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도시계획학 박사 학위논문

한국-베트남 녹색 ODA 사례를 통해 본 주인-대리인 이론 적용의 한계

2019년 2월

서울대학교 대학원 환경계획학과

이 승 지

한국-베트남 녹색 ODA 사례를 통해 본 주인-대리인 이론 적용의 한계

지도교수 윤 순 진

이 논문을 도시계획학 박사 학위논문으로 제출함 2018 년 10 월

서울대학교 대학원 환경계획학과

이 승 지

이승지의 박사 학위논문을 인준함 2019 년 1 월

위 원 장 홍 종 호 (인)

부위원장 이 수 희 (인)

위 원 고 재 경 (인)

위 원 한 재 각 (인)

위 원 윤 순 진 (인)

국문 초록

국제사회에서 ODA 사업이 시작된 이래 공여국과 수원국 간의 관계는 공여국의 시혜적 입장과 수원국의 수동적 태도에 입각한 위계적 관계로 인식되어 왔다. 이러한 위계적 인식은 개발 협력 사업의 원조 효과성 논 의에서 주인-대리인 이론이 도식적으로 적용되는 데 기여하였다. 그러나 세계 경제 침체와 기후변화와 같은 지구 공동의 문제가 등장하면서 개발 협력 여건이 다변화되고 있고, 이는 공여국과 수원국 간 관계 변화에도 영향을 미치고 있다. 따라서 기존의 주인-대리인 이론이 전제하고 있는 국가 간 위계성을 넘어설 새로운 시각의 글로벌 거버넌스가 필요한 시점 이다. 이에 이 연구에서는 개발컨설팅형 녹색 ODA의 특성을 가진 한국의 대 베트남 ODA 사례인 ‘베트남 녹색성장전략 마스터플랜 수립사업’을 대상으로, 최근 변화하고 있는 개발협력의 여건들이 공여국과 수원국의 관계 설정에 어떤 영향을 미쳤는지 확인하고, 개발협력 사업에서의 주인- 대리인 이론 적용의 유효성과 한계 지점을 밝히는 데 목적을 두었다. 이 를 위해 기존의 주인-대리인 이론 가설을 차용하되 사례의 특성을 고려하 여 조작적 정의된 여섯 개 가설을 설정한 후 사례 분석을 실시하였다. 사 례의 분석은 연구자가 관찰자적 참여자의 입장에서 획득한 자료와 사업의 핵심 이해당사자를 대상으로한 심층면접 자료를 활용하였다. 사례 분석을 통한 가설 검증 결과는 다음과 같다.

첫째, ‘대리인은 정보의 비대칭 특성을 활용해 독자적 이해를 추구 함으로써 사업의 원조 효과성을 저해한다.’는 가설은 공여국과 수원국의 외교적, 사회․경제적 여건의 변화로 정보의 비대칭 양상의 요인이 다변화 되고 있다는 점에서 그 유효성에 한계가 나타났다. 사례분석 결과, 헤당 사례에서도 현지 정보에 대한 비대칭으로 주인인 공여국이 사업 효과성을 충분히 확보하지 못하는 원조 효과성의 한계 양상이 나타났다. 그러나 주 인-대리인 이론 가설이 전제하고 있는 효율적이고 명확한 선호를 추구하 는 주인의 특성과 이기심에 입각해 독자적 이해를 추구하는 대리인의 특

성이 이 사례에서는 더 이상 뚜렷하게 나타나지 않았으며, 정보의 비대칭 양상 또한 주인-대리인 간의 위계적 관계에 의한 것이 아닌 사업 특성과 수원국의 사회․경제적 여건에 의해 결정된다는 것이 확인되었다. 이는 기 존의 주인-대리인 이론의 위계적 관계에 균열이 나타나고 있음을 보여주 고 있으며 변화하고 있는 최근 개발협력의 여건 속에서 주인-대리인 가설 의 유효성이 길지 않음을 시사한다.

둘째, ‘주인-대리인 간 녹색성장에 대한 차별적 이해가 사업에서의 선호의 충돌과 원조 효과성을 저해한다.’는 가설은 녹색성장 개념의 모 호성이 공여국과 수원국 간의 선호 충돌을 심화하는 데 기여했으며, 그로 인한 원조 효과성의 한계가 나타났다는 점에서 그 유효성이 여전히 성립 된다. 기후변화와 SDGs 시대의 도래에 따라 대의적으로는 공여국과 수원 국 모두 녹색 ODA의 필요성에 동조하나, 사업을 둘러싼 각 이해당사자가 이를 이해하는 수준과 목적에 차이가 있고 궁극적으로 사업의 내용 및 예 산 변경 등 상당한 한계를 경험했다는 것을 사례분석을 통해 확인하였다.

