan cdng va phdi hqp giua cu quan lap phap v u i cu quan t u p h a p , giua cu quan hanh phap v u i cu quan t u phap.
O Vidt Nam, ke tu khi cd Hien phap (1946) den nay tu tudng vd su doc lap ciia tu phap, ciia hoat dong xet xu ciia Tda an ludn ludn cd v i t r i trong cac ban Hidn phap.
"Quyen luc" ciia Toa an duoc Hidn phap bao dam theo quy dinh: "Cdc bdn dn vd quyi't dinh ciia Toa dn nhdn ddn da cd hieu luc phdp ludt phdi duqc cdc caquan nha nude, to chuc kinh te, to chuc xa hdi, cac dan vi vu trang nhdn ddn vd moi cdng ddn tdn trong;
nhiing nguai va don vi hieu quan phdi nghiem chinh chap hdnh" (Dieu 136 Hien phap nam
1992).
A.Tocqueville (1805 - 1859) - nha tu tudng ndi tieng ngudi Phap the ky 18 da cd mot nhan xet chinh xac rang: "Muc dich Idn lao ciia caquan tuphap Id thay thi'tu tuang
dp buc bdi tu tuang phdp quyen, Id dqt rdo chdn phdp ly giua Nhd nuac vd quyen luc ciia no"1. Co Toa an v d i vai tro xet x d cua nd, bao luc nha nuoc se duoc su dung dung dan va cd hieu qua tren mot nen tang phap ly dang tin cay hon.
Tda an la co quan dai dien trung tam nha't va day du nha't ciia quyen tu phap.
Tda an phai duqc coi va phai t r d thanh bieu tuqng cho niem tin va h i vqng cua ngudi dan vao cong ly cua Nha nude, cua che do, nha't la trong mot che do td't dep cua nhan dan, do nhan dan, v i nhan dan nhu d nude ta.
Su dqc lap cua quyen tu phap can duoc hieu trong ba phien ban.
0 phien bdn thu nhdt, do Id su ddc lap ciia mdt nhanh quyen luc trong mdi lien he vai hai nhanh quyen luc khdc la quydn lap phap va quyen tu phap. H i e n phap 1946 ciia nude V i e t Nam Dan chu Cong hda da xac dinh rat rd m d i lien he giua tinh thd'ng nhat cua quyen luc thuoc vd nhan dan va su hien dien cua ba thu quydn luc, trong do cd khai niem Co quan tu phap (chuong V I ) . Tie'c rang, do bi chi phdi boi nguyen tac tap quyen X H C N ma trong mot thdi gian dai chiing ta da khdng di theo huong thua nhan su dqc lap cua cac pham vi quydn luc nha nude, trong dd cd quyen tu phap. Tham chi khai niem
"co quan tu phdp" da khdng cdn trong Hien phap va thay vao dd la Tda an nhan dan va Vien kiem sat nhan dan.
Hien phap nam 1992 duoc sua ddi nam 2001 tren co sd quan diem quan trqng ciia Dang Cong san Viet Nam duqc the hien trong van kien D a i hoi Dang lan thu V I I I ve su hien dien, su phan cdng phdi hqp
_1 Xem: A.Tocqueville, On Democracy in America, N.Y, 1845
thuc hien ba quyen lap phap, hanh phap va tu phap, da the che hda su hien dien cua "quyin" tuphap ben cqnh quyen lap phdp vd quyen hdnh phdp (Dieu 2). Tuy
nhien, Hien phap chua di tiep trong hanh trinh xac dinh vi t r i ciia cac quydn lap phap, hanh phap va tu phap trong cai co che "phdn cdng vd phdi hon" ciia "quyen luc nha nuoc thdng nha't" nhu da tuyen b d tai Dieu 2. V a , vdi logic ciia su thieu logic vd thieu nhdt qudn do, Hien phap v5n chua che dinh co quan tu phap, v l n tiep tuc dat Tda an nhan dan va Vien kidm sat nhan dan trong ciing mot chuong ma khdng n d i rd thuc cha't ciia cac thiet che td chuc dd trong he thdng quyen luc nha nude ciia nude ta la nhung co quan gi.
