1) 정보의 비대칭과 원조 효과성 저해
가설 1. 대리인은 정보 비대칭을 이용해 독자적 이해를 추구함 으로써 개발협력 사업의 원조 효과성 저해를 야기한다.
국제개발협력 사업에서 공여국과 수원국 사이에 현지 정보에 대 한 비대칭 양상은 매우 일반적이다. 공여국이 개발협력 사업의 노하 우와 해당 사업에 대한 전문 지식 수준이 높다 하더라도 프로젝트 형 ODA 사업과 같이 비교적 단기간에 특정 장소에서 진행되는 사 업의 경우 수원국보다 더 자세하고 정확한 정보를 확보하기가 어렵 기 때문이다. 또한 수원국은 공여국이 취할 수 있는 정보의 양과 이 해 정도가 낮다는 사실을 사전에 인식, 주인의 목적대로 사업의 효 과를 극대화하는 적확한 정보를 제공하기 보다 대리인 자신의 독자 적 이해관계를 중심으로 왜곡된 정보를 제공하거나 한정적인 정보 를 제공하여 궁극적으로 원조 효과성의 한계를 야기한다는 것이 주 인-대리인 이론의 가설이다. 개발협력 사업에서의 공여국과 수원국 간 정보의 비대칭 특성에 따라 원조 자원을 제공하는 공여국 입장 에서는 사업 효과의 극대화를 달성하는 데 한계를 경험하게 되고, 특정 의사결정에서는 공여국이 당초 예상했던 적절한 선택을 할 수 없게 됨으로써 최대의 효용을 취할 수 없게 된다. 대리인의 현지 정 보 독점을 활용한 독자적 이해 추구라는 전제와 함께 정보의 비대 칭 양상이 전제하는 또 다른 요건은 주인인 공여국은 합리적이고 분명한 선호를 일관되게 나타냄으로써 사업 효율의 극대화를 추구 한다는 것이다. 즉, 기존에 개발협력 사업에 적용된 주인-대리인 이 론에서는 주인의 합리성과 일관된 선호 특성을 전제하며, 동시에 대
리인의 현지 정보의 독점 가능성과 이를 활용한 자기 이익 추구를 선택하는 특성을 전제한다. 개발협력 사업에서의 정보 비대칭 문제 는 이해당사자의 다층적 관계로 인해 그 간극이 더욱 커지고 정보 공개의 폐쇄성이 심화되기도 하는데, 이는 다수의 이해당사자가 얽 혀 있는 개발협력 사업의 특성이기도 하고 문화와 언어, 제도와 환 경의 이질성이 야기하는 해외원조 사업의 근본적 한계이기도 하다.
한편, 공여국과 수원국 간의 정보 비대칭 양상과 그로 인한 원조 효 과성 저해 문제는 사업 유형에 관계없이 나타나는 개발협력 사업의 한계점이라 할 수 있지만, 개발컨설팅형 ODA는 타 유형의 사업보다 공여국과 수원국 양자의 인적 역량을 활용하여 사업의 목적을 달성 하게 되는 특징이 있는 바, 공여기관의 현지 인력 채용 과정에서 나 타나는 정보 비대칭 문제는 개발컨설팅형 ODA 사업의 원조 효과 수준을 결정 짓는 데 주요한 영향을 미칠 수 있는 요인이라과 할 수 있다. 따라서 개발컨설팅형 사업에서 현지 인력 채용 과정에서 나타는 공여국과 수원국 간 정보 비대칭 양상과 여러 이해당사자의 입장을 확인함으로써 원조 효과성 저해의 요인과 이를 둘러싼 공여 국과 수원국 간 주인-대리인 관계를 검증할 수 있다.
2) 녹색성장 이해의 차이와 선호 충돌
가설 2. 주인과 대리인의 녹색성장에 대한 차별적 이해는 사업 에서의 선호 충돌과 원조 효과성 저해를 야기한다.
선호의 충돌은 일반적으로 주인-대리인 관계에서의 정보의 비대 칭으로 인해 발생하는 문제라고 알려져있다. 그러나 국제개발협력 사업에서는 사업의 구체적인 정보의 격차 이전에 주인인 공여국과 대리인인 수원국 간의 해당 사업의 핵심 개념에 대한 이해와 목적
의 차이로 인해 선호의 충돌이 발생할 수 있다. 국제개발협력 사업 은 공여국의 기술과 제도 등이 수원국에 이전되는 것으로 수원국의 정책 기조와 여건, 제도와 인적 역량 등을 고려해야 하지만 현장에 서는 사업을 둘러싼 여러 이해당사자들과 이들 각자의 목적과 이기 심이 다층적이고 다양한 방법으로 표출되므로 사업의 단계별로 선 호의 충돌이 발생할 수 있다. 특히 무상 ODA 사업의 경우, 사업비 가 공공재적 성격이 강하고 수원국 입장에서는 상환의 의무를 가질 필요가 없는 재원이므로 공여국과 수원국 사이에 자신의 이익과 효 용을 극대화하려는 각자의 이기심 표출로 선호의 충돌이 나타날 수 있다. 특히 ‘녹색 ODA’사업의 경우 녹색성장 개념에 대해 공여국 의 이해와 수원국의 이해가 달라 근본적으로 사업의 목적 자체를 달리 이해하는 경우가 발생할 수 있다. ‘녹색성장’에 대한 한국의 이해, 즉 경제적 수준과 국민들의 역량, 정부의 정책적 목적이 베트 남의 그것과 다를 수 있으며, 공여국 모델을 수원국이 적극적으로 벤치마킹 하는 경우라 하더라도 사업 추진 시 각 단계별 의사결정 과정에서는 공여국과 수원국의 이해와 선호가 다르게 나타날 여지 가 충분하다. 또 공여국 내에서도 이해당자사별로 다른 시각과 목적 을 가질 수 있고, 수원국 내에서도 중앙정부와 지방정부, 그리고 공 무원과 전문가 집단이 녹색성장이라는 개념을 이해하는 수준이 다 를 수 있고, 녹색 ODA를 통해 궁극적으로 얻고자 하는 이해 관계가 다를 수 있다. 즉, 이러한 선호의 차이는 사업의 실제 진행과정과 의사결정의 수준에 따라 더욱 복잡하고 다양하게 발생할 수 있다.