이는 녹색 ODA에서도 주인-대리인 이론 가설의 유효성이 여전히 인정되 는 지점이나, 또 다른 한편 녹색 ODA 사업의 추진에 앞서 사업의 구체적 내용에 대한 이해당사자들 간의 충분한 논의와 신뢰에 기초한 커뮤니케이 션이 전제되지 않으면 원조 효과성 한계는 여전히 극복되기 어렵다는 것 을 시사한다.

셋째, ‘사업에 대한 보상-처벌 이행 주체의 단절로 수원국은 공여국 의 이익을 충족시키는 선택을 우선한다.’는 가설은 수원국의 사회․경제적 발전과 주인의식의 향상으로 인해 보상-처벌 이행의 권한이 공여국이 아 닌 수원국으로 이전되는, 기존 주인-대리인 관계의 역전현상이 나타났다 는 점에서 더 이상 성립되지 않는다. 수원국 베트남은 다양한 개발협력 사업의 경험을 누적하면서 사업에서의 주도권을 확보하려는 경향을 보이 고, 실제로 사업의 여러 이해당사자가 수원국 중앙정부를 사업의 보상-처 벌의 이행 주체로 인식하고 있다는 것을 사례분석을 통해 확인하였다. 이 는 기존의 주인-대리인 이론이 전제하는 사업 권한에서의 우위가 공여국

에 있는 수직적 관계와는 다른 양상이며, 또 다른 한편 수원국의 주인의 식을 강조하는 국제사회의 흐름 속에서 공여국과 수원국의 균형적․협력적 거버넌스 구축 노력이 필요하다는 것을 시사한다.

넷째, ‘주인의 감시․감독의 한계로 대리인의 도덕적 해이가 발생한 다.’는 가설은 개발컨설팅형 무상 ODA 사업에서는 대리인의 도덕적 해 이가 명시적으로 발생할 수 없는 사업 구조와 무상 ODA의 특성으로 더 이상 성립되기 어렵다는 점에서 그 유효성의 한계를 확인하였다. 개발컨 설팅형 사업은 공여국의 지식과 기술이 공여국 전문가의 투입에 의해 이 전되는 방식으로, 사업 재원이 수원국에 직접 투입되는데 한계가 있고 특 히 무상 ODA의 경우 소규모 사업이 인도주의적 관점에서 추진되는 경우 가 많아 감시․감독의 정도가 강력하게 운영될 수 없는 구조이다. 개발협력 의 주체와 재원의 다변화로 향후 개발컨설팅형 사업의 확대가 예상되는 바, 이와 같은 분석의 결과는 공여국과 수원국 간 관계를 이해하는 데 있 어 더 이상 위계적 관계가 성립하지 않음을 보여준다.

다섯째, ‘미래지향적․장기적 관점이 필요한 녹색 ODA의 불확실성으 로 대리인은 위험기피적 선택을 한다.’는 가설은 수원국이 녹색 ODA에 대한 현실적 필요성과 계획 수립형 사업에 대한 수원국의 내부의 수요에 따라 더 이상 보수적․위험기피적 선택을 하지 않았다는 점에서 기존 가설 의 유효성에 한계를 보였다. 사례분석 결과, 수원국 베트남은 녹색 ODA 가 국제사회의 환경․기후재원을 유입할 수 있는 통로로 인식하고 있었다.

또한 국가 단위와 지방 단위를 포함하는 녹색성장전략 계획의 수립은 베 트남의 국가발전전략에 부응하는 사업으로 녹색 ODA가 갖고 있는 미래 지향적․장기적 특성으로 인한 불확실성보다 자체적인 계획과 제도를 수립 함으로써 향후 확보할 수 있는 현실적 장점을 더욱 크게 인식하고 있었 다. 따라서 주인-대리인 이론이 전제하는 대리인의 위험기피적 선택 가설 은 더 이상 유효하다 할 수 없다.

여섯째, ‘수원국 내 다수 공여기관 간의 경쟁은 원조 조화를 해치고 대리인의 일방적인 의사결정을 야기한다.’는 가설은 원조 조화성 한계의

원인이 공여기관 간 경쟁에 있기보다 과도한 수원국의 주인의식에 있다는 점에서 더 이상 성립되기 어렵다. 베트남과 같이 사회․경제적 역량이 커진 수원국은 개발협력 사업에 대한 경험 또한 누적되면서 과거와 같이 공여 국에 의존하려 하지 않고 오히려 수원국이 사업에서의 과도한 권한을 행 사하려 함으로써 공여국을 통제하려는 양상까지 보인다. 이러한 수원국의 과도한 주인의식의 이행으로 발생하는 또 다른 원조 효과성 저해 양상은 주인-대리인 이론으로는 모두 설명되지 않으며, 공여국과 수원국 간의 새 로운 거버넌스 구축의 필요성을 시사한다.

