린턴 행정부 2기에서까지 계속되었다. NIE 95-19의 문제점은 크게 세 가지로 지적되었다.49) 첫째, 정보의 수집, 분석 및 판단 등 정보처리과 정이 정치적 영향을 받았다는 지적이다. 둘째, 미국에 대한 미사일 위 협의 평가를 하와이와 알래스카를 제외한 본토를 기준으로 했다는 것 이다. 셋째, 평가서의 주요 결론이 지나치게 확실하고 단정적이었다는 것이다.
이러한 문제점에 대응하여 하원 국가안보위원회 위원장인 스펜스 (Floyd Spence) 의원은 1996년 2월 회계감사원에 NIE 95-19에 대한 감사를 요청했다. 한달 후 도이치(John Deutch) CIA 국장도 전임 CIA 국장이었던 울시(James Woolsey)를 책임으로 하는 팀(Team B) 에게 NIE 95-19를 검토해주도록 의뢰했다. 이로써 NIE 95-19에 대한 두 개의 검토팀이 구성되었다. 회계감사원은 NIE 95-19의 검토 결과 가 향후 15년간의 사건을 예측하는 데 있어서 100% 확실성을 보장하 는 언어들을 사용했다는 잘못을 지적했다. 후에 도이치가 구성한 팀의 팀장을 맡은 전 CIA 국장 게이츠(Robert Gates)도 NIE 95-19가 정치 적으로 순진하고 방법상에 큰 결함이 있다는 의견을 내놓으며 알래스 카와 하와이를 충분히 고려하지 않은 것은 어리석었다고 비판했다.
QDR(Quadrennial Defense Review)은 현재의 NMD 계획으로는 “2000 년 배치결정 후 2003년 배치”라는 목표 달성이 불가능하며 향후 3년 간 약 20억불을 추가로 투자해도 시간이 빠듯하고 기술도 불확실하다 고 진단했다. 1997년 8월 11일 BMDO의 NMD 획득전략이 승인을 받 았다. 같은 해 8월 21일 제55차 미‧러 “상설협의위원회”(Standing Consultative Commission: SCC)에서 NMD와 TMD를 구분하는 구분 협정과 소련의 ABM 조약 당사자 지위를 러시아, 벨로루시, 카자흐스 탄 및 우크라이나가 승계한다는 데 원칙적으로 합의했다.50)
1997년 9월 25일 국방부는 “미사일방어 비행실험계획의 위험을 줄 이기 위한 태스크 포스”(Task Force on Reducing Risk in Ballistic Missile Defense Flight Test Programs), 일명 “웰치 패널”(Welch Panel)을 구성했다. QDR에서 드러난 NMD 계획의 시간적, 기술적 부 담에 대한 우려는 같은 해 11월 정식으로 연구를 시작한 웰치보고서 에도 그대로 지적되었다.
1997년 9월 26일 클린턴‧옐친 정상회담에서 ABM 조약의 당사국을 확대하는 양해각서와 ABM 조약의 틀 안에서 TMD 개발‧배치를 허 용하는 구분협정이 체결되었다. 공화당은 두 합의에 대해 강력히 반발 하면서 의회차원의 동의가 필요하다고 주장했다. 클린턴 행정부가 두 문서에 대한 비준을 요청했다면 거부되었을 것이다. 공화당의 강력한 반발은 ABM 조약을 보는 관점의 차이에서 기인한다. 과거 레이건과 부시 행정부는 기존의 “공격 위주의 억지”(Offense-Dominated Deterrence)에서 “방어 위주의 억지”(Defense-Dominated Deterrence) 로 전환하기 위한 토대를 닦기 위해 ABM 조약에 대한 “포괄 적”(Broad) 해석을 지지했다.51)
50) 구분협정에 대한 자세한 내용은 제Ⅳ장 2절 참조.
51) “History of the ballistic missile defense organization,” BMDO FACT SHEET 401-00-11, p. 3.
ABM 조약의 해석을 둘러싼 논쟁은 1980년대부터 시작되었는데, 레 이저를 사용한 우주배치 요격체계의 허용여부가 핵심이었다. ABM 조 약의 해석 범위에 대해서는 크게 다음과 같이 네 가지 견해가 있다.52) 첫째, 포괄적 해석으로서 ABM 조약의 합의발언록 [D]항에 나오는
“다른 물리적 원칙에 기초한” ABM 체계는 조약 제Ⅴ조의 금지대상이 아니라는 것이다. 즉 ABM 조약 체결당시에 사용되지 않았던 기술을 이용한 “미래적 체계”(Futuristic System) 또는 “이국적 체계”(Exotic System)에 대한 연구, 개발 및 실험을 조약에서 허용한다는 주장이다.
