UU CIPTA KERJA DALAM UPAYA REFORMASI PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
2. PERSOALAN UNDANG-UNDANG CIPTA KERJA 1. Persoalan dalam Proses Pembentukan
2.1.1. Tupang Tindih Perencanaan
Pembentukan UU Cipta Kerja mendapat kritik dari banyak pihak, bahkan sejak dalam proses perencanaan. Perdebatan soal perspektif dan pendekatan akan berbagai aspek yang menjadi bagian pembahasan UU Cipta Kerja, sejak statusnya masih berupa naskah, sebetulnya mungkin selesai apabila Pemerintah dan DPR sejak awal menjalankan prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan dengan tertib.
Pembentukan UU Cipta Kerja memperlihatkan adanya perencanaan yang tidak matang dari pembentuk UU yang menunjukkan adanya responsivitas dari DPR dan Pemerintah. Tapi, hal ini di sisi lain juga menunjukkan perencanaan legislasi yang kurang matang karena melakukan perubahan terhadap satu UU melalui 2 UU yang berbeda. Sebagai contoh bisa dilihat dari agenda revisi UU Mineral dan Batubara No.4/2009 (UU Minerba). Dalam draf UU Cipta Kerja, UU Minerba merupakan salah satu UU yang direvisi. Namun, paralel dengan pembahasan draf UU Cipta Kerja, UU Minerba juga ikut direvisi oleh Komisi VII DPR dan diketok palu tanda disetujui pada 12 Mei 2020.
82 Revisi satu UU dengan pendekatan yang berbeda dalam masa sidang yang sama menunjukkan adanya tumpang tindih dalam agenda legislasi. Menggunakan pendekatan multisektor dalam legislasi adalah satu hal yang baik karena mendapatkan pandangan yang berbeda-beda, namun dalam kasus revisi UU Minerba ada inkonsistensi lantaran pembahasan tersebut dilakukan secara terpisah; satu dilakukan oleh Komisi VII dan satu lagi oleh Baleg.24
2.1.2. Format yang sulit Dipahami
Di sisi lain, format yang sulit dipahami juga menyulitkan publik untuk memahami subtansi dari UU Cipta Kerja. UU yang diubah terlalu banyak dan juga terdapat begitu banyak pengulangan penomoran pasal yang dapat dianologikan sebagai Pasal bersar dan Pasal Kecil. Misalnya untuk mencari Pasal 4, setidaknya publik akan menemukan 1 pasal 4 besar yang merupakan bagian dari 86 Pasal UU Cipta Kerja, dan puluhan Pasal 4 yang merupakan bagian dari UU yang diubah melalui UU Cipta Kerja.
Sulitnya memahami Naskah UU Cipta Kerja ini menyebabkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, yaitu asas dapat dilaksanakan berpotensi terlanggar. Berdasarkan asas ini, setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektivitasnya berlakunya di dalam masyarakat, baik secara filosofis dan sosiologis, maupun yuridis.25 Suatu UU tidak hanya hanya dimengerti oleh pembentuk, melainkan harus dimengerti oleh seluruh masyarakat dan ketentuan yang ada harus dapat dilaksanakan oleh
24 Antoni Putra, “Potensi konflik regulasi dalam RUU Cipta Kerja,” The Conversation, https://theconversation.com/potensi-konflik-regulasi-dalam-ruu-cipta-kerja-144877
25 Stephanie Juwana, et.al, Sistem dan Praktik Omnibus law di Berbagai Negara dan Analisis
RUU Cipta Kerja dari Perspektif Good Legislation Making, Policy Brief 4: Indonesia Ocean Justice
Initiative, hlm 38 https://oceanjusticeinitiative.org/wp-content/uploads/2020/08/Policy-Brief-IV-IOJI-
83 masyarakat. Hal inilah yang menuntut pembentuk untuk dapat memperhitungkan implikasi atau dampak dari suatu UU sejak tahapan awal proses pembentukan.26
Bila merujuk pada format naskah omnibus yang ada di beberapa Negara, misalnya Amerika Serikat, naskah yang sulit dipahami lazim terjadi. Misalnya dalam membentuk The Omnibus Public Land Management Act of 2009 yang berisikan 159 UU dengan 466 halaman.27 Mencermati naskahnya juga akan sulit dipahmi, susunan pasal demi pasal tidak jauh berbeda dengan UU Cipta Kerja, hanya saja dari segi subtansi omnibus di Amerika Serikat memuat persoalan yang sederhanya dengan hanya mengatur hal yang spesifik.