기후변화와 SDGs 시대를 맞아 녹색 ODA에 대한 관심과 확대는 앞으 로도 지속될 것이다. 또한 개발협력의 주체와 형태는 다변화될 것이며, 수원국의 내부적 사회․경제 역량은 계속해서 증가할 것이다. 이러한 개발 협력 여건 속에서 원조 효과성을 제고하기 위해서는 공여국과 수원국 관 계를 기존의 주인과 대리인의 위계적 관계로 인식하기보다 협력적 거버넌 스를 통해 양자의 기능과 역할을 상호 인정하면서 이해당사자별 이해와 목적을 달성할 수 있는 균형적 관계를 지향해야 할 것이다. 이 연구는 한 국의 대 베트남 녹색 ODA 사업의 현장 사례를 대상으로 개발협력 사업 에서의 주인-대리인 이론 적용의 한계를 검증했다는 데에 의의가 있다.

또, 연구의 분석 결과와 정책적 시사점은 향후 개발협력 사업에서의 공여 국-수원국 관계 이해에 있어 위계적 시각을 넘어 협력적 거버넌스의 시각 이 필요함을 보여주며, 우리나라의 개발컨설팅형 녹색 ODA 이행에 고려 할만한 지침으로 활용될 수 있을 것이다.

주요어 : 녹색 ODA, 주인-대리인 이론, 협력적 거버넌스, 베트남 학 번 : 2011-31221

목 차

제 1 장. 서론 ··· 1

제 1 절. 연구 배경 ··· 1

제 2 절. 연구 목적 ··· 6

제 3 절. 연구 범위와 방법 ··· 10

1. 연구 범위 ··· 10

2. 연구 방법 ··· 11

3. 자료 수집 및 분석 방법 ··· 14

제 2 장. 이론적 논의와 분석틀 ··· 20

제 1 절. 개발 원조와 녹색 ODA ··· 20

1. 개발 원조의 역사적 흐름 ··· 20

2. 개발 원조의 녹색화 ··· 24

3. 녹색 ODA의 탄생과 현황 ··· 28

제 2 절. 원조 효과성과 개발협력 거버넌스 ··· 37

1. 원조 효과성 및 책무성 ··· 38

2. 글로벌 거버넌스와 원조 효과성 ··· 44

3. 개발협력 거버넌스의 흐름과 변화 ··· 51

제 3 절. 주인-대리인 이론과 적용 ··· 54

1. 주인-대리인 이론 논의와 개발협력 분야에의 적용 ··· 54

2. 주인-대리인 이론 적용의 한계 ··· 58

제 4 절. 연구의 분석틀과 가설 ··· 62

1. 개발협력 사업에 적용되는 일반적 주인-대리인 관계 특성 ··· 63

2. 사례 분석의 틀: 주인-대리인 모형의 확장 ··· 66

3. 연구의 가설 ··· 69

제 3 장. 한국과 베트남의 녹색 ODA 전략 특성 ··· 79

제 1 절. 한국의 녹색성장과 개발협력 전략 ··· 79

1. 한국의 녹색성장전략과 녹색 ODA ··· 79

2. 개발컨설팅형 ODA와 한국형 ODA 모델 ··· 88

제 2 절. 베트남의 개발협력 여건과 국가 녹색성장전략 ··· 95

1. 베트남의 사회․경제적 현황과 개발협력 여건 ··· 95

2. 베트남 국가 녹색성장전략의 특징 ··· 105

제 3 절. 전략적 결과물로서의‘VGGS 마스터플랜 수립 사업’ ··· 112

1. 사업의 형성 배경과 구성 ··· 112

2. 사업의 이해당사자 특성과 관계 구조 ··· 117

3. 사업의 성과와 한계 ··· 135

제 4 장. 주인-대리인 이론 적용의 한계 사례 분석 ··· 142

제 1 절. 정보비대칭으로 인한 사업 효과성 저해 ··· 143

1. 정보의 비대칭 양상을 강화하는 공여국 정부 ··· 147

2. 개발컨설팅형 무상 ODA의 구조적 한계 ··· 151

3. 개발컨설팅 ODA에 참여하는 공여국 전문가 집단의 태도 ··· 153

제 2 절. 녹색성장 개념에 대한 이해 차이와 선호의 충돌 ··· 155

1. 이해당사자 간의 녹색성장 이해에 대한 시각의 차이 ··· 158

2. 이해당사자 간 ODA 사업 추진의 목적 차이 ··· 162

3. 선호 충돌 유발의 요인 ··· 171

제 3 절. 보상-처벌 이행 주체의 단절과 주도권의 변화 ··· 176

1. 보상-처벌 주체에 대한 이해당사자별 인식 ··· 180

2. 수원국의 주인의식과 주도권의 전도 ··· 183

3. 공여국-수원국 간 주도권 변형의 요인 ··· 186

제 4 절. 감시․감독 한계에 따른 도덕적 해이 ··· 190

1. 개발컨설팅형 무상 ODA에서의‘도덕적 해이’문제의 양상 ··· 194

2. 투명성 확보의 한계 ··· 197

제 5 절. 개발컨설팅형 녹색 ODA 특성에 따른 위험 기피적 선택 ··· 200

1. 개발컨설팅형 ODA 사업에 대한 긍정적 평가와 기대 ··· 203

2. 수원국의 위험기피 선택의 전향 ··· 206

3. 개발컨설팅형 녹색 ODA 사업에 대한 고려사항 ··· 210

제 6 절. 다수 주인간 경쟁과 원조 조화성의 한계 ··· 212

1. 공여기관을 선택하는 수원국 베트남 ··· 216

2. 다수 공여기관 간 경쟁과 원조 조화성의 저해 ··· 219

3. 수원국의 과도한 주인의식에 따른 역전적 대리인 문제 ··· 221

제 5 장. 논의와 결론 ··· 226