둘째, “매우 포괄적”(Very Broad) 해석으로서 합의발언록 [D]항이 당 사국간에 배치할 장비에 대해 합의하기만 하면 뭐든지 배치할 수 있 도록 허용한다는 견해이다. 셋째, “제한적”(Restrictive) 해석으로서 새 로운 원칙에 기초한 고정된 지상배치 요격체계의 개발과 실험을 허용 하되 우주배치 요격체계와 그 구성요소의 개발과 실험은 금지한다는 관점이다. 다만 우주배치 요격체계의 연구는 허용되며 연구와 개발의 구분기준은 “原型”(Prototype, Breadboard Model)의 옥외실험 여부이 다. 넷째, “매우 제한적”(Very Restrictive) 해석은 우주배치 요격체계 의 연구도 금지한다는 것이다. 레이건‧부시 행정부는 우주배치 요격체 계를 개발하기 위해 포괄적 해석을 고집했다. 반면에 클린턴 행정부는 공화당의 포괄적 해석을 포기하고 제한된 해석을 수용했다.53) 이런 클 린턴 행정부가 ABM 조약의 “유지‧강화”(Preserve and Strengthen)를 명
52) The Arms Control Reporter (Cambridge, MA: Institute for Defense &
Disarmament Studies, 2001), p. 603.A.7.
53) ABM 조약의 해석에 관한 보다 자세한 사항은 다음을 참조. John Rhinelander and James Rubin, “An insider’s account of the ABM Treaty negotiating record,” Arms Control Today, September 1987, pp. 3～14; Raymond Garthoff, “History confirms the traditional meaning,” Arms Control Today, September 1987, pp. 3～14; A special edition on the conference on the legal status of the ABM treaty, Comparative Strategy, vol. 20, 2001.
분으로 러시아와 두 개의 문건에 합의하자 공화당 주도의 의회가 강력히 반발한 것이다.54)
1998년 1월 15일 통합비행실험 IFT 2가 실시되었다. 1998년 2월 27 일 발간된 제1차 웰치보고서는 NMD 계획과 관련해서 기술적으로 개 선이 필요한 사항에 대한 건의내용을 담고 있다. 웰치보고서는 여러 가지 기술적 단점과 무리한 스케쥴을 이유로 들면서 NMD 계획이
“실패를 향해 돌진하고 있다”(Rush to Failure)고 비판했다. 특히 “3+3 계획”이 1996년 10월 시작되었지만 “시스템통합자”(Lead System Integrator: LSI) 주계약자는 1998년 초까지 선정되지 못한 사실을 들 어서 비현실적인 기대와 위험부담이 많은 “3+3 계획”을 수정하고 특 정 실험에서 드러난 문제가 모두 해결될 수 있도록 실험간에 충분한 시간 간격을 두어야 한다고 주장했다.
1998년 3월 19일 공화당의 코치란(Thad Cochran) 상원의원은 “미 국미사일방어법안”(American Missile Protection Act)을 제안하면서 NMD 체계를 기술적으로 가능한 한 조기에 배치하는 것이 미국의 정 책이어야 한다고 주장했다. 4월 30일 국방부는 보잉사를 NMD 체계의 LSI 주계약자로 임명하고 16억불 상당의 3년 계약을 체결했다(추후 7 년간 총 60억불까지 확대 가능).55)
54) 미‧러가 ABM 조약의 유지‧강화를 명분으로 TMD를 허용하는 구분협 정을 도출했지만 제한된 NMD를 허용하는 문제에 대해서도 쉽게 합의 에 도달했을 것이라는 보장은 없다. NMD에 대한 입장 차이가 컸기 때문이다. 예들 들어, 2000년 5월의 제6차 NPT 평가회의에서 ABM 조약과 NMD 문제를 놓고 며칠간 논란이 있었는 데, “유지‧강화”라는 말을 채택한 것은 이 말이 갖는 신축성 때문이었다고 한다. 즉 러시아 는 “유지”에 무게를 두고 가급적 ABM 조약을 그대로 유지하려 한 반 면, “강화”에 무게를 둔 미국은 ABM 조약을 개정하고 제한된 NMD를 허용해서 안보를 증진하는 데 초점을 맞췄다는 것이다. 제6차 NPT 평 가회의에 참여했던 한국원자력연구소 이병욱 박사와의 의견교환, 2001 년 3월 23일.
