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정책학박사학위논문

계획과 예산의 연계에 관한 연구

-국가정보화 계획을 중심으로-

2013년 2월

서울대학교 대학원

정책학과

정 준 화

계획과 예산의 연계에 관한 연구:

국가정보화 계획을 중심으로

지도교수 김 동 욱

이 논문을 정책학박사학위논문으로 제출함

2012년 10월

서울대학교 대학원 정책학과

정 준 화

정준화의 박사학위논문을 인준함

2012년 12월

위 원 장 (인)

부 위 원 장 (인)

위 원 (인)

위 원 (인)

위 원 (인)

국문 초록

한국은 1970년대 초부터 국가적 차원에서 정보화사업을 추진한 결과 오늘날 국제적인 IT 강국의 지위를 얻게 되었지만, 하드웨어에 편향된 발전과 스마트 혁명에 선재적으로 대응하지 못한 결과 정보화 발전의 정 체를 겪고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 정부는 전략적인 관점에 서 IT컨버전스·클라우드컴퓨팅·스마트 혁명 등 새로운 정보화 패러다 임에 대응하고 미래 스마트 사회를 주도할 수 있는 중장기 계획을 수립 해야 한다. 동시에 전략적 계획이 집행 가능한 정책으로 전환될 수 있도 록 중장기 계획을 1년 단위 예산체계에 안정적으로 반영시켜야 한다. 그 러나 기존의 연구들은 계획을 예산에 반영시킬 수 있는 해답을 제시하지 못한다. 대부분의 연구들이 정보화 분야의 계획과 예산의 연계가 잘 이 루어지지 않는다는 문제만 제기할 뿐이며 구체적으로 어떠한 요인들로 인해 양자의 연계 수준이 달라지는지 보여주지 못하기 때문이다. 따라서 이 논문은 실증자료와 심층인터뷰 분석을 통해 국가정보화 계획과 예산 의 연계에 영향을 미치는 요인을 분석하는 것을 목적으로 한다.

일반적으로 연계는 주체, 목적, 수단 등 다양한 관점에서 논의될 수 있 지만 이 논문에서는 계획 소요액 대비 예산 확보액의 비율을 연계라고 본다. 국가정보화 기본계획과 실행계획은 5년을 대상으로 하는 중기계획 이지만 소요 재원의 규모를 제시하지 않고 있기 때문에 소요 재원이 구 체적으로 결정되는 1년 단위의 국가정보화 시행계획을 대상으로 계획과 예산의 연계를 분석한다. 각 중앙행정기관의 장은 매년 4월 30일까지 다음 연도의 국가정보화 시행계획(안)을 작성하고, 6월 30일까지 다음 연도 예산요구서를 작성한다. 이 예산요구서가 기획재정부의 심사를 거 쳐 정부예산안으로 제출되면 예산 확보액의 규모가 결정된다. 따라서 이

논문은 계획과 예산의 연계를

΄계획목표 실현을 위해 사업담당자가 중장

기계획을 1년 단위 시행계획으로 전환하고, 그 시행계획 집행에 필요한 1년 단위 예산을 확보하는 것΄으로 정의하고, 계획 소요액 대비 예산 확 보액의 비율이 높을수록 계획과 예산의 연계가 잘 이루어졌다고 본다.

현재 국가정보화 계획을 총괄 조정하는 국가정보화전략위원회는 각 부 처가 제출한 국가정보화 시행계획(안)의 내용에 대한 심의·조정 기능을 가지고 있으나, 그 결과를 예산과정에 투입하여 실현성을 확보할 수 있 는 장치가 없다. 「국가정보화기본법」에는 국가정보화전략위원회의 심 의 결과를 기획재정부장관에게

΄전달΄하고, 기획재정부장관은 그 내용을

΄참고΄하도록 규정되어 있기 때문이다. 그 결과 범정부적으로 시행되는

국가정보화계획은 국가정보화전략위원회와 행정안전부(정보화전략실)로 이어지는 정보화 추진체계에 의해 결정되는 것이 아니라 기획재정부 예 산실에서 사업의 시행여부, 규모, 우선순위가 확정된다. 이 상황에서 각 중앙행정기관은 계획체계의 조정에 의존하지 않고 개별적으로 기획재정 부에 정보화 예산을 요구하고 있기 때문에 기획재정부와 형성한 상호관 계 양태에 따라 기관별 정보화 예산 확보 수준이 달라진다.