제 1 절. 사례 분석의 종합 및 이론적 시사점 ··· 226

1. 다양한 요인에 의한 정보 비대칭과 원조 효과성 저해 ··· 227

2. 녹색성장 개념의 모호성과 선호 충돌 가설의 유효성 ··· 229

3. 보상-처벌의 오작동과 대리인의 권한 독점 ··· 231

4. 대리인의 도덕적 해이 발생 한계와 투명성 강화의 필요 ··· 233

5. 개발컨설팅형 녹색 ODA에 대한 기대와 위험기피 선택의 전향 ···· 235

6. 수원국의 과도한 주인의식과 원조 조화성의 저해 ··· 237

제 2 절. 원조 효과성 논의의 새로운 시각: 협력적 거버넌스 ··· 241

제 3 절. 연구의 의의와 향후 과제 ··· 247

참 고 문 헌 ··· 250

<부록. 심층면접 녹취 전사록 및 Nvivo 분석 화면(예시)> ··· 264

표 목차

[표 1-1] 연구방법에 따른 연구자료 수집 방법 및 자료 출처 ····························· 17

[표 1-2] 연구의 흐름 ····································································································· 19

[표 2-1] 녹색 ODA 분류의 비교 ················································································ 34

[표 2-2] OECD DAC의 원조 효과성 논의의 흐름 ···················································· 41

[표 2-3] 사마리아인의 딜레마 ······················································································· 50

[표 2-4] 전통적인 주인-대리인 모델의 가정 ··························································· 56

[표 2-5] 사례분석을 위한 연구 가설의 요약 ····························································· 78

[표 3-1] 저탄소 녹색성장 비전 및 전략 ··································································· 82

[표 3-2] EACP 개도국 협력사업 목록 ········································································· 87

[표 3-3] 우리나라 ‘개발컨설팅 ODA 사업’의 재분류 ······································ 89

[표 3-4] KOICA의 DEEP 프로그램 유형 분류 ························································· 91

[표 3-5] 한국형 ODA 모델 분야별 프로그램 구성 및 주요 특징 ······················ 93

[표 3-6] 2016-2020 SEDP 분야별 주요 목표 ··························································· 99

[표 3-7] 베트남의 ODA 지원 중점 분야 ································································ 104

[표 3-8] 베트남 녹색성장전략 3대 전략 목표 및 17대 실천 방안 ····················· 109

[표 3-9] 사업의 핵심 이해당사자 ············································································· 122

[표 3-10] 베트남 P-GGAP 수립 시범 지역 및 지역별 DPI의 특성 ·················· 131

[표 3-11] 사업의 성과 ································································································· 138

[표 4-1] ‘정보비대칭으로 인한 사업 효과성 저해’ 가설과 이해당사자별 심층면접 질문············· 144

[표 4-2] ‘녹색성장 이해 차이와 선호의 충돌’ 가설과 이해당사자별 심층면접 질문··········· 157

[표 4-3] ‘보상-처벌의 단절’ 가설과 이해당사자별 심층면접 질문 ··············· 178

[표 4-4]‘감시․감독 한계에 따른 도덕적 해이’ 가설과 이해당사자별 심층면접 질문······· 193

[표 4-5] VGGS 마스터플랜 수립사업 PDM 중 일부 ············································ 197