The Omnibus Public Land Management Act of 2009 memuat subtansi
pengelolaan lahan yang dilindungi dan menetapkan Sistem Konservasi Lansekap Nasional yang tersebar di sembilan negara bagian, yaitu; California, Colorado, Idaho, Michigan, Original, Mexico, Oregon, Utah, Virginia, dan Virginia Barat untuk perlindungan melalui penambahan pada Sistem Pelestarian Hutan Belantara Nasional.28 Bandingkan dengan UU Cipta Kerja yang subtansinya mencakup 38 sektor.
Tabel 3. 5 subtansi dan sektor terdampak UU Cipta Kerja
1 Peraturan terdampak 78 UU
Perubahan: : 940 Pasal
Penghapusan : 188 Pasal Pengaturan Baru : 118 Pasal
Pencabutan : 2 UU
3 Sektor terdampak 38 sektor 1. Administrasi Pemerintahan 2. Bangunan Gedung
3. Bisnis dan Investasi 4. ESDM
20. Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil
21. Penyelenggaraan Ibadah Haji dan Umrah
22. Penyiaran 26 Ibid.
27 Wikipedia, Omnibus Public Land Management Act of 2009, https://en.wikipedia.org/wiki/Omnibus_Public_Land_Management_Act_of_2009
28 Congress.gov, H.R.146 - Omnibus Public Land Management Act of 2009, https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/146
84 5. Investasi Pemerintah dan
Kemudahan Proyek Strategis Nasional
6. Jaminan Produk Halal 7. Jasa Konstruksi
8. Kawasan Ekonomi
9. Keamanan dan Pertahanan 10. Kehutanan
11. Keimigrasian
12. Kelautan dan Perikanan 13. Kepariwisataan 14. Kesehatan 15. Ketenagakerjaan 16. Lingkungan Hidup 17. Pangan 18. Pelayaran
19. Pendidikan dan Kebudayaan
23. Perbankan Syariah 24. Perizinan
25. Perkebunan 26. Perpajakan
27. Pertahanan dan Keamanan 28. Pertanahan dan Pengadaan Lahan 29. Pertanian
30. Perternakkan 31. Perumahan 32. Perfilman
33. Riset, Inovasi dan Kemudahan Berusaha
34. Sanksi Pemidanaan 35. Tata Ruang
36. Telekomunikasi
37. Transportasi dan Perhubungan 38. UMK-M dan Koperasi
Sumber: UU No.12/2011 tentang Cipta Kerja.
Format naskah omnibus law juga sulit dipahami. Mislanya Omgivingswet (code lingkungan), omnibus yang berisi 26 UU dan disahkan Pada April 2016. Dari segi naskah, sama-sama sulit dipahami bila dibandingkan dengan UU Cipta Kerja. dari segi proses pembentukan, meski hanya merevisi 26 Undang-Undang,
omgivingswet memakan waktu pembentukan yang cukup lama, yakni lebih dari 2
tahun. Omgivingswet diterima oleh Tweede Kamer pada 1 Juli 2015 dan oleh Eerste
Kamer Pada 22 Maret 2016. RUU ini disahkan pada 26 April 2016.29 Lamanya pembahasan omnibus dibelnda tidak lepas dari banyaknya subtansi yang butuh pembahasan mendalam. Selain itu, karena faktor UU yang harus disosialisasikan dan pandemi virus corona, pemberlakuan omgivingswet hingga kini juga masih ditunda hingga 1 Januari 2022. Bandingkan dengan UU Cipta Kerja, mengatur multisector, memuat subtansi yang tidak sedikit dan draf sulit dipahami, mendapat penolakan publik, dan dibahas di tengah Pandemi Virus corona, pembahasan tetap dilakukan dan langsung berlaku setelah disahkan.
29 Wikipedia, “Omgevingswet”, https://q4cuojfbyxdbsr3gs7gohryw7i-jj2cvlaia66be-nl-m-wikipedia-org/wiki/Omgevingswet
85 2.1.3. Penyelundupan Pasal
Sulitnya membaca dan memahami UU ini menyebabkan apa yang menjadi kelemahan dari omnibus law sebagaimana yang dijelaskan pada pembahasan sebelumnya, yaitu berpotensi terjadinya penyelundupan pasal sangat mudah terjadi. Dalam pembentukan UU Cipta Kerja, hal itu terjadi. Terlebih model pembahasan draf UU Cipta Kerja yang disepakati antara Pemerintah dan DPR adalah mengikuti alur materi yang ada dalam naskah. Terdapat materi yang tiba-tiba dikeluarkan dan terdapat materi yang tiba-tiba masuk dalam detik-detik terakhir pembahasan.