이와 같이 기관별로, 미시적으로는 개별 사업별로 계획과 예산의 연계 수준이 달라지는 원인을 분석하기 위해 이 논문은 자원의존이론 (resource dependence theory), 예산행태론, 정보화사업의 특징을 결 합하여 국가정보화 계획과 예산의 연계에 영향을 미칠 수 있는 이론적 요인으로 조직특성, 사업특성, 담당자 대응을 선정한다. 그리고 분석방법 은 다각검증(triangulation) 방법을 사용한다. 행정안전부를 통해 확보한 기관 수준의 자료 분석 결과를 개별 사업 수준에 적용할 경우 발생하는 생태학적 오류(ecological fallacy)를 막기 위해 사업 수준의 자료를 동 시에 분석하는 교차검증이 필요하기 때문이다. 구체적으로 2011-2012

년 국가정보화 시행계획을 작성한 41개 중앙행정기관의 양적 자료 분석 과 38개 정보화사업 담당자에 대한 심층인터뷰 결과 결합하여 상호 검 증하는 데이터 원(data source)과 방법론(methodology)의 다각화 (triangulation)를 실시한다.

분석 결과 국가정보화사업을 추진하는 기관의 외형적 규모는 기능적 규모와 교호작용(interaction)을 형성하여 상황에 따라 계획과 예산 연 계 수준에 서로 다른 영향을 미치는 것으로 나타났다. 기관 유형을 부·

청·지원조직으로 구분하면 부가 외형적 규모가 가장 크고 그 다음으로 청과 지원조직 순서이다. 그리고 기관의 전체 예산에서 차지하는 정보화 예산의 비율을 통해 해당 기관이 수행하는 기능 중에서 국가정보화가 차 지하는 기능적 규모를 파악할 수 있다. 기능적 규모가 작은 경우(정보화 예산비율이 낮은 경우)에는 외형적 규모가 작은 지원조직이 규모가 큰 청과 부에 비해 계획-예산 일치율이 높게 나타났다. 이와 달리 기능적 규모가 큰 경우에는 외형적 규모가 큰 부가 청과 지원조직에 비해 높은 계획-예산 일치율을 보였다.

국가정보화 시행계획의 사업의 내용이 상위계획인 국가정보화 실행계 획을 반영하는 경우 계획과 예산 연계에 불리한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 국가정보화 실행계획은 2009년에 작성된 고정계획으로 현재 의 정보화 수요를 반영하지 못해 타당성이 낮은 내용들이 존재한다. 그 결과 상위계획을 반영하여 국가정보화 시행계획을 작성할 경우

΄계획상΄

타당성은 높지만 기획재정부의 예산안 심사의 기준이 되는

΄현실적΄

타 당성이 낮아 예산 확보에 불리하게 작용한다.

국가정보화사업은 각 기관의 정보화담당관실(CIO 부서) 혹은 개별 사 업부서에서 추진된다. 분석 결과 정보화사업이 개별 사업부서에서 추진 되는 경우에 비해 정보화담당관실에서 추진되는 경우 계획과 예산의 연

계가 잘 이루어지는 것으로 나타났다. 자원의존이론은 외부로부터 필요 한 재원을 확보하는 상황에서 전담조직과 인력을 두는 것이 재원확보에 유리하다고 설명한다. 실제 정보화담당관실은 기관 내부의 정보화사업에 대한 기획과 총괄 조정을 전담하기 때문에 일반 사업부서에 비해 정보화 사업에 대한 전문성이 높고 기획재정부 정보화 예산 담당자와의 관계가 상대적으로 안정적으로 형성되어 있다. 상대적으로 높은 전문성은 국가 정보화 시행계획(안)의 계획 소요액 타당성을 높여주고, 기획재정부와의 안정적 관계는 예산요구서 심사 과정에서 사업의 타당성을 입증하는데 유리하게 작용한 것이다.