[표 4-6]‘ODA 사업 특성에 따른 위험 기피적 선택’ 가설과 이해당사자별 심층면접 질문····· 202

[표 4-7] 베트남 녹색성장 이행을 위한 시범사업(최종 선정 5개) ···················· 209

[표 4-8] ‘다수 주인 간 경쟁과 원조 조화성’ 가설과 이해당사자별 심층면접 질문······· 215

[표 5-1] <정보 비대칭과 원조 효과성 저해> 가설의 검증 결과와 시사점 ····· 228

[표 5-2] <녹색성장 이해의 차이와 선호 충돌> 가설의 검증 결과와 시사점 ···· 230

[표 5-3] <보상-처벌 이행 주체의 단절> 가설의 검증 결과와 시사점 ············· 232

[표 5-4] <감시․감독의 한계와 도덕적해이> 가설의 검증 결과와 시사점 ········ 234

[표 5-5] <대리인의 위험기피적 선택> 가설의 검증 결과와 시사점 ················· 236

[표 5-6] <다수 주인 간 경쟁과 원조 조화성 저해> 가설의 검증 결과와 시사점 ······· 239

[표 5-7] 개발협력 여건 변화에 따른 주인-대리인 이론 적용의 유효성과 한계점 ······· 240

그림 목차

[그림 2-1] 환경 ODA의 규모와 비중(1995~2005) ······················································ 26

[그림 2-2] 환경 ODA 규모와 비중(CRS 기준) ··························································· 26

[그림 2-3] 우리나라와 주요 공여국의 녹색 ODA 규모 추이(2006-2015년) ········ 35

[그림 2-4] 터널 효과: 기후변화 대응과 발전 권리를 위한 개발 협력 ················ 36

[그림 2-5] 글로벌 거버넌스의 정당성을 구성하는 책무성과 효과성 ··················· 48

[그림 2-6] 개발협력 거버넌스의 변화 ········································································· 52

[그림 2-7] 국제개발협력 사업에 관여하는 주체들의 관계 ··································· 58

[그림 2-8] ODA 사업의 다층적 주인-대리인 구조와 유인기전 ···························· 64

[그림 2-9] 사례 분석의 틀 : 개발협력 여건 변화에 따른 주인-대리인 모형의 변화 ··· 68

[그림 3-1] 인도차이나반도와 베트남의 위치 ····························································· 97

[그림 3-2] 2001-2010 베트남 사회․경제개발전략의 주요 목표와 개발 방향 ······ 98

[그림 3-3] 베트남의 유무상 ODA 규모 변화(1993~2016년) ·································· 101

[그림 3-4] ‘베트남 녹색성장전략 마스터플랜 수립사업’구성 체계 ··············· 116

[그림 3-5] 사례의 이해당사자 간 주인-대리인 관계 ············································· 118

[그림 3-6] VGGS의 논리적 추진 체계 ······································································ 129

[그림 4-1] 이해당사자 관계와 사업 내 PMU 위치 ················································ 145

[그림 4-2]‘정보비대칭과 원조 효과성 저해’가설에 대한 심청면접 응답 코딩결과 ······· 146

[그림 4-3]‘녹색성장 이해 차이와 선호충돌’ 가설에 대한 심층면접 응답 코딩 결과······· 158

[그림 4-4] 사업명에 나타난 PMC와 MPI의 사업 목적 이해의 차이 ·················· 165

[그림 4-5] KOICA – MPI – PMC 간 업무 내용 변경 협약(ToR) ························· 170

[그림 6] KOICA – PMC 계약 변경 체결 ··································································· 171

[그림 4-7] 일반적 보상-처벌 이행 주체의 단절 구조: 사례 적용의 예 ············ 177

[그림 4-8]‘보상-처벌 이행주체 단절’가설에 대한 심층면접 응답 코딩 결과 ······ 179

[그림 4-9] PMC의 제 6차 베트남 현지 출장 보고서 중 일부 ····························· 181

[그림 4-10] MPI의 P-GGAP 수립 지역 선정 공문 중 일부 ································· 181

[그림 4-11] 사례의 이해당사자간 직․간접적 감시․감독 관계 ······························· 191

[그림 4-12]‘감시․감독 한계에 따른 도덕적 해이’대한 심층면접 응답 코딩 결과 ···· 194

[그림 4-13]‘ODA 사업 특성에 따른 위험 기피적 선택’ 가설에 대한 심층면접 응답 코딩 결과··· 203

[그림 4-14]‘다수 주인 간 경쟁과 원조 조화성’가설에 대한 심층면접 응답 코딩 결과······ 216

[그림 5-1] 주인-대리인 관계의 변화 양상과 협력적 거버넌스 요건 ················· 245

약어 목록(List of Abbreviations)

ADB Asia Development Bank

CEGR Center for Energy and Green Growth Research DEEP Development Experience Exchange Partnership

