DINAMIKA LEMBAGA DAN PRANATA HUKUM Randhy, S.H, M.H
H. Masa Demokrasi Terpimpin
I. Masa Orde Baru
Percobaan kudeta yang gagal pada tahun 1965 yang berakhir dengan jatuhnya Soekarno dan tampilnya militer ke tampuk kekuasaan hukum formal, adalah gambaran munculnya Orde Baru. Pemerintahan yang didukung penuh oleh angkatan darat itu dalam beberapa hal adalah pemerintah yang paling kompak sejak kemerdekaan. Aras politiknya didukung oleh meluasnya organisasi angkatan darat di Indonesia, suatu kondisi yang tidak hanya menunjukan besar dan kuatnya angkatan darat tetapi juga lemahnya partai-partai politik serta rapuhnya perangkat pemerintahan, sehingga terus menerus disusupi oleh personil militer. Setelah berkuasa, para pemimpin angkatan darat kini menaruh perhatian pada pemantapan kekuasaan, yang untuk sebagian dilakukan melalui pelembagaan.
Simbol negara hukum yang jarang disebut pada masa Demokrasi Terpimpin mulai ditampilkan. Negara hukum diberi makna yang lebih kongkret dari pada di masa Demokrasi Terpimpin. Bersamaan dengan itu jajaran hakim memperbaharui tuntutan mereka untuk mencabut Undang-Undang No. 19 tahun 1964 tantang kekuasaan Kehakiman, yang mengabsahkan campur tangan Presiden dalam proses peradilan, dan otonomi penuh di bawah Mahkamah Agung bebas dari pengawasan Menteri Kehakiman.20
Di sisi Lain, suatu masalah pengembangan hukum yang tidak pernah disepakati yaitu kekuasaan untuk menilai konsistensi pelaksanaan konstitusi di bawah konstituante oleh pihak kehakiman
(power of judicial review). Pengujian undang-undang oleh pihak kehakiman ini diyakini akan menyebabkan kongkritnya kekuasaan hukum dan akan menjadi simbol kekuasaan pengadilan. Tetapi pada bulan Juli 1959 Konstituante teryata dibubarkan dan terjadi pergantian sistem politik dari demokrasi Liberal ke demokrasi Terpimpin.
Di dorong oleh semanggat demokrasi, khususnya keinginan untuk membatasi kewenangan eksekutif yang berlebihan, seperti pada Demokrasi Terpimpin, di awal Orde Baru tumbuh kembali usaha untuk mengawasi pelaksanaan UUD 1945. Namun konsepsi judicial review
ditolak pemerintah dengan selesainya undang-undang No. 14 tahun 1970. Alasan penolakan tersebut adalah bahwa tidaklah mungkin meletakkan posisi Mahkamah Agung di atas DPR dan eksekutif karena
judicial review diartikan sebagai kewenangan mahkamah untuk menilai parlemen dan kabinet dalam melaksanakan UUD.21
Sedangkan gambaran ketidakmandirian lembaga hukum tersebut berusaha dihilangkan oleh Rezim Orde Baru pada masa runtuhnya Rezim Orde lama pada pertenggahan tahun 1960-an. Perubahan situasi yang dibawa oleh Orde Baru memungkinkan pemulihan hak dan kebebasan hakim melalui Undang-Undang No. 14 tahun 1970. Walaupun keberadaan undang-undang No. 14 tahun 1970 telah meniadakan campur tangan eksekutif terhadap kewenangan hakim dalam menyelesaikan perkara, namun masih terdapat permasalahan mengenai kebebasan hakim yang berpangkal kepada status hakim dalam birokrasi negara.