Contohnya, materi ketenagakerjaan yang pembahasannya diundur. Hal ini terjadi karena kompleksitas tiap materi dalam draf UU Cipta Kerja berbeda-beda, maka ketika tiba waktunya untuk membahas soal ketenagakerjaan, penolakan dari kalangan buruh masih tetap kuat. Pemerintah dan DPR sepakat untuk mengundurkan waktu pembahasan materi ketenagakerjaan selagi lobi dilakukan Badan Legislasi (Baleg) terhadap beberapa elemen buruh guna mencari kesepakatan di belakang layar, meski demikian, hasilnya tetap tidak mengubah materi ketenagakerjaan secara substantif.30
Berikutnya ada persoalan perubahan UU Pajak Penghasilan, UU Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah, UU Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan, serta UU Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (PDRD sesaat sebelum draf UU Cipta Kerja disetujui bersama oleh Pemerintah dan DPR pada 5 Oktober 2020. Patut dicatat juga bahwa materi revisi keempat UU bidang perpajakan ini tidak berasal dari Naskah Akademik UU Cipta Kerja yang disampaikan Pemerintah ke DPR bulan Februari sebelumnya. Materi ini berasal dari draf RUU Omnibus Perpajakan; sehingga dasar sosiologis, filosofis serta yuridis inisiatif pembentukannya sulit untuk dianalisis sebagai satu kesatuan dengan UU Omnibus Cipta Kerja.
30 Budiarti Utami Putri, “4 Poin Kesepakatan antara Buruh dengan DPR Soal Omnibus law RUU Cipta Kerja”, tempo.co, https://bit.ly/2OQgqP5.
86 Penyelundupan Pasal lain juga terjadi setelah Draf UU sisetujui bersama oleh DPR dan Pemerintah. UU Cipta Kerja disahkan dalam sidang paripurna Dewan Perwakilan Rakyat pada 5 Oktober 2020. Setelah paripurna, Naskah UU Cipta Kerja terus mengalami perubahan. Hingga ditantatangai oleh Presiden Joko Widodo, naskah yang telah disahkan dalam sidang paripurna mengalami 5 (lima) kali perubahan. Dari 5 tersebut, saya mencoba membandingkan 3 diantaranya yang mendapat banyak sorotan, yakni draf RUU Cipta Kerja versi Rapat Paripurna 905 halaman; Draf RUU Cipta Kerja versi diserahkan ke Presiden 812 halaman per 14 Oktober 2020; dan draf UU No.11/2020 ttg Cipta Kerja: 1187 halaman.
Tabel 3.6 Perbandingan Draf UU Cipta kerja
Draf UU Pasal Perub
ahan Pengha pusan Pengatur an Baru Penca butan Draft UU Cipta Kerja
Versi Paripurna: 905 hlm
78 1248 938 188 120 2
Draft UU Cipta Kerja Versi penyerahan ke Presiden: 812 hlm 78 1249 941 190 116 2 UU 11/2020 tentang Cipta Kerja 78 1248 940 188 118 2
Perbandingan UU Terdampak dalam tiga yang ada setelah disahkan dalam sidang paripurna.