기획재정부 예산실의 정보화사업 예산요구서 심사 과정에서 정보화사 업 담당자가 적극적인 대응을 하는 경우 계획과 예산의 연계 수준이 높 게 나타났다. 사업 담당자가 한발 더 열심히 뛴다면 예산 확보에 유리하 다는 명제가 경험적으로 증명된 것이다. 예산요구서 심사 단계에서 기획 재정부 정보화예산 담당자는 사업의 우선순위를 선별하고, 각 기관의 요 구를 제약(통제)하여 조정한다. 각 기관 정보화사업 담당자는 기획재정 부의 예산요구서 심사 과정에 대해서 적극적인

΄전략적 수용΄, 소극적인

΄방임΄의 대응을 보인다. 예산과정은 정치적 과정과 같이 당사자 사이의

협상과 설득이 중요한 영향을 미치기 때문에 발품팔기, 인맥활용, 명성 쌓기 등 추가적인 노력은 하지 않는 방임의 대응에 비해 제도적·외부적 환경 변화를 적극적으로 활용하고, 좋은 평판을 유지하고, 고위공무원의 지원을 효과적으로 활용하는 전략적 수용 대응이 예산 확보에 더욱 유리 한 것으로 나타났다.

이 외에도 신규사업이 계획과 예산의 연계에 미치는 영향은 명확하지 않다. 비록 통계적 유의성은 낮지만 기관단위 분석 결과에서는 신규사업 비율이 높은 기관은 계획과 예산의 연계 수준이 낮은 것으로 나타났지

만, 사업단위 분석 결과에서는 신규사업의 경우 계획과 예산의 연계 수 준이 높은 것으로 나타났기 때문이다. 일반적으로 국가 재정의 팽창을 막는 통제 지향적인 예산당국 입장에서는 신규사업에 대해서 경제적 분 석을 강화하기 때문에 이미 타당성을 입증 받은 계속사업에 비해 예산확 보가 어려워진다. 그러나 심층 인터뷰 결과 사업 담당자들은 새로운 신 규사업을 진행하기 위해 오랜 기간 준비를 하고, 무리하게 큰 예산을 요 구하기 보다는 소규모 예산으로 출발해서 다음연도 지출한도(ceiling)에 해당 사업이

΄계속사업΄

형태로 포함되도록 하는 전략을 취하기 때문에 오히려 지금까지 추진해온 계속사업에 비해 계획과 예산의 연계 수준이 높게 나타난다고 설명한다.

이 논문의 분석 결과를 바탕으로 이론적, 정책적 함의를 도출하면 다 음과 같다. 첫째, 이론적 관점에서 기관의 규모가 클수록 외부로부터 필 요한 자원을 확보하는데 유리하다는 자원의존이론의 설명이 부분적으로 만 적용될 수 있음을 보여준다. 그 원인은 자원의존이론이 NGO나 사회 복지시설과 같이 해당 기관이 하나의 주된 기능을 하는 상황에서 외형적 규모가 기능적 규모와 비례적으로 일치하는 경우를 대상으로 전개되었기 때문이다. 이와 달리 한국의 중앙행정기관은 정보화사업 뿐만 아니라 다 양한 기능을 하고 있기 때문에 기능적 규모가 외형적 규모와 비례적으로 일치하지 않는다. 따라서 정보화예산비율이 높은 경우에는 외형적 규모 가 클수록 정보화 예산 확보에 유리한 것으로 나타난다. 반대로 정보화 예산비율이 낮은 상황에서는 외형적 규모가 클수록 정보화 사업이 해당 기관에서 차지하는 상대적 중요도가 낮기 때문에 정보화 예산 확보에 불 리한 모습을 나타낸다.

