Regulator Lain
5.4 Medium atau Pesan? Respons Kebijakan
Mengatur ranah media memiliki tantangannya tersendiri. Karena media merupakan bidang yang selalu diperebutkan, tiap pelaku harus melindungi dan memelihara kepentingannya sendiri. Dengan demikian, meregulasi media bukan hanya tanggung jawab tunggal dari seorang pelaku, melainkan merupakan subyek kepentingan bersama dan harus selalu merujuk pada bonum commune. Hal ini harus selalu menjadi pertimbangan saat menyusun kebijakan mengenai media. Pemikiran ini digarisbawahi oleh seorang mantan anggota DPR:
UU Penyiaran harus bisa memberikan aksesibilitas kepada masyarakat terpencil untuk memperoleh penyiarannya. Karena itu, di sana patut diberikan hak lahirnya lembaga- lembaga penyiaran kecil komunitas atau lembaga penyiaran di tingkat lokal (Paulus Widiyanto, Rapat Dengar Pendapat Umum, 08/12/2010).
Centre for Innovation Policy and Governance
Memetakan Kebijakan Media di Indonesia 77
Namun, tentu saja, apa yang tersirat di dalam kebijakan merupakan satu hal, sedangkan realitasnya adalah hal lain. Berdasarkan pengamatan kami, apa yang berada di antaranya adalah masalah koordinasi.
Pembuatan kebijakan sering kali merupakan hasil dari sebuah jaringan sejumlah individu. Hal ini dengan jelas dinyatakan oleh John (1998), yang memandang bahwa “aktor politik yang dapat memahami sifat kebijakan yang kompleks dan selalu berubah biasanya lebih sukses daripada mereka yang berpegang pada prosedur rasional” (p. 27). Meski begitu, ‘sukses’ di sini bisa jadi memiliki konotasi berbeda-beda saat diterapkan dalam konteks Indonesia, yaitu sebuah proses pembuatan kebijakan yang ‘sukses’ tidak selalu dinilai dari kemampuannya memproteksi kepentingan publik, tetapi lebih kepada kemampuannya melindungi kepentingan para pembuat kebijakan. Karena biasanya para pembuat kebijakan terdiri dari sekelompok atau jaringan pelaku dengan kepentingan beragam, koordinasi sering menjadi masalah. Dalam mengelola media dan sektor komunikasi, sejumlah institusi saling terkait dalam jaringan pembuat kebijakan. Mereka adalah Kemenkominfo, KPI (Komisi Penyiaran Indonesia), Dewan Pers, BRTI (Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia), dan LSF (Lembaga Sensor Film) yang mewakili kepentingan pemerintah dan publik; dan KPPU (Komisi Pengawas Persaingan Usaha), BKPM (Badan Koordinasi Penanaman Modal), dan Bapepam (Badan Pengawas Pasar Modal). Dari sisi industri, sejumlah institusinya adalah ATVSI (Asosiasi Televisi Swasta Indonesia), SPS (Serikat Penerbit Surat Kabar), PRSSNI (Persatuan Radio Siaran Swasta Nasional Indonesia), APJII (Asosiasi Penyelenggara Jasa Internet Indonesia). Ada juga organisasi profesional dan kelompok kepentingan seperti PWI (Persatuan Wartawan Indonesia), AJI (Aliansi Jurnalis Independen), serta serikat pekerja tiap-tiap perusahaan media yang bersaing untuk kepentingan dan kesejahteraan mereka. Sementara itu, masyarakat sipil juga memiliki sejumlah pelaku yang kebetulan memiliki pengaruh dalam proses pembuatan kebijakan dan substansinya, di antaranya MPPI (Masyarakat Pers dan Penyiaran Indonesia), Mastel (Masyarakat Telematika), Yayasan Tifa, ISAI (Institut Studi Arus Informasi), Institut SET (Sains, Estetika, Teknologi), dan beberapa koalisi yang didirikan sejumlah individu yang berkumpul sesekali membahas isu-isu terkini. Semua pelaku/aktor memiliki posisi unik dan kekuatan yang dapat dijalankan sesuai dengan kebutuhan dan keadaan. Dengan demikian, yang menarik adalah pola di mana para pelaku ini mencoba mempengaruhi satu sama lain demi mencapai tujuan masing-masing. Meski semua pihak bersaing untuk kebaikan bersama, benturan kepentingan dan prinsip sering tak terhindarkan meskipun telah ada sejumlah kompromi dan proses pengupayaan konsensus.
Setelah putusan kontroversial dari MK, KPI kehilangan kekuatannya menghadapi konglomerat media. Dalam hal meregulasi struktur penyiaran, fungsi KPI sebatas menjadi pengawas (watchdog) bagi publik, memberikan wewenang pada pemerintah untuk meregulasi skema media (KPI, 2008). Namun, seperti yang dikatakan seorang anggota KPI:
Jadi ada yang harusnya bisa dilakukan KPI, tapi sekarang harus dilakukan bersama pemerintah. Dan sifatnya memang koordinasi. Ada yang kewenangan pemerintah dan yang koordinasi. Nah, dalam perjalannya, ini yang memunculkan kendala-kendala (Ezki Suyanto, anggota KPI, wawancara, 16/09/2011).
