개발협력 사업에서의 선호의 충돌은 이해당사 간 이해의 차이, 특히 사업을 통해 궁극적으로 취하고자 하는 이해당사자 간 목적의 차이로 발생함을 앞서 확인할 수 있었는데, 이러한 선호의 충돌을 유발하는 요인으로 상호 간 태도와 신뢰 부족, 커뮤니케이션의 부족 등이 언급되었다. 특히 이 사례에서는 공여국-수원국 간의 상호 신 뢰가 사업 추진의 시기와도 밀접한 관련이 있는 것으로 나타났는데, 수원국의 공식적이고 외교적 요청으로 형성되는 ODA 사업은 공여 국의 수원국 요청에 대한 적기 대응 여부가 양자간 신뢰구축과 사 업 효과성 제고에 큰 요인이 됨을 확인할 수 있었다. 구체적으로 이 사업에서 베트남은 당초에 VGGS 수립을 한국의 경험을 벤치마킹함
으로써 완성하고자 하였으나 KOICA의 현실은 ODA 사업 형성과 이 행에 있어 관료적 시스템을 벗어나기 어려웠으며, 그 사이 베트남은 한국에 요청한 사업이 필요한 시점을 넘기게 되면서 양자간 상호간 선호의 충돌이 더욱 심하게 나타났다. 또한 베트남과 같이 공여기관 들로부터 긍정적 평가와 원조 수혜의 기회가 다수 열려있는 경우, 여러 공여기관을 자신들의 필요와 목적에 맞게 선택하는 경향을 보 임으로써 공여국이 자신의 이익을 위한 선택을 수원국에 요구․관철 하기 어려운 여건임을 확인할 수 있었다.
이 사업에 대해서 우리가 타당성조사 두 차례나 하고 집행계획 세우고 국내에 서 사업수행자 입찰하고 이러면서 1년을 보낸거죠. 그런데 이렇게 시간을 보내 는 동안 베트남은 그 이전에 이미 녹색성장국가전략 수립해야 한다는 수요를 알려줬는데, 우리는 그 동안 이 사업을 만드는 데 1년을 보낸거예요. 그러니 우리가 ‘이제 사업 할 수 있어’하고 베트남측에 들고 갔을 때 이미 베트남에 서는 ‘우리는 이미 그거 다 했는데? 이제 액션플랜 세워야 할 때야’ 라는 입 장이었던 거예요. (중략) 결국 그렇게 내용이 바뀌었잖아요. 결국 적시에 대응 을 못한거죠. 이 사업은. (KOICA 관계자 심층면접 전사록 1면)
MPI 국장이 계속 얘기했잖아요. “이미 우리는 전략 수립 다 끝냈다. 이제 지 방정부를 위한 이행계획 수립할 때 다.” 베트남은 빨리 캐치하고 필요한거 빨 리 빨리 해 놓고, 재원을 받으려는 계획이 있었는데, 원조 기관이 (늦게)와 서……. 어떻게보면 미적미적 거리면서 뒤늦게 들어와서 그렇게 하는걸 보고 (답답해 했다.) (KOCIA 관계자 심층면접 전사록 9면)