수원국 정부는 지방 정부의 의견을 수렴하여 정책 결정을 한다고 하더라도 지방정부 역시 그들 조직의 내부적 효용을 우선적으로 추 구할 가능성이 있다. 특히 개도국의 경우 중앙정부 관계자가 원조 자원의 배분을 통해 자신의 지위를 유지하려 하고, 이는 자신의 정 치적 사활과 관련된 중요한 사안이기도 하다(박종희, 2016). 따라서
이해당사자간 사업의 주요 개념에 대한 이해의 차이는 선호의 충돌 을 더욱 부각시켜 궁극적으로 원조 효과성에 한계를 야기한다.
3) 보상-처벌 이행 주체의 단절
가설 3. 사업에 대한 보상-처벌 이행 주체의 단절로 수원국 정부 는 공여국의 요구조건을 충족시키는 선택을 우선 한다.
개발협력 사업의 원조 효과성을 저해하는 대리인 문제의 주요한 특징은 사업 성과에 대한 보상을 줄 수 있는 당사자와 그 혜택을 받는 주체가 다르다는 것이다. 이는 개발협력 사업의 목적 달성을 위해서 ‘사업의 주도권 혹은 궁극적 주체는 누구여야 하는가’라 는 문제와도 연결된다. 개발협력 사업에서 사업의 궁극적인 혜택을 받는 대상은 수원국 국민이므로 사업의 평가 시 수원국 국민의 의 견과 만족도 등을 중심으로 평가가 이루어져야 하며, 또 이러한 최 종 수혜자의 평가에 기초하여 보상이나 처벌이 집행되어야 한다. 그 러나 수원국 국민은 사업의 성과와 관계없이 대리인인 수원국 정부 (혹은 공무원)에 보상 혹은 처벌을 줄 수 있는 자원이 부족하거나 정치․사회적으로 직접적인 영향을 미치기 어려운 경우가 많다. 즉 개 발협력 사업은 계약관계로 형성되나 사업 성과에 따른 보상-처벌의 주체가 단절되어 있으므로 수원국 내부에서 수원국 정부(대리인)는 이론적 주인인 사업의 최종 수혜를 받는 자국 국민들(주인)보다 자 신에게 실질적 영향을 미칠 수 있는 공여국(또 다른 주인)의 목적에 따라 행동하게 된다는 것이 일반적인 주인-대리인 이론의 가설이다.
즉, 사업의 주도권 혹은 오너십이 공여국에 있음을 대리인인 수원국 정부(혹은 공무원)가 인정한다는 것을 전제로 이러한 가설은 성립하 며, 이러한 공여국에 대한 수원국의 주도권 인정에 기초해 대리인은
개발협력 사업의 궁극적 목적인 수원국 국민의 삶의 질 개선 보다 공여국의 이익 혹은 효용에 유리한 선택을 한다는 것이 개발협력 사업에 적용되는 일반적인 보상-처벌 주체의 단절로 인한 대리인 문제이다.
4) 감시․감독의 한계에 따른 도덕적 해이
가설 4. 주인의 감시․감독 한계로 대리인의 책무성․투명성을 저해 하고 도덕적 해이를 야기한다.
대리인의 도덕적 해이 문제는 개발협력사업에서 가장 흔하게 나 타나는 원조 효과성 저해 요인으로, 주인인 공여국의 감시․감독의 한 계로부터 발생한다. 모든 계약관계는 주인과 대리인 사이의‘완전한 정보 피드백 연결고리(perfect information feedback loop)’를 전제 하며, 주인은 계약 관계를 통해 믿을 만한 대리인을 선정하여 그를 통해 최대한의 효용을 얻으려 한다. 하지만 현실적으로 주인이 대리 인의 모든 행동을 감시․감독할 수 없으며, 이러한 사실을 대리인이 이미 인식하고 있기 때문에 대리인의 도덕적 해이 또한 발생한다.
특히 주인은 대리인의 행동을 확인하는 데 많은 비용이 들어가므로 주인(공여국) 입장에서는 계량화하기 어려운 원조 사업의 성과 (out-come)를 측정하기보다 계량화가 가능한 사업의 산출물(out-put) 을 중심으로 사업의 효과를 측정하는 경향을 보이기도 한다(이화영․
강민아, 2013). 연구 대상 사업인 ‘베트남 녹색성장 마스터플랜 수 립사업’ 역시 공여국은 수원국의 도덕적 해이 문제를 최소화하기 위해 사업의 계획 단계에서 PDM이라는 프로젝트 결과 관리 시스템 을 도입하였고, 사업 기간 내 베트남 현지에 한국인 프로젝트 관리 자(Project Coordinator; PC)를 두어 사업을 직접 감시․감독하는 방법