Kontradiksi ini menjadi sangat jelas saat berhubungan dengan kebijakan-kebijakan dan institusi-institusi utama yang seharusnya bertanggung jawab meregulasi industri media. Saat Kemenkominfo mengacu pada regulasi lain, seperti UU Perseroan Terbatas yang membuatnya tidak memiliki otoritas mengatur bisnis media (E. Suyanto, anggota KPI, wawancara 16/09/2011), mereka sendiri mempertahankan atau menjustifikasi proporsi mereka dalam meregulasi indistri tersebut, meski dengan cara yang halus. Salah satu contoh jelas adalah pendirian mereka yang membingungkan tentang pemberian izin merger
Centre for Innovation Policy and Governance
Memetakan Kebijakan Media di Indonesia 78
Sementara kan dalam PP [PP 50/2005] yang diatur lembaga penyiaran. Lembaga penyiaran, bukan holding (Agnes Widiyanti, wawancara, 27/10/2011, huruf miring ungkapan asli narasumber).
Dalam pandangan Kemenkominfo, kebijakan yang ada bahkan mempermudah perolehan izin, seperti yang dibenarkan Direktur Penyiaran Agnes Widiyanti, bahwa hukum, pemerintah, dan peraturan menteri membuatnya semakin mudah. Meski demikian, kementerian sebenarnya tidak memiliki mandat untuk meregulasi konten, karena Undang-Undang berkata demikian (wawancara, 27/10/2011). Tampaknya masalah koordinasi bukan karena ketiadaan regulasi, melainkan karena kerangka kerja regulasi yang ada (misalnya UU) tidak dielaborasikan dalam operasionalisasi yang lebih detail melalui regulasi pemerintah yang lain yang menerapkan masing-masing perundangan secara penuh.
Mengomentari perselisihan sembari menarik kesimpulan dari situasi ini, anggota Dewan Pers, Agus Sudibyo, meyakini bahwa KPI harus ditempatkan di posisi yang lebih kuat:
Nah, KPI tidak punya otoritas untuk membuat peraturan bersama – sama pemerintah membuat peraturan pemerintah. Aturan main yang lebih detail dibuat pemerintah sendiri. Nah, di situ pemerintah melakukan dua hal, rebirokratisasi yang artinya otoritas – otoritas yang sebenarnya menurut UU Penyiaran itu diberikan kepada KPI untuk kepentingan masyarakat, itu sebagian besar diambil kembali oleh Kemenkominfo, terutama soal perizinan (Agus Sudibyo, wawancara, 27/10/2011).
Merujuk Sudibyo, kecenderungan ini bisa diistilahkan rebirokratisasi, yang mengacu pada situasi ketika negara mengambil kembali kontrol atas publik menggunakan cara yang formal dan sah. Warga negara Indonesia saat ini melihat bahwa negara masih memiliki keinginan besar mengontrol media, tetapi tidak dengan cara yang sama yang dipraktikkan selama Orde Baru, karena kontrol tersebut semata- mata berupa pembangunan citra.
Upaya untuk mengontrol media tidak melekat pada kebijakan-kebijakan media, tetapi juga pada aturan lain yang dibuat dengan landasan moral. Lagi-lagi, Agus Sudibyo menyatakan
pemerintah sering membuat peraturan yang berlawanan dengan kebijakan awal yang seharusnya memberdayakan publik dan meregulasi institusi semacam KPI:
Peraturan pemerintah hanya menggambarkan kepentingan pemerintah. KPI tidak berwenang. Padahal, sebelumnya yang lebih detail peraturannya itu di bawah peraturan pemerintah. Nah, di peraturan pemerintah itu birokrasi banyak membabat peraturan dari KPI (Agus Sudibyo, wawancara, 27/10/2011).
Dalam situasi ini, bisnis media sangat mungkin mengambil keuntungan untuk kepentingan mereka sendiri. Saat ini kita bisa menyaksikan fenomena industri media tak hanya menjalankan kekuatannya melalui praktik yang didorong modal, tetapi juga semakin kuat dengan mengarahkan formulasi regulasi. Merefleksikan trajektori kebijakan media di Indonesia, kita akan melihat bahwa ironisnya, tidak ada keberlanjutan dari transformasi kebijakan media, terutama setelah reformasi. Transformasi kebijakan melompat dari satu tahap ke tahap lainnya. Konsekuensinya, kebijakan media tampak gagal mengikuti jalur yang telah dibuka oleh perubahan teknologi dan gagal memahami perubahan sosio-ekonomi yang dibawanya. Kebijakan tidak mampu menciptakan ranah publik yang sehat, sehingga warga negara dapat terlibat satu sama lain untuk menuju perbaikan masyarakat.
Centre for Innovation Policy and Governance
Memetakan Kebijakan Media di Indonesia 79
Di sini kami meletakkan penekanan yang kuat terhadap gagasan mengenai perubahan yang didorong oleh warga sipil (Berkhout et al., 2011); yakni meyakini kekuatan warga negara. Perubahan tidak datang dari penerapan kebijakan atau reformasi struktural, tetapi utamanya dari inisiatif warga negara dan dari keterlibatan publik yang, melalui beragam cara, menciptakan sarana yang berpengaruh atau transformasi kecil. Dalam konteks media di Indonesia, warga negara harus menangani sendiri hukum dan kebijakan media. Warga negara harus memiliki inisiatif dan meminta ruang publik mereka yang telah lama diabaikan dalam ranah media—melalui kebijakan dan tindakan langsung yang nanti juga akan dielaborasikan dalam laporan ini.
Akan tetapi, seyogyanya kita juga melihat situasi yang terjadi sekarang sebagai proses transformasi di mana berbagai kelompok dan pihak tengah bersaing untuk merebut dan memastikan posisi mereka sendiri dalam masyarakat yang kompetitif, sebelum sampai pada bentuknya yang paling tepat.