그게 거런거(KOICA의 시스템 적인 체계 때문)예요. 그건 PMC의 잘못은 아니구 요, 우리(KOICA)의 사이클 때문이예요. 우리는 그 사이클을 통하지 않으면 사 업을 못하니까. 2년은 걸려야 하니까. (KOCIA 관계자 심층면접 전사록 12면) (KOCIA의)절차가 bureaucratic하게 진행이되고, 또 이 사업의 수행사로 선정된 PMC의 주관기관이 (우리나라)국책연구원이다보니 거기마져 bureaucratic 해서 이 프로젝트가 적절한 타이밍을 놓이고, 사업의 추진과정에서도 또 bureaucratic한 프로세스를 갖는……. 처음부터 사업의 시기가 조금 잘못 된……. 이걸 MPI 담당 국장은 이미 눈치채고 있었다고 본다. (PMC 관계자 심
층면접 전사록 6면)
이 뿐 아니라 양국간 선호 충돌을 야기한 또 다른 요인으로 개 발컨설팅형 ODA 사업의 내용적․규모적 특성과 공여국의 개발컨설팅 형 ODA 사업의 부족한 경험 등이 언급되었다. DEEP 프로그램으로 칭해지는 KOICA의 개발컨설팅형 ODA는 현물을 지원해 주는 무상 ODA가 아닌, 공여국의 선진화된 기술과 제도, 지식 등을 전수하고 수원국 내부 인력의 역량을 강화하는 내용으로 구성된다. 따라서 사 업의 실제적인 예산 투입은 공여국 전문가의 현지 출장비, 워크숍 개최비, 수원국 공무원들의 공여국 방문 및 연수 등으로 이루어지 며, 사업의 규모가 크고 상위 수준의 계획을 다루는 사업 일수록 사 업에 참여하는 공여국 전문가 역시 많아진다. 이 사례에서도 PMC 컨소시움이 확보하고 있는 약 50여명의 전문가가 사업에 투입되었 으며, 이들의 베트남 현지 출장비, 자문료, 한국과 베트남에서의 회 의비 등으로 예산이 구성되었다. 이러한 형태의 ODA 사업은 무상 ODA 이지만 수원국에 원조 자원이 현물로 지원되는 것이 아니기 때문에 수원국 입장에서는 공여국 전문가 투입의 성과물로 만들어 지는 보고서(paper work)를 기대하기 보다 사업 전반에 현지(수원국) 전문가 투입의 분량을 늘려 자국 관계자에게 실질적인 예산이 집행 되기를 바란다. 또 이 사례의 경우, 무상 ODA로 지원된 KOICA의 사업 이었기 때문에 수원국의 다양한 수요들을 하나의 사업 예산 안에서 모두 해결할 수 없었으며 이러한 양국의 사업을 둘러싼 기 대치의 차이는 결과적으로 선호의 충돌이라는 결과로 이어졌다. 이 와 더불어 공여국 내부에서도 사업에 참여하는 다수의 전문가들의 능력을 최대한 끌어내기 위해서는 컨트롤 타워의 역량과 관리 시스 템이 명확해야만 사업의 효과를 낼 수 있는데, 이 사례에서는 공여 국 정부와 사업에 참여한 PMC 모두 이러한 부분에 있어 경험이 부 족했다는 평가를 받았다. 이러한 요인으로 수원국의 요청에 공여국
이 적절히 대응하지 못함으로써 이해당사자간 선호의 충돌을 야기 하게 된 것으로 파악되었다.
사실 이 사업 이후 후속 사업으로 연결되는 프로젝트 사업들을 KOICA에서 모두 지원해 줄 수 있었으면 좋았는데, 하나 밖에 못할거라는 전제가 있었잖아요.