둘째, 정책적 관점에서 국가정보화계획 총괄 추진 주체의 위상 재정립 이 필요하다. 현재와 같이 국가정보화전략위원회가 국가정보화 시행계획

에 대한 예산조정권한이 없는 경우 연도별 시행계획(안) 작업은 형식적 인 서류작업에 불과하고 계획과 예산의 연계는 지속적으로 문제가 제기 될 것이기 때문이다. 따라서 예산기관에 계획권을 이관한 미국의 OMB 형태나, 계획기관에 예산권을 부여한 국가과학기술위원회 형태를 고려해 볼 수 있다. 미국 OMB 형태를 취할 경우 예산권을 바탕으로 부처간 정 보화사업 조정의 실효성을 확보하고, 강력하고 안정적으로 국가정보화를 추진할 수 있는 장점이 있다. 이와 달리 국가과학기술위원회 형태를 취 할 경우 국가정보화전략위원회에 정보화 예산권을 부여하여 정보화 사업 에 대한 전문적인 조정·기획·평가를 강화할 수 있는 장점이 있다.

셋째, 기본계획과 실행계획에 대한 개선이 필요하다. 현재 국가정보화 상위계획인 기본계획과 실행계획은 고정계획(fixed plan)으로 되어 있어 서 현실적인 활용도가 낮고, 상위계획을 강조할 경우 자칫 현실적 타당 성이 낮은 사업을 추진하게 되어 국가정보화가 시대적 요청에 역행할 우 려가 있다. 따라서 향후 국가정보화 기본계획은 연동계획(rolling plan) 형태로 전환하여 지속적으로 변화하는 정보화 수요를 반영하여 계획을 갱신(update)해야 한다. 동시에 국가정보화 계획의 포괄성에 대한 조징 도 필요하다. 현재 많은 각 중앙행정기관은 자체의 중장기 정보화계획(΄

○○부 정보화 5개년 계획΄ 등)을 바탕으로 정보화를 추진하고 있다. 따 라서 과거와 달리 개별 기관에서 정보화를 추진할 수 있는 역량이 높기 때문에 개별 과제는 각 기관 내부에서 수행하도록 하고, 정부(국가정보 화전략위원회)는 범정부적 사업이나 위험도가 높아 민간이 추진하기 어 려운 부분에 대한 전략적인 투자를 중심으로 국가정보화 계획을 추진하 는 것이 필요하다고 본다.

넷째, 예산제도의 개선이 필요하다. 예산제도의 개선은 계획과 예산의 연계를 위한 강력한 수단은 아니지만 국가재정운용계획과 정보화 예산

지출한도(ceiling)에 국가정보화 계획의 장기적인 내용이 반영될 수 있 도록 함으로써 양자의 연계를 보다 원활하게 만들 수는 있다. 구체적으 로 국가재정운용계획 수립과 지출한도 배정의 근거가 되는 중기사업계획 서 작성이 국가정보화 계획의 내용과 체계에 따라 이루어질 수 있도록 하고, 정보화 예산의 지출한도 결정 과정에서 계획 총괄 주체인 국가정 보화전략위원회의 의견이 반영될 수 있도록 보장하는 것이다.

마지막으로, 국가정보화사업 중에서 반드시 개별 사업부서에서 추진해 야할 것이 아닌 경우에는 정보화담당관실에서 추진하는 방안을 고려할 필요가 있다. 예산확보 측면에서 본다면 정보화담당관실에서 추진하는 것이 개별 사업부서에서 추진하는 경우 보다 예산확보에 유리하기 때문 이다. 효율성 측면에서 본다면 개별 사업부서는 예산극대화를 추구하는 경향이 있기 때문에 반드시 필요한 사업이 아니어도 추진하고, 불필요한 사업에 대한 유지·보수 비용을 요구하는 경우가 있기 때문이다.