0phien bdn thu hai, su ddc lap ciia tu phdp duac hieu la su ddc lap ciia thdm phdn vd hdi tham nhdn ddn khi xet xu, khdng ai vd khdng mdt co quan ndo cd quyen can thiep. 6 nghia nay, tat ca cac ban H i e n phap ciia V i e t Nam deu dat ra nguyen tac do. Cd the nhan dinh rang, cho den nay tu duy phd bien d nude ta ve sir dqc lap ciia co quan tu phap va hoat ddng tu phap dang thien theo hudng nay la chii ye'u, trong k h i d d , tu duy chinh tri ciia Dang va, nhu da n d i d tren, tu duy lap hien da cd hudng tiep can vao dinh hudng thu nha't song song v d i dinh huong thu hai. Da cd nhieu nd luc cai each tu phap quan trong nhung cac nd luc dd vSn nam trong hudng thu hai nay. Dd cung la didu dang ghi nhan, b d i vi nhan dan va du luan chua the thda man duoc ve nhung gi cd the bao dam cho nguyen ta'c khi xet xii tham phan va hdi tham nhan dan dqc lap va chi tuan theo phap luat. Nhung suy cho ciing, dd chi m d i la mot mat ciia va'n dd ve bao dam su ddc lap ciia tu phap.
0 phien bdn thu ba, do Id su ddc lap
ciia mdi cd'p xet xii theo tham quyen. Khac vdi cac ca quan quyen luc nha nude khac, cac Tda an, ve mat tet chuc, khong hqp thanh mdt he thd'ng theo kieu "nganh" tu trung uang den dia phuang. He thd'ng cac Tda an bao gdm nhung cap xet xu theo tham quyen td tung, k h i xet x u , cac H o i ddng xet x u hoan toan ddc lap tren co sd phap luat va y thuc phap luat ciia tham phan va hoi tham nhan dan (hoac cac chuc danh tu phap tuong tu). O Tda an chi cd quan he giua Tda "ca'p cao hon" va "cap thap hon" ve tham quyen to' tung ma khdng cd "Tda cap tren" va "Tda cap dudi".
Cung cd ngudi dat ra cau h d i : la mot bd phan ciia quyen luc nha nude, neu quyen tu phap ddc lap thi van de kie'm soat quyen luc nhu mot tat ye'u khach quan cd cdn phu hop hay khdng? N d i khac d i , quan did'm ve su dqc lap cua t u phap cd the dung vung duqc hay khdng, neu chung ta ndi: moi quyen luc phai duqc kidm soat?
Diing vay, moi quyen luc deu phai duqc kiem soat! Va do dd, khdng the' hid'u mot each cue doan rang, tu phap dqc lap hay la su doc lap cua hoat ddng xet x u , hoac la su ddc lap cua Tda an v.v. cd nghia la hoat dong nay va cac co quan nay thoat ly khdi su kie'm soat. Ban than quyen tu phap va hoat dong tu phap cd nhidm vu da'u tranh chdng su lam quyen, su tuy tien, nhung bieu hidn va hanh v i dung tren phap luat va v i pham phap luat.
Tuy nhien, su kie'm soat quyen luc d d i v d i quyen tu phap d day duoc thuc hidn theo each ciia nguydn ly phap quyen.
Toan bd hoat ddng ciia Tda an, cac co quan tu phap ludn ludn duoc dinh chd' b d i phap luat; duoc han che trong khudn khd thdi gian va khdng gian (pham v i tham quyen). Tda an khdng cd chuc nang tu
k h d i to vu an hinh su hoac k h d i kien vu tranh chap dan su hoac vu an hanh chinh.
M o t vu an duoc dua ra xet xu khong the' la mot ye'u t d ngSu hung, n g l u nhien cua co quan tu phap ma ludn ludn phu thuoc vao hanh vi va quyet dinh ciia ngudi khac, ciia cac co quan khac. Dac biet, trong tuyet dai da sd cac vu an dan su, mot phan cac vu an hinh su, qua trinh t d tung hoan toan phu thudc vao chii the' ciia nhung quyen bi v i pham. Dd la su kie'm soat b d i phap luat.
3. Ve sir phan cong, p h d i h q p t r o n g viec thuc hien quyen luc nha nude giua T r u n g u u n g va dia p h u u n g
Hien phap nam 1946 khdng xac dinh rd t i n h cha't ciia H d i d d n g nhan dan ( H D N D ) , U y ban hanh chinh ( U B H C ) la nhung co quan nha nude d dia phuong.
Tuy nhien, trudc dd, Sac lenh sd 63/SL ngay 22 thang 11 nam 1945 da xac dinh:
"De thuc hien chinh quyen nhdn ddn dia phuang trong nude Viet Nam, se dqt hai thii caquan: HDND vd UBHC". D i e u do cung cd nghia rang H D N D va U B H C la cac co quan thuc hidn chinh quyen nhan dan, la nhung co quan quyen luc nha nude do nhan dan dia phuang bau ra.