세 성에서 제안한 사업 중에 하나만 할 수 있을 거라는 현실적인 컨디션(조건) 이 있다보니까... 이미 KOICA의 대 베트남 사업이 모두 결정되어 있는 상태였 고, 신규사업으로 새롭게 시도할 룸(여지)이 없으니까... 사실은 그때 성 간의 경쟁이 있었던 거죠. (KOICA 관계자 심층면접 전사록 8면)
무상원조로는 할 수 있는 수준이 있으니, (예산을) 얘기를 해 주면 그 다음 부 터 MPI는 스케일이 적어지는 거지. 큰 프로젝트가 있으면 KOICA에서 할 수 있 는 건 초기 계획이나 F/S(Feasibility Study) 정도니까. 그런데 유상으로하게 되면 베트남도 국회의 동의를 받아야 하니까 조금 위축이 된다. 이런 상황에서 GCF 라는 통로를 알고, 한국에서 출범한 GCF에 한국을 통해서 제안하면 좀 쉽 지 않을까라는 생각으로 (MPI는) 접근한거 같다. (중략) 우리가 무상으로 줄 수 있는 금액에 대한 일반적인 정보를 줬더니 조금 실망을 하더라. (PMC 관계 자 심층면접 전사록 6면)
원조 사업을 하면 모든 사업이 수원국과 공여국의 수요를 매칭해야되는게 있 고. 이거는 초기부터 그 후속과제는 GCF에 과제를 제안해서 하려고 염두해두었 기 때문에 GCF의 우선순위 분야를 염두해 뒀어야 했고. GCF도 나름 8대 사업 분야? 뭐 이런걸 설정해 둔게 있기 때문에 그런 것들을 맞춰서 3자간 수요를 매칭하다 보니 서로 다른 선호가 있었던거 같다. (KOICA 관계자 심층면접 전사 록 7면)
PMC 기관의 박사들이 여러명 참여하는 구조였기 때문에 수원국에서 원하는게 달라졌다고 해서 그들을 PI 혼자서 다 설득해서 수원국 구미에 맞는 결과물을 내 주기에도 역부족이었다고 생각한다. (PMC 관계자 심층면접 전사록 14면)
지금까지 사례분석을 통해 확인한 이해당사자 간 ‘선호의 충 돌’은 개발협력 사업에서 나타나는 고전적인 대리인 문제와 유사 한 양상이라고 판단된다. 물론, 표면적으로 ‘녹색성장’이라는 기 조와 방향에 대해 공여국과 수원국 모두 인정하고 수용하고있다는 점이 주인-대리인 간 선호 충돌 양상을 흐리게하는 것처럼 보이나,
실제로 구체적 의사결정과정에 영향을 미친 개념의 인식 차이는 공 여국과 수원국, 그리고 수원국 내에서도 중앙 및 지방정부 간 수준 과 시각의 차이가 있었으며, 각자가 사업을 통해 얻고자 하는 바가 달라 선호의 차이에 더 큰 영향을 미쳤음을 확인할 수 있었다. 즉 개발협력사업의 주인-대리인 문제의 주요한 요인으로 전제하고 있 는 이해당사간의 선호의 차이는 이해당사자 마다 다르게 이해되고 이는‘녹색성장’의 모호성으로 인해 더욱 심화되고 있다는 것을 확인할 수 있었다. 녹색성장 혹은 녹색 ODA의 이행과 확대는 모두 가 그 필요성을 인식하지만 이에 대한 대응에 있어서는 이해당사가 마다 다른 해석을 할 수 있는 여지가 크다는 것을 방증한다. 따라서 이 절에서 검증하고자 한 ‘주인과 대리인의 녹색성장에 대한 차별 적 이해는 사업에서의 선호 충돌과 원조 효과성 저해를 야기한다.’
는 가설은 여전히 유효하다고 판단된다. 그러나 녹색 ODA가 국제사 회에서 그 필요성이 인정되고 규모가 확대될 것이라는 전제 속에서 향후에는 이해당사자 간 선호 충돌 요인에 대한 관리와 신뢰 구축 방안 마련이 사전에 전제되어야 함을 시사하고 있다.
제 3 절. 보상-처벌 이행 주체의 단절과 주도권의 변화
일반적으로 개발협력 사업에서의 보상-처벌의 단절은 수원국 내 부에서 발생하는 문제로 인식된다(이화영․강민아, 2013). 개발 협력 사업, 특히 양자간 무상 ODA 사업의 경우 사업 예산이 공여국 국민 들의 세금으로부터 형성되고, 사업의 예산은 공여국 국민 – 공여국 정부 – 수원국 정부 – 수원국 주민으로 이어지는 단계를 거치며 집 행되는 것이 일반적이다. 이러한 사업 예산의 흐름 속에서 수원국 정부는 공여국 정부와 수원국 주민 모두에게 대리인 역할을 하게