55) 시스템 통합자는 NMD의 모든 구성요소를 설계, 개발, 실험 및 통합해
클린턴 행정부 1기에서 시작된 NIE 95-19의 문제점에 대한 논란이 지속되면서 이 정보평가서의 신뢰도에 대한 우려가 고조되어 가는 가 운데 의회가 테넷(George Tenet) CIA 국장에게 미국에 대한 탄도미 사일위협을 재평가하도록 지시했다. 테넷이 국방장관을 지낸 럼스펠드 를 위원장으로 하는 9명의 위원을 지명함으로써 “럼스펠드 위원 회”(Rumsfeld Commission)가 탄생했다.56) 1998년 7월 15일 발간된 럼스펠드 보고서는 미국에 대한 탄도미사일 위협을 아래와 같이 지적 하고 있다.57)
WMD로 무장한 탄도미사일은 미국에게 전략적 위협이다. 이것 은 멀리 있는 위협이 아니다. 외부의 지원을 예측불허요인으로 간주하는 것은 잘못됐고 진실을 호도하는 것이다. 외부의 지원 은 광범위하게 자행되고 있으며 탄도미사일과 WMD 능력을 획득하는 데 있어서 보다 쉽고 선호되는 경로이다. 새로운 전 략환경은 새로이 부상하는 탄도미사일보유국들에게 자체개발 과 외부지원을 통해서 미국을 공격할 수 있는 수단을 확보키 로 결정을 내린 후 5년 내(이라크의 경우 10년 내)에 그러한 수단을 보유할 수 있는 능력을 제공한다.... 우리는 조기경보시
서 제한된 미사일공격으로부터 미국의 50개 주를 방어할 수 있는 능력 을 갖춘 체계로 만드는 책임을 진다. 구성요소에는 요격체발사대, EKV, 조기경보레이더, BM/C3, 우주배치 센서, NMD 기지 건설 및 환 경요소 등이 포함된다. 보잉사는 BMDO의 NMD JPO에 구체적인 건 의를 하게된다. LSI는 NMD 구성요소를 개발‧통합 임무뿐만 아니라 NMD 실험의 수행과 주요 하청업체에 대한 감독 권한도 갖는다.
56) 1997년 8월 6일 구성된 이 위원회는 미국 50개 주에 대한 현재 및 잠 재적 탄도미사일위협을 조사하고 이러한 위협을 파악하는 미 정보당국 의 능력을 평가하는 임무를 부여받았다.
57) Executive Summary of the Report of the Commission to Assess the Ballistic Missile Threat to the United States, July 15, 1998, p. 16.
http://www.fas.org/irp/threat/bm-threat.htm. WMD는 핵‧화학‧세균무 기를 지칭하는 대량살상무기, 즉 Weapons of Mass Destruction의 약 자이다.
간이 충분한 것을 전제로 한 미국의 분석과 행위 및 정책을 재 검토하고 조기경보시간이 거의 없는 현실을 반영해서 수정하 도록 만장일치로 건의한다.
럼스펠드 보고서는 전략탄도미사일의 위협뿐만 아니라 전역탄도미 사일의 위협도 가중되고 있다고 지적했다. 이 보고서가 나오고 6주 후 인 8월 31일 북한이 3단계 대포동 1호 미사일의 시험발사에 성공한 것은 NIE 95-19의 평가가 너무 낙관적이었다는 공화당의 우려가 정 당했다는 것을 입증하고 럼스펠드 보고서에 무게를 실어주는 결정적 인 계기가 되었다.
1999년 1월 20일 코헨 국방장관은 기자회견에서 NMD 배치와 관련 하여 다음과 같은 네 가지 결정사항을 발표했다.58)
첫째, 북한의 대포동 1호 실험을 예로 들면서 NMD 배치결정의 한 요소인 미국에 대한 탄도미사일 위협요인이 곧 충족될 것이라고 선언 했다. 그는 NMD 배치준비계획의 두 가지 핵심 기준이 위협요인과 기 술인 데, 위협요인이 곧 충족될 것이므로 앞으로는 기술적 준비가 주 요 기준이 될 것이라고 선언했다.
둘째, 2000년 6월로 예정된 NMD “배치준비검토”(Deployment Readiness Review)에서 배치결정이 내려질 수 있도록 보장하기 위해 66억불의 추가예산을 요청했다. 2000년 여름이란 배치결정의 시점은 2005년에 본토를 공격할 수 있는 탄도미사일을 보유한 불량국가가 출 현한다는 전제하에, NMD 시설을 건설하는 데 소요되는 최장시간을 역산해서 산출된 것이다. 가장 오래 걸리는 공사가 셈야에 XBR 기지 를 건설하는 것으로서, 2000년 여름에 배치결정이 나야 2001년 여름에 착공를 해서 2005년까지 기지건설을 완료할 수 있다는 계산인 것이 다.59)
58) Donald Baucom, National Missile Defense: An Overview (1993-2000), p. 9.