DESENRE Department of Science, Education, Natural Resources and Environment DPI Department of Planning and Investment

EACP East Asia Climate Partnership

ENC Insttitute for Environment and Civilazation FDI Foreign Direct Investment

FTC Free standing Technical Co-operation GCF Green Climate Fund

GDP Grooss Domestic Product GGGI Global Green Growth Institute

GIZ German Society for International Cooperation HDI Human Development Index

IMF Internataionl Monetary Fund

IRTC Investment related Technical Co-operation KEI Korea Environment Institute

KOICA Korea International Cooperation Agency KOICA V.O KOICA Vietmam Office

KSP Knowledge Sharing Program MDGs Millenium Development Goals

MONRE Ministry of Natural Resources and Environment MPI Ministry of Planning and Investment

ODA Official Development Assistance

OECD Organization for Economic Co-operation and Development OECD CRS OECD Creditor Reporting System

OECD DAC OECD Development Assistance Committee PC Project Coordinator

PDM Project Design Matrix

P-GGAP Provincail Green Growh Action Paln PI Project Instrutor

PLAID Project-Level Aid

PMC Project Management Committee PMU Project Management Unit PPP Public-private-partnership SDGs Sustainable Development Goals SEA Strategic Environment Assessment SEDP Socio-Economic Development Plan SEDS Socio-Economic Development Strategy TFT Task Force Team

ToR Terms of Reference

UN ESCAP United Nations Economic and social Commission for Asia and Pacific UNDP United Nations Development Programme

UNEP United Nations Environment Programme

USAID United States Agency for International Development VGGS Vietnam Green Growth Strategy

제 1 장. 서론

제 1 절. 연구 배경

오늘날 전 세계는 날로 심각해지는 환경오염, 자원고갈, 기후변 화의 영향으로 위급하고도 중대한 도전에 직면해 있다. 세계경제위 기 상황과 더불어 이러한 문제 해결을 위해 국제사회는 녹색경제 (green economy)에 주목하기 시작했다(World Bank, 2010). 특히 기 후변화 피해가 선진국보다 개도국에서 더욱 크다는 것을 감안할 때 녹색경제로의 전환 필요성은 선진국뿐 아니라 개도국에도 적용되어 야 한다는 주장이 부상하였다. 이러한 주장에 힘입어 공적개발원조 (Official Development Assistance; ODA)를 통한 개도국의 환경․기후 변화 문제를 해결하려는 움직임이 확대되고 있고, 환경․기후변화 ODA와 녹색경제로의 전환을 지원하는, 이른바 녹색 ODA의 필요성 이 대두되었다. 이러한 상황에서 실제로 녹색기후기금(Green Climate Fund; GCF)과 글로벌녹색성장기구(Global Green Growth Institute; GGGI)와 같은 국제기금과 기관 설립이 실현되었다.

우리나라에서 환경 관련 ODA는 2000년대 초반부터 여러 기관과 부처에 나누어 일부 진행되어 오다가 2006년에 우리나라 무상원조 를 전담하고 있는 한국국제협력단(Korea International Cooperation Agency; KOICA)에 환경 관련 담당 부서가 신설되면서 본격적으로 환경 및 기후변화 관련 ODA가 개발협력 사업의 한 분야로 자리잡 기 시작했다. KOICA는 지금까지 베트남, 몽골, 캄보디아 등 아시아 개도국을 중심으로 대기, 수질, 폐기물 관리 등 전통적 환경문제 해 결을 위한 프로젝트를 다수 진행했다. 국제사회의 녹색경제에 대한 관심과 더불어 2008년 이명박 정부가‘녹색성장’을 새로운 국가

비전으로 제시하면서 ODA 부문에서도 녹색 바람이 불기 시작했다.¹⁾ 녹색 ODA에 대한 관심은 공여국 뿐 아니라 개도국에서도 높아지고 있는데, 이는 2015년 제21차 기후변화당사국 총회(COP 21)의 결과물 로 채택된 파리협정(Paris Agreement)의 영향이 크다. 지금까지 선진 국만 참여했던 교토의정서 체제가 끝나고 선진국과 개도국 모두가 온실가스 감축에 참여해야하는 신 기후체제의 도래는 파리협정을 통해 확정되었고, ODA 수원국은 자국의 온실가스 감축 목표 달성을 위해서라도 녹색 ODA를 더욱 적극적으로 수용할 필요가 생겼다. 이 러한 국제사회의 변화에 적극적으로 부응한 개도국의 대표적인 사 례로 베트남을 들 수 있는데, 베트남은 녹색 ODA를 국제적 기후 기 금의 새로운 파이프라인으로 인식하고 이를 적극적으로 수용함으로 써 자국의 환경 및 기후변화 문제에 대응하려는 전략을 펼치고 있 다. 특히 베트남은 한국의 녹색성장 국가발전전략을 벤치마킹하여 2012년에 ‘베트남 녹색성장전략’을 수립․공포하고 이를 이행하기 위한 이행계획을 제정하는 등 국가 전반의 발전 방향을 녹색성장 및 녹색경제로의 전환에 맞추고 있다.