주요어 : 계획, 국가정보화 계획, 예산 확보 영향 요인,

계획과 예산의 연계, 국가정보화전략위원회, 자원의존이론

학 번 : 2009-30690

제목 차례

제1장 서론 ···1

제1절 연구의 배경과 목적 ···1

제2절 연구의 방법과 범위 ···4

1. 연구의 방법 ···4

2. 연구의 범위 ···6

제2장 이론적 논의 ···10

제1절 계획과 예산의 연계 ···10

1. 계획과 예산의 개념과 특징 ···10

2. 계획과 예산 연계의 의의 ···16

3. 계획과 예산 연계의 필요성과 가능성 ···19

4. 선행연구의 분석 ···23

제2절 국가정보화에 대한 계획과 예산 체계 ···31

1. 국가정보화 계획의 의의 및 연혁 ···31

2. 현 정부의 국가정보화계획 체계 ···37

3. 현 정부의 국가정보화 예산 제도 ···48

4. 국가정보화 계획과 예산 체계의 문제점 ···54

제3절 자원의존이론과 예산행태론 ···62

1. 계획과 예산 연계에 적용할 수 있는 이론의 탐색 ···62

2. 자원의존이론 ···70

3. 예산 담당자의 대응과 예산행태론 ···76

4. 선행연구 ···81

제3장 연구 설계 ···88

제1절 연구가설과 분석틀 ···88

1. 연구가설 ···88

2. 변수의 설정과 분석틀 ···98

제2절 자료 수집 방법 ···103

1. 기관별 자료 수집 대상 및 방법 ···103

2. 심층인터뷰 대상 사업의 선정 방법 ···104

제4장 국가정보화 계획과 예산의 연계 수준과 조직·사업·담당자의 특성 분석 ···107

제1절 국가정보화 계획과 예산의 연계 수준 ···107

1. 기관 단위의 연계 수준 분석 ···107

2. 사업 단위의 연계 수준 분석 ···110

제2절 조직의 특성과 일치율 ···113

1. 외형적 규모와 일치율 ···113

2. 기능적 규모와 일치율 ···117

3. 소결 ···122

제3절 사업의 특성과 일치율 ···124

1. 상위계획 반영수준과 일치율 ···124

2. 정보화사업 추진주체와 일치율 ···130

3. 신규사업 및 평균사업규모와 일치율 ···134

4. 소결 ···140

제4절 사업 담당자의 대응과 일치율 ···142

1. 국가정보화 시행계획(안)과 예산요구서 작성 단계 ···142

2. 정보화 예산요구서 심사 단계 ···155

제5장 계획과 예산 연계에 영향을 미치는 요인 분석 ···172

제1절 계획과 예산 연계 요인에 대한 실증분석 ···172

1. 회귀모형 설정 ···172

2. 회귀분석의 결과 ···175

제2절 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는 요인 ···184

제6장 결론 ···191

제1절 연구요약 및 결론 ···191

제2절 연구의 한계 ···198

참고문헌 ···200

<부록 1> 2012년 각 중앙행정기관별 국가정보화 시행계획 ···225

<부록 2> 인터뷰 질문지 ···234

Abstract ···240

표 차례

[표 1-1] 국가정보화 관련 기금의 변천 ···8

[표 2-1] 계획의 유형 ···12

[표 2-2] 계획과정 ···14

[표 2-3] 예산주기별 정책과정과 예산과정 ···16

[표 2-4] 계획과 예산 기관의 특징 ···24

[표 2-5] 계획과 예산의 연계에 관한 주요 선행연구 ···29

[표 2-6] 국가정보화 계획의 범위, 사업주체 및 내용 ···32

[표 2-7] 국가정보화 계획 연혁 ···36

[표 2-8] 국가정보화 기본계획의 5대 분야 목표와 주요내용 ···41

[표 2-9] 국가정보화 실행계획 추진 주체 및 세부내용 ···43

[표 2-10] 2012년 국가정보화 시행계획 작성 절차 ···46

[표 2-11] 연도별 국가정보화 시행계획 현황(2010-2012) ···47

[표 2-12] 2013년도 정보화예산안 작성 지침 주요내용 ···51