Ketentuan undang-undang No. 14 tahun 1970 menetapkan pembinaan hakim secara substantif di bawah Mahkamah Agung dan pengurusan administrasi kepangkatan, gaji dan penempatan di bawah Departemen Kehakiman. Bagi Asikin Kusumaatmadja, dualisme tersebut dianggap sebagai mencampuri kebebasan hakim yang seharusnya tidak perlu. Di sisi lain pihak eksekutif berpandangan bahwa dualisme itu tidak perlu mengurangi kemandirian hakim tetapi diperlukan untuk meningkatkan mutu keputusan hakim. Perdebatan ini berlangsung sampai tahun 1985 tanpa penyelesaian yang disepakati.22
Kewenangan Mahkamah Agung untuk menilai ketentuan hukum di bawah undang-undang sebagimana yang ditetapkan dalam Undang-
21 Arbit Sanit, op cit, hlm. 115 22 Arbi Sanit, ibid, hlm. 114.
Undang No. 14 tahun 1970 itu pun tidak cukup kuat. Sebabnya terletak pada Undang-Undang Mahkamah Agung No. 1 tahun 1950 yang masih berlaku. Undang-undang tersebut menetapkan kepasifan Mahkamah Agung karena lembaga itu hanya menangani perkara atau masalah yang disampaikan lewat pengadilan yang lebih rendah.
Dinamikan lembaga dan pranata hukum juga tergambar melalui pertumbuhan substansi hukum yang dapat diamati melalui watak legalitas hukum yang dibedakan atas aspek formal dan materil; dasar penggunaanya yang terdiri dari kekuatan (force) dan legitimasi; dan dari manfaatnya bagi masyarakat yaitu berupa ketertiban dan keadilan.23
Seperti diketahui, proses pembuatan suatu produk hukum seringkali berjalan dalam waktu lama. Di sepanjang Indonesia merdeka, tertangkap gejala pengutamaan aspek formal dibanding aspek materilnya. Perdebatan tentang UUPA di tahun limapuluhan dan enampuluhan serta jalan pikiran yang dimenangkan, seperti juga halnya dalam perdebatan tentang undang-undang perkawanan dan undang-undang keormasan tahun tujuhpuluhan dan tahun 1985, menunjukan hal itu. Pandangan yang menekankan keberlakuan dan penerimaan masyarakat terhadapnya kurang mendapat perhatian dibanding pandangan yang menekankan pembentukan undang-undang itu sendiri melalui prosedur resmi yang berlaku.24
Dalam hal penggunaan hukum, memperlihatkan bahwa di masa Demokrasi Terpimpin, kekerasan dan kekuatan sepenuhnya menjadi cara penggunaan hukum. Sistem yang berlaku tidak begitu percaya kepada proses hukum, kecuali revolusi. Dalam kurun waktu ini hukum seringkali diabaikan demi revolusi yang ditandai dengan adanya campur tangan pemerintah terhadap proses pengadilan.
Pertumbuhan substansi hukum berupa ketertiban dan keadilan sebagai manfaat hukum bagi masyarakat dapat diamati melalui periode sistem politik Indonesia. Masyarakat menikmati hukum sebagai
23 Ibid.
mekanisme, mendapatkan ketertiban dengan hukum sebagai cara untuk memperoleh keadilan di masa Demokrasi Liberal. Hal ini terlihat dari perimbangan di antara penggunaan hukum oleh pemerintah untuk melindungi dalam upayanya menegakkan ketertiban dengan penggunaan hukum oleh masyarakat sebagai sarana untuk melindungi kepentingannya. Di dalam dua periode berikutnya, masyarakat kehilangan kesempatan dan kemampuan untuk menikmati manfaat hukum. Sementara itu penguasa mempunyai kekuatan yang semakin besar untuk menghadapi permasalahan sosial yang dapat bermuara kepada konflik dan kekacauan berkat hukum. Hanya saja, jika sistem politik Demokrasi Terpimpin meraih kekuatan itu dengan mengeyampingkan parlemen melalui berbagai keputusan Presiden dan Pemerintah, maka di masa Orde Baru produk DPR merupakan sumber utama kekuatan formal pemerintah. Sekalipun begitu pemerintah masih mempunyai kesempatan luas untuk menafsirkan undang-undang melalui peraturan pelaksanaan yang menjadi kewenangannya dalam merealisasi hukum.