한편, 국제개발협력 분야에서는‘원조 효과성(aid effective- ness)’이슈가 오랫동안 주요한 화두로 다루어져왔다. 이는 지금까 지 국제개발협력 사업이 원래의 목표를 달성하지 못했거나, 사업의 목적과는 다른 결과를 보이는 경우가 많다는 것을 방증하는 것이라 할 수 있다. 근본적으로 개발협력 사업은 그 주제와 추진 방식과 관 계없이 인도주의적 목적과 더불어 공여국(供與國, donor country)과 수원국(受援國, recipient country) 사이의 경제․사회․역사적 상호 이해 를 전제로 시행되며, 특히 무상 ODA의 경우 공여국 국민의 세금으

1) 우리나라의 녹색 ODA의 대표적인 사례로는 KOICA의 ‘동아시아 기후변화 파트너십 (East Asia Climate Partnership; EACP)’ 프로그램이 있다. EACP 사업은 아시아지역 개도국에 우리나라 녹색기술을 적극적으로 전수하는 데 목적을 둔 사업으로 ‘녹색 ODA’ 사례로 국내외에 다수 소개되었다.

로 추진되므로 사업의 효과성과 의미있는 결과 도출을 통해서만 그 정당성을 부여받을 수 있다. 그런데 사업의 추진 과정에 참여하는 여러 이해당사자들이 각기 다른 목적과 목표를 가지고 있고, 또 자 원을 가진 공여국 측은 사업이 시행될 현장에 대한 완벽한 정보가 없다는 한계 때문에 투입된 재원이나 인력에 비해 사업의 목표를 달성하지 못하는 경우가 나타나는 것이 개발협력 사업의 현실이다.

따라서 지금까지 다수의 연구자들이 ODA를 비롯한 개발협력 사업 의 원조 효과성 문제, 즉 사업의 목표 혹은 목적 달성의 실패 요인 을 규명할 때 ‘대리인 문제’를 주요한 요인으로 인식하고, 주인- 대리인(Principal-Agent)이론을 분석의 주요한 시각으로 활용하여왔 다. 주인-대리인 이론은 전통적으로 경제학 분야에서 시작되었으나 1980년대 이후 정치학의 영역을 넘어 1990년대부터는 공여국과 수 원국 사이의 원조 계약과 관련된 연구로 이어지면서 국제개발협력 분야에서도 적용되기 시작했다(이화영․강민아, 2013). 주인-대리인 이 론의 기본적인 두 가지 가정, 즉 “정보의 불균형과 대리인이 주인 의 이익을 위해 최대한의 노력을 기울이지 않는다(고재경, 2001)”는 가정은 ODA의 공공재적 특성과 결합하여 이를 집행하는 이해당사 자의 도덕적 해이를 불러일으키고, 각 이해당사자가 갖고 있는 정보 의 차이와 목적의 불일치성은 원조 효과성과 책무성에 부정적 요인 으로 작용하여 궁극적으로 원조 목적 달성에 한계를 야기한다는 것 이 국제개발협력 사업에 적용되는 주인-대리인 이론의 핵심이다.

그러나 최근에는 개발협력의 주체의 다양성과 사업의 형태의 다 변화 등으로 공여국과 수원국 간의 관계에 대한 새로운 시각이 필 요하다는 주장이 부상하고 있다. 지금까지 원조 효과성 제고를 위한 수단 중 하나로 주목해 온 개념이‘글로벌 거버넌스(global governance)’인데 1990년대 국제개발협력 분야에서 거버넌스 논의 가 시작될 당시에는 수원국 내에서의 굿 거버넌스(good governance)

를 중심으로 다양한 연구가 진행되었다(OECD, 1997; United Nations, 2000; Burnside and Dollar, 2000; Neumayer, 2005)²⁾. 그 이후 세계은 행(World Bank), 국제개발협회(International Development Association; IDA), 미국 등 주요 공여기관들이 수원국에 ‘굿 거버넌 스’를 원조의 필수 조건으로 요구하기 시작하면서 원조 효과성 확 보를 위해 수원국이 공여국에 제공해야할 책무성을 중심으로 글로 벌 거버넌스를 인식하게 되었다(Knoll and Zaloczysti, 2012).

