가. 북한의 위기와 위기관리
(1)
위기와 위기인식본 논문은 빌링스 등의 위기인식모델7)에 의한 위기개념에 따라 북한의 위기를 정의했 다. 이 모델은 위기를 두 단계로 정의한다. 첫 단계에서 정책결정자들은 위기유발사건
(triggering events)을 위기상황으로 규정할 것인지를 결정한다.
정책결정자들은 위기유발사건에 대한 희망상태
(desired state)
지표들과 실재상태(existing state)지표들 사이 의 불일치의 규모가 클 경우 위기상황으로 인식한다.두 번째 단계에서 정책결정자들은 인식된 위기의 심각성을 판단한다.
정책결정자들에게 인식된 위기의 정도는 손실 가치(value of loss),
손실확률(probability of loss), 시간압박(time pressure)의 함수이다.
8)7) Robert S. Billings, Thomas W. Milburn, Mary Lou Schaalman, A Model of Crisis Perception:
A Theoretical and Empirical Analysis, Administrative Science Quarterly, Vol. 25, No. 2. (Jun., 1980), pp. 300-316.
8)손실 가치(value of loss)에 영향을 미치는 변수는 1)희망상태와 실재상태 사이의 불일치의 크기, 2)문 제영역의 중요성이다.손실확률에 영향을 미치는 변수는 1)희망상태 지표들과 실재상태 지표들의 정확 성에 대한 신뢰 수준, 2)명백한 불일치에 대한 대안적 설명의 수, 3)반응의 불확실성이다.시간압박에 영향을 미치는 변수는 1)문제가 무시될 경우 발생할 수 있는 부정적 결과들(피해 확대, 해결책 상실
북한의 위기는 정책결정자들이 위기유발사건을 심각한 위기로 인식한 상황을 말한다.
북한 연구자들은 1990년대의 북한을 위기상황으로 규정했다
. 1989년 9월 사회주의체제
가 붕괴하기 시작한 시기부터 1998년 9월 선군정치가 제도화된 시기에 발생한 위기유발 사건들 중에서 북한 연구자들이 위기로 인식한 사건들은 사회주의체제 붕괴,9) 제1차 북 핵위기,
10) 김일성 사망,11) 기근(식량난 ),
12) 경제의 붕괴13) 등이다.
이 사건들은 최소 3인 이상의 연구자들이 자신의 논문에서 위기상황이라고 규정했다.
본 연구는 이 사건들을 분석함으로써 당중심 위기관리의 실패와 선군위기관리의 등장에 관해서 고찰했다.북한 정책결정자들의 위기인식을 분석할 때 다음과 같은 사항에 유의해야 한다.첫째, 수령제의 논리에 따라 이루어진다는 점을 고려해야 한다.정책결정자들의 위기인식은 최 종정책결정자인 수령의 위기인식 결과에 따라 크게 달라지고,정책결정자들은 모든 위기 상황에서 수령의 안전을 가장 우선적으로 고려한다
.
둘째,
정책결정자들의 위기인식은 정 확한 위기인식과 위기인식의 오류가 혼재되어 나타난다.
셋째, 북한에서는 의도적 왜곡과 과장과 같은 위기조작이 빈번하게 나타난다.
일반적으로 국가지도자들은 때로는 위기관 리 과정에서 위기를 회피하려 하지 않고 정치적 이익을 증진시키기 위해 위기에 내재해 있는 위험성을 기꺼이 감수하기도 하고 조작하기도 한다.
14) 아무런 정치적 견제세력이 없는 북한의 경우에는 위기조작이 정권의 필요에 따라 자유롭게 이루어진다.제3장과 제4장에서 정책결정자들의 위기인식을 분석할 때,
북한적 특수성과 위기인식의 복잡성을고려할 것이다.
등), 2)만족한 해결책을 찾기 위해 주어진 시간이다.
9)김학준, 북한50년사 (서울:동아출판사, 1995), p. 393;유호열, “북한체제의 변화전망,” 현대북한체 제론 (서울: 을유문화사, 2000), pp. 257-291; 이종석, 새로 쓴 현대북한의 이해 , p. 533.
10)유호열, “북한체제의 변화전망,” pp. 257-291; 채정민, “북한의 핵개발과 미‧북 핵합의의 제문제,”
대구효성가톨릭대학교 연구논문집 , 제51집(1995. 8); Michael O'Hanlon and Mike Mochizuki, Crisis on the Korean Peninsula: How to Deal with a Nuclear North Korea (New York:
McGraw-Hill, 2003).
11)강성종, ｢북한의 ‘강성대국’건설 전략에 관한 연구:경제강국 건설을 중심으로｣, p. 1;김갑식, ｢북한의 당‧군‧정 역할분담체제에 관한 연구: 1990년대를 중심으로｣, p. 2;유호열, “북한체제의 변화전망,”
pp. 257-291.
12)정광민, 북한기근의 정치경제학 (서울:시대정신, 2005);이석, 북한의 기근: 1994～2000년 (서울:
통일연구원, 2004);스테판 해거드,마커스 놀랜드 지음,이형욱 옮김, 북한의 선택 (서울:매일경제 신문사, 2007).
13)김근식, ｢북한 발전전략의 형성과 변화에 관한 연구: 1950년대와 1990년대를 중심으로｣, p. 150-156;
유호열, “북한체제의 변화전망,” pp. 257-291; 이종석, 새로 쓴 현대북한의 이해 , p. 533; Barry Gills, “North Korea and the Crisis of Socialism: The Historical Ironies of National Division,”
Third World Quarterly, Vol. 13, No. 1, Rethinking Socialism. (1992), pp. 107-130.대부분 경제 난이라는 용어를 사용했으나 본 연구에서는 경제의 붕괴라는 용어를 사용한다.