Dinamika lembaga hukum sepanjang sejarah Indonesia seperti terjadi loncatan karena diantara periode Demokrasi Liberal, Demokrasi Terpimpin dan Orde baru terdapat perubahan yang cukup besar. Secara umum terjadi kemerosotan hukum dan kemampuannya di dalam Demokrasi Terpimpin yang di masa Orde Baru diupayakan perbaikan melalui pembangunan nasional. Perkembangan hukum berupa unifikasi dan kodifikasi, lembaga hukum, kewenangan penegak hukum dan substansi hukum yang menurut Arbit Sanit dapat digambarkan seperti berikut ini.25
Dalam hal unifikasi dan kodifikasi hukum tampak peningkatan yang terus menerus di sepanjang kemerdekaan dengan pengorbanan pluralisme hukum semenjak Demokrasi Terpimpin. Apabila lembaga- lembaga hukum nasional mulai dirintis dalam masa Demokrasi Liberal, maka perkembangannya mengalami tantangan di masa Demokrasi
Terpimpin untuk mengalami loncatan yang cukup berarti pada masa awal Orde Baru sehingga terlihat perkembangannya jauh melebihi periode awal kemerdekaan.
Sementara itu kewenangan para fungsionaris hukum, kemerosotan yang terjadi pada periode Demokrasi Terpimpin, hampir tidak dapat dipulihkan ke situasi di masa Demokrasi Liberal. Kewenangan hakim dan pembela mengalami perkembangan yang tidak setara dengan peningkatan kewenangan jaksa dan polisi selaku penyidik. Keseimbangan relatif antar aspek legalitas hukum formal dan materil seperti halnya dengan lansadan penggunaan hukum dan manfaat hukum yang diupayakan di awal kemerdekaan, tampak mengarah kepada penekanan aspek formal, penggunaan kekerasan atau kekuatan dan mengutamakan ketertiban sebagai manfaat hukum di dalam periode Demokrasi Terpimpin. Aspek materil dari hukum ternyata tetap kurang berkembang seperti halnya legitimasi sebagai mekanisme pelaksanaan hukum, sehingga hukum kurang dirasakan sebagai jalur untuk mendapatkan keadilan dalam periode berikutnya.
Menurut Abdul Hakim Garuda Nusantara, bahwa pranata-pranata hukum pada masa Orde baru dibangun untuk tujuan:
1. Sebagai sarana legitimasi kekuasaan pemerintahan; 2. Sebagai sarana memfasilitasi pertumbuhan ekonomi; 3. Sebagai sarana memfasilitasi proses rekayasa sosial.
Karena itu dapat dipahami bahwa lembaga peradilan selama Orde Baru cenderung tidak konsisten dengan prinsip kebebasan kekuasaan kehakiman.
Konfigurasi politik tertentu akan melahirkan karakter produk hukum tertentu pula. Konfigurasi praktik yang demokratis akan melahirkan produk hukum yang berkarakter responsif atau otonom sedangkan konfigurasi politik otoriter akan melahirkan produk hukum yang berkarakter konservatif. Realita kepolitikan Orde Baru bukanlah realita yang demokratis. Selama rezim Orde Baru dinamika lembaga dan
pranata hukum memperlihatkan prinsip dan konsepsi dari negara hukum menjadi negara undang-undang, yaitu berubahnya negara hukum menjadi negara undang-undang yang meletakkan undang-undang yang dibuat oleh pemerintah sebagai ukuran kebenaran. Di dalam negara undang-undang seperti itu setiap tindakan pemerintah yang tidak adil diberi pembenaran dengan perbuatan undang-undang melalui penggunaan atribusi kewenangan sehingga hukum ditempatkan sebagai alat justifikasi dengan watak positivist-instrumentalistik.26