하지만 이러한 글로벌 거버넌스 개념에 있어서도 최근에는 새로 운 시각이 필요하다는 주장이 나타나고 있다. OECD 개발원조위원회 (Development Assistance Committee, DAC)를 중심으로 형성되어 오 던 ODA의 헤게모니가 다양한 개발 협력 방식의 출현과 함께 다변 화․복잡화 되고, 사업의 내용적 측면에서도 과거 미국 주도의 전후복 구 도구로 사용되었던 ODA에서 공여국의 지식과 기술, 정보를 협력 국에 전수하거나 이를 넘어 협력국의 전통적인 지식과 자원을 선진 국의 기술과 융합하는 방식으로까지 나아가는 지식기반 ODA, 즉 기 술협력(Technical Cooperation) ODA가 강세를 보이고 있기 때문이다 (Morgan, 2009; 홍문숙, 2013). 이렇듯 최근 개발협력의 주체와 양상 이 다변화․복잡화됨으로써 원조 효과성 제고를 위한 글로벌 거버넌 스의 당위적 필요에서 공여국과 수원국 간의 특수성을 고려한 새로 운 시각과 접근이 글로벌 거버넌스에 필요하다는 방향으로 그 흐름 이 변화하고 있다. 실제로 Parker et al.(2018)이 진행한 사례연구에 따르면 개발협력 사업의 다양한 이해당사자의 개입으로 기존의 일 방적인 주인-대리인 관계가 느슨해졌다는 것이 확인되었으며, 이러

2) 굿 거버넌스에 대한 다양한 정의가 있으나 굿 거버넌스에 대한 비교적 초창기 정의 인 “효율적인 행정 시스템, 신뢰할 수 있는 사법 시스템, 책임 있는 정권”이라는 세계은행(World bank)의 정의가 국제사회에서는 널리 소개되고 있다. 또한 OECD DAC에서는 빈곤퇴치와 지속가능한 개발을 위해 굿 거버넌스가 필수 불가결한 요소 라는 점에 기초하여 인권, 부패방지, 거버넌스에 관련된 업무를 전담하는 거버넌스 네트워크(DAC Network on Governance)라는 기구를 2001년부터 별도로 조직하여 운 영하고 있다(김은미·김진경, 2010).

한 한계의 요인이 기존의 주인-대리인 이론 가설만으로는 설명되기 어렵다는 문제제기가 이루어지고 있다. 즉, 기존의 원조 효과성 논 의에 적용되어 온 주인-대리인 이론은 국가 간 위계성에 근거해 적 용되어 왔으나, 최근 변화하는 개발협력의 여건으로 인해 기존의 이 론 가설로는 개발협력의 이해당사자 관계를 해석하는 데 한계가 있 으므로 향후에는 주인-대리인 모형에 새로운 관점이 필요하다는 것 을 시사하고 있다. 지금까지 국제개발협력에서의 원조 효과성 제고 를 위한 주인-대리인 이론에 기초한 연구들은 공여국과 수원국 간 의 관계를 위계적이고 수직적 관계를 전제하고 있으며, 그 해결 방 안으로도 글로벌 거버넌스의 규범적 중요성을 강조하거나 수원국에 국한된 거버넌스 연구들이 주를 이루었다.³⁾ 반면, 변화하는 개발협 력의 여건과 글로벌 거버넌스의 흐름 속에서 공여국과 수원국 간 관계의 특수성을 고려하여 사업의 원조 효과성에 영향을 미치는 요 인을 파악하려는 시도는 부족했으며 특히, 우리나라 녹색 ODA의 현 장 사례를 대상으로 이해당사자 관계와 원조 효과성 문제의 요인을 톺아보려는 시도는 없었다. 그러므로 지금까지 개발협력 사업의 원 조 효과성 논의에서 다소 일방적으로 적용되어온 주인-대리인 이론 의 한계를 현장 사례를 통해 확인하고, 기후변화와 SDGs 시대에 필 요한 새로운 글로벌 거버넌스의 새로운 시각을 제안하는 연구가 필 요한 시점이다.

3) 전통적으로 개발경제학적 차원에서 원조가 수원국의 국가경제발전에 긍정적인 영향을 미 친다는 연구로 Chenery&Strout(1967), Molsey et al.(1987), Burnside&Dollar(2000), Hudson

&Molsey(2001)의 연구 등이 있다. 또한 수원국의 좋은 정책과 굿 거버넌스가 개도국의 국가 경제발전과 원조 효과성에 긍정적인 영향을 미친다고 주장한 연구로는 Santiso(2001), Collier&Dollar(2002)의 연구 등이 있다. 한편, 국내에서도 고현주(2014), 윤지웅·김은주(2013)의 연구 등에서 한국 ODA의 원조 효과성 측정 차원에서 수원 국의 거버넌스의 질을 평가하기 위한 실증 연구들이 최근 진행되었다.