a Naskah versi 905 halaman
Naskah 905 halaman adalah naskah UU Cipta Kerja yang disahkan dalam Sidang Paripurna oleh DPR pada 5 Oktober, yang kemudian juga mendapat banyak kritik karena terdapat perubahan beberapa klausul dari ketentuan sebelumnya. Salah satunya adalah persoalan pengaturan pesangon bagi pekerja yang terkena PHK. Pasal 156 UU Ketenagakerjaan, pengaturan soal pesangong bagi
87 pekerja yang terkena PHK diberikan dengan klausul ‘paling sedikit’, sementara dalam draf versi ini 905, klausul itu diubah menjadi "paling banyak".31
b Naskah versi 1.028 halaman
Naskah ini muncul beberapa hari setelah disahkan dalam sidang paripurna dengan naskah 905 halaman, muncul naskah versi 1.028 halaman. Dalam draf versi kedua ini, klausul "paling banyak" pada bagian pesangong yang terdapat pada Pasal 156 UU Ketenagakerjaan direvisi menjadi "paling sedikit". Sebelumnya di draf 905 halaman frasa tersebut berbunyi “paling banyak”.32
c Naskah versi 1.035 halaman
Naskah ini muncul pada 12 Oktober yang kemudian dikonfirmasi oleh Sekretaris Jenderal DPR Indra Iskandar sebagai naskah final dari UU Cipta Kerja. Naskah ini mengalami perubahan dari versi 905 halaman pada Pasal 22 UU Cipta Kerja yang mengatur tentang Analisis Dampak Lingkungan. Pasal 22 UU Cipta Kerja versi 905 halaman menyebutkan bahwa Amdal adalah Kajian mengenai dampak penting pada lingkungan hidup dari suatu usaha dan/atau kegiatan yang direncanakan, untuk digunakan sebagai prasyarat pengambilan keputusan tentang penyelenggaraan usaha dan/atau kegiatan serta termuat dalam Perizinan Berusaha atau persetujuan pemerintah. Sementara dalam versi 1.035 halaman disebutkan bahwa Amdal adalah kajian mengenai dampak penting pada lingkungan hidup dari suatu usaha dan/atau kegiatan yang direncanakan, untuk digunakan sebagai prasyarat pengambilan keputusan tentang penyelenggaraan usaha dan/atau kegiatan serta termuat dalam Perizinan Berusaha, atau persetujuan Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah. Perubahan berikutnya terjadi di Pasal 69, naskah versi 1.035 menambah 1 ayat yang berbunyi Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
31 Francisca Christy Rosana, “5 Perubahan Naskah UU Cipta Kerja: dari Versi 905 sampai 1.187 Halaman”, tempo.co, https://nasional.tempo.co/read/1455784/kasus-suap-penyidik-kpk-boyong-wali-kota-tanjungbalai-ke-jakarta
88 huruf h dikecualikan bagi masyarakat yang melakukan kegiatan dimaksud dengan memperhatikan sungguh-sungguh kearifan lokal di daerah masing-masing.
Kemudian dalam klaster ketenagakerjaan ada penambahan ayat atau pasal si versi naskah 1.035 halaman bila dibandingkan versi paripurna 905 halaman. Di antara Pasal 79, Pasal 88A, dan Pasal 154A ayat (1) terdapat penambahan satu ayat dalam Pasal 79, penambahan tiga ayat pada Pasal 88A, penambahan ketentuan pada Pasal 154A ayat (1) yang mengatur tentang hak pekerja mengajukan PHK yang di draf peripurna dihapus.33 Ketua Badan Legislasi DPR, Supratman Andi Agtas mengatakan bahwa perubahan tersebut dilakukan untuk penyelarasan antara keputusan saat RUU masih dibahas dengan kesepakatan panitia kerja dan berdasarkan Keputusan Mahkamah Konstitusi.34
d Naskah versi 812 halaman
Pada hari yang sama dengan keluarnya draf 1.035 halaman, beredar naskah 812 halaman yang memuat penambahan pada, yaitu Bab VIA yang disisipkan di antara Bab VI dan Bab VII. Bab yang ditambahkan tersebut mengatur tentang Kebijakan Fiskal Nasional yang Berkaitan dengan Pajak dan Retribusi. Bab ini terdiri dari 6 Pasal, di mana tiga pasal di antaranya adalah Pasal tambahan dari yang sebelumnya. ada pun pasal tembahan tersebut adalah Pasal 156A, Pasal 156B, dan Pasal 159A. selain itu, juga terdapat penambahan dan revisi pada Pasal 157 dan 158. e Naskah 1.187 halaman
Pada 21 Oktober, naska UU Cipta Kerja kembali berubah. Padahal sebelumnya naskah 812 halaman sudah diklaim sebagai naskah final. Pada tanggal tersebut muncul naskah 1.187 halaman yang juga terdapat perubahan di dalamnya. Misalnya yang terjadi di Pasal 46 UU No.22/2001 tentang Minyak dan Gas Bumi yang dihilangkan atau dihapus, sebelumnya pasal ini menjelaskan persoalan Badan
33 Tsarina Maharani, “Perubahan Draf UU Cipta Kerja dan Kesakralan yang Hilang", kompas.com, https://bit.ly/3g85pkA
89 Pengatur yang berfungsi mengatur distribusi, mengawasi cadangan migas, dan tarif pengangkutan gas bumi melalui pipa. Ketentuan ini sebelumnya masih terdapat dalam draf UU Cipta Kerja versi 812 halaman.35
2.1.4. Penolakan Publik Terhadap Undang-Undang Cipta Kerja