Cac Hidn phap sau dd, bat dau tu Hien phap 1959 da n d i / d han rang "HDND Id ca quan quyen luc nhd nude a dia phuang". U B H C la co quan cha'p hanh ciia H D N D dia phuong, la co quan hanh chinh nha nude d dia phuang (Didu 80 H i d n phap 1959, D i e u 121 H i d n phap 1980, Dieu 119 va Dieu 123 H i e n phap nam 1992).
Cac quy dinh ciia Hien phap nude ta da khang dinh rd rang va trudc sau nhu mot tinh chat quyin luc nhd nude ciia cdc caquan nhd nude d dia phuong. Didu nay cho tha'y su thid'u chinh xac ciia mot loai
quan diem kha phd bien trong gidi nghien cuu cung nhu d mot so' nha quan ly d nude ta cho rang khdng the co co quan quydn luc nha nude d dia phuong. Lap luan cho quan diem nay, nhieu tac gia da di tu khai niem quyen luc nha nude bao gdm quydn lap phap, quyen hanh phap va quydn tu phap, ma H D N D thi khdng cd ba thu quyen dd. Chiing tdi cho rang, lap luan nhu tren chi diing k h i chiing ta cd the ndi rang, quyen luc nha nude chi bao gdm quydn lap phap, quyen hanh phap va quyen tu phap va v i chung khdng hien dien trong chuc nang cua cac co quan nha nude d dia phuong nen cac co quan do khong thd la co quan quyen luc nha nude.
Nhung van de lai d chd, cd phai quyen luc nha nude chi bao gdm quyen lap phap, quyen hanh phap va quyen tu phap? Tuy quyen luc nha nude v d i ba pham v i dd khdng chi cd hieu luc d Trung uong ma cdn hien huu d tren toan qudc gia, nhung ben canh do cdn cd quyen luc d dia phuong nhu la mot bd phan khdng the tach r d i cua quydn luc nha nude, thudc pham vi quyen luc ciia nhan dan. B d i vi nd do chinh nhan dan dia phuong, theo phd thdng dau phie'u bau ra, chiu trach nhiem trudc nhan dan dia phuong va chinh quydn cap tren; cd quyen thay mat nhan dan dia phuong "quyet dinh nhung van de thuoc dia phuong minh". Chinh v i vay, tat ca cac ban Hien phap d nude ta deu khdng chi dat cac co quan ciia chinh quyen dia phuong nhu H D N D , U y ban nhan dan vao vi t r i cac co quan quyen luc nha nude, ma cdn d d i hdi cac co quan do phai hanh xu v d i ddy dii trach nhiem ciia mdt co quan quyen luc nha nude.
Nha nude phap quyen X H C N va nen kinh the' thi trudng dinh hudng X H C N d nude ta dang ddi hdi khdng chi phan cap
manh cho dia phuong trong khudn khd cua nguyen tdc tap trung quyen luc ma phai ap dung rdng rai cac ye'u to' ciia nguyen tdc phan quyen. Phan quyen theo chieu dqc ham chua trong dd yeu cdu ve tinh dqc lap va kha nang tu quan ciia dia phuong va tren co sd do tao ra su nang dong va sang tao ciia dia phuong trong cac quyet sach phat trien kinh te, xa hdi.
Tinh dqc lap va tu quan do cung ham chua trong dd yeu cdu ddi mdi co che kiem soat quyen luc tren ndn tang de cao trach nhiem cua chinh quyen dia phuong truoc nhan dan minh va ddng thdi dat ho dudi su kiem tra, giam sat ciia chinh nhan dan dia phuong tren co sd Hien phap va phap luat. Cach "hanh x u " v d i chinh quyen ciia nhan dan d dia phuong theo kieu "trong coi" viec lam ciia hp dudi hinh thuc cac phai vien ciia chinh phii Trung uong hay
"ban tay n d i d a i " ciia chinh quydn trung uong la l d i thdi, khdng phu hqp vdi tuduy cua mdt t h d i dai nang ddng va thay ddi mau le, khdng phii hop v d i yeu cau ciia chinh thi trudng va se bi thi trudng bac bd.
V i vay, mot trong nhung van dd ddi hdi cd su thay ddi thich dang trong Hien phap nude ta phii hpp v d i yeu cau ciia Nha nude phap quyen X H C N la van de tao dung mot co che' hien dinh m d i de x u ly mdi quan he mang tinh phap quydn giua quyen luc nha nude d Trung uong va quydn luc nha nuoc d dia phuong.*