14)비상기획위원회, 위기관리사례 , p. 23.
본 논문은 위기유발사건들에서 나타난 북한의 위기를 두 가지로 파악했다.하나는 북 한 사회주의체제의 위기였고, 다른 하나는 수령의 위기였다. 북한은 사회주의체제 붕괴 이후의 위기를 수령의 위기로 인식함으로써 위기관리에 실패하게 된 원인을 제공했다.
(2)
위기관리와 위기관리의 결과국가는 대‧내외적 위기상황에 처하게 되면, 피해를 최소화하기 위해 위기관리정책을 실행한다.위기관리는
“위기사건 자체를 관리하고,
위기의 모든 단계에 대응하는 것”을 의미한다.15) 국가의 경우도 마찬가지다.위기관리에서 중요한 것은 어떻게 하면 위기로 악화된 갈등을 폭발하지 않도록 방지하느냐 하는 것이다.
16) 국제정치의 위기관리 개념에 는 위기통제와 위기확대 방지행위를 통해 국가의 존립을 위협하는 전쟁의 발발을 막고, 평화를 회복한다는 의미가 담겨있다.이를 북한에 적용하면,위기관리는 1)수령의 권력을 위협하는 상황의 발생을 통제하고 방지하는 모든 활동과 노력이고, 2)정책결정자들이 정 권의 이익극대화를 위해 취하는 최적의 정책선택과정이라고 이해할 수 있다.북한의 위기관리는 수령제 하에서 이루어진다.수령제는 수령의 유일사상체계를 확립하 기 위해 수령의 혁명사상인 주체사상으로 당과 국가, 사회를 일색화하고, 수령을 절대적 존재로 우상화함으로써 당원과 전체 인민들에게 수령에 대한 무한한 충실성을 요구하는 의무를 규정한 모든 이데올로기와 규범, 제도와 정책이라고 정의할 수 있다.수령제에서 위기관리 주체는 최고정책결정자인 수령과 정책결정을 보좌하고 집행하는 조선로동당이 다.수령제는 수령의 영도 하에 조선로동당이 위기관리정책의 입안을 보좌하고 집행하며, 노동계급이 주력군으로서 정책실행의 핵심동력으로 동원된다
.
수령제의 가장 중요한 위기 관리목표는 수령의 권력을 위협하는 요인을 제거하고,
수령의 권력을 강화하는 것이다.본 논문은 피어슨 등의 조직적 위기관리모델17)의 적용해서 위기관리결과를 평가했다.
조직적 위기관리모델에서는 어떤 조직도 위기에 완전하게 효과적이거나 무능하게 반응 하지 않기 때문에 조직적 위기관리의 결과는 성공과 실패의 연속체(continuum)라고 주 장한다
.
조직적 위기관리결과의 성공과 실패는 각각의 위기관련사항(crisis concern)에 대한 항목을 성공‧중간‧실패로 구분해서 평가한다.15)이재은 등, “국가 위기관리정책의 영역별 상대적 중요도 분석: AHP기법을 이용한 우선순위 측정을 중심으로,” 현대사회와 행정 , 제17권 제3호(2007, 12), p. 282.
16)전인영, “국제위기관리 사례연구,”이용필 등, 위기관리론:이론과 사례 (서울:인간사랑, 1992), p. 75.
17) Christine M. Pearson, Judith A. Clair, Reframing Crisis Management, The Academy of Management Review, Vol. 23, No. 1.(Jan., 1998), pp. 59-76.
나. 위기관리방식의 변화
(1)
당중심 위기관리: 1989～1994년선군정치가 등장하기 전 북한의 위기관리는 수령의 영도아래 조선로동당을 중심으로 이루어졌다. 조선로동당은 위기관리정책을 입안하고, 위기관리정책의 실행을 지도했다.
당중심 위기관리는 <그림1>과 같이 조선로동당이 자원배분기재‧감시기재‧사상통제기 재를 강력하게 통제함으로써 실행된다.
<그림1>
당중심 위기관리자원배분기재
영향 사상통제기재
감시기재
영향 영향
통제
당
통제 통제
1989년 사회주의체제 붕괴가 시작된 이후 당중심 위기관리가 약화되기 시작했다.
그이유는 정책결정자들의 위기인식 오류로 인해 조선로동당이 경제위기관리에 실패했기 때문이다.사회주의체제 붕괴에 대한 정책결정자들의 위기인식은 정확한 위기인식,위기 인식의 오류,위기조작이 복합적으로 나타난다.정책결정자들은 수령의 권력위협을 핵심 내용으로 한 정권위기의 심각성에 대해서는 정확하게 파악했다
.
그러나 수령제의 특성상 정권위기를 과도하게 인식한 결과 정권위기 극복에 자원을 과도하게 집중시켰고,경제위 기는 상대적으로 소홀하게 다루었다. 정권위기를 필요이상으로 과도하게 인식함으로써 경제위기를 소홀하게 다루게 되는 위기인식의 오류가 발생했다.
북한정권이 제시한 위기관리정책은 김정일이 직접 군권을 장악하고 실행하는 것과 북 한식 사회주의의 고수를 의미하는 우리식사회주의 노선이었다.이 과정에서 정책결정자 들은 위기를 조작했다.즉, 사회주의체제의 붕괴원인은 사회주의체제의 자체적인 문제 때 문이 아니라 제국주의자들과 수정주의자들이 결탁해서 사회주의를 배신했기 때문이라고 주장했다.이러한 인식은 북한식 사회주의체제에는 아무런 문제가 없다는 논리로 연결되 었다
.
정책결정자들의 위기인식은 북한의 위기관리방향을 결정지었다.
정책결정자들은 제1차 북핵위기와 김일성 사망에 대응하는 과정에서 경제위기를 소홀