[표 2-13] 정보화분야 국가재정운용계획 현황 ···55

[표 2-14] 국가정보화 계획과 예산 체계의 현황과 문제점 ···61

[표 2-15] 계획과 예산의 연계에 대한 주요 예산이론의 적용 가능성 ···68

[표 2-16] 예산과정 참여자의 역할과 주요 행태 ···77

[표 2-17] 상호조정의 유형과 주요 내용 ···78

[표 2-18] 각 부처 사업담당자의 예산확보 전략 ···80

[표 3-1] 변수의 종류와 내용 ···101

[표 3-2] 심층인터뷰 대상 사업 선정 방식 ···104

[표 3-3] 심층인터뷰 대상 기관 선정 결과 ···106

[표 4-1] 기관별 국가정보화 계획-예산 일치율 ···109

[표 4-2] 38개 사업의 계획과 예산 연계 수준 ···111

[표 4-3] 41개 중앙행정기관의 조직형태별 계획과 예산 연계 수준 ···114

[표 4-4] 38개 정보화사업이 추진 조직 형태별 계획과 예산 연계 수준 ····115

[표 4-5] 38개 정보화사업의 일치율간 상관관계 ···116

[표 4-6] 41개 중앙행정기관 정보화예산비율에 따른 계획-예산 연계 수준 ···118

[표 4-7] 38개 정보화사업 추진 조직 정보화예산비율과 계획-예산 연계 수준 ···119

[표 4-8] 조직형태와 정보화예산비율에 따른 계획과 예산 일치율 ···121

[표 4-9] 조직의 특성과 일치율 ···123

[표 4-10] 국가정보화 시행계획의 상위계획(실행계획) 반영 현황 ···125

[표 4-11] 41개 중앙행정기관의 상위계획 반영비율과 계획과 예산 연계 수준 ····126

[표 4-12] 38개 정보화사업의 상위계획 반영여부에 따른 계획과 예산 일치율 ····127

[표 4-13] 상위계획 반영과 조직형태에 따른 계획과 예산 일치율 ···129

[표 4-14] 정보화사업 추진추체와 일치율 현황(심층인터뷰) ···131

[표 4-15] 사업추진 주체에 따른 일치율 상호간의 관계(심층인터뷰) ···132

[표 4-16] 조직형태와 사업추진 주체별 일치율 현황(심층 인터뷰) ···133

[표 4-17] 연도별 국가정보화 신규사업 및 계속사업 현황 ···135

[표 4-18] 41개 중앙행정기관의 신규사업 비율과 계획-예산 일치율 ···136

[표 4-19] 38개 정보화사업의 신규사업 여부에 따른 계획-예산 일치율 ···137

[표 4-20] 정보화사업 평균규모와 조직형태와 계획과 예산 일치율 ···139

[표 4-21] 사업의 특성과 일치율 ···141

[표 4-22] 상위계획에 대한 대응 형태별 계획-사업 일치율 평균 ···151

[표 4-23] 상위계획 활용에 대한 대응과 연계에 미치는 영향 ···155

[표 4-24] 예산요구서 심사에 대한 대응 형태별 사업-예산 일치율 ···163

[표 4-25] 사업담당자 대응 전략별 계획-예산 일치율 현황 ···170

[표 5-1] 회귀모형별 분석변수 ···175

[표 5-2] 47개 기관 자료에 대한 회귀분석 결과 ···176

[표 5-3] 조직형태와 정보화예산비율에 따른 계획 예산 연계 수준 ···177

[표 5-4] 38개 사업 자료에 대한 회귀분석 결과 ···179

[표 5-5] 조직형태와 정보화예산비율에 따른 계획 예산 연계 수준 ···180

[표 5-6] 회귀분석 결과의 종합 ···183

[표 5-7] 가설검증 결과 ···190

그림 차례

[그림 2-1] 정부별 정보화 패러다임 ···37

[그림 2-2] 국가정보화 거버넌스 체계 ···38

[그림 2-3] 국가정보화 기본계획의 비전과 5대 분야 ···40

[그림 2-4] 국가정보화 실행계획 목표 및 전략 ···42

[그림 2-5] 국가정보화 계획과 예산 체계 ···58

[그림 2-6] 국가정보화 계획과 예산의 연계 체계 ···62

[그림 3-1] 계획과 예산 연계 분석에 대한 이론과 주요 요인의 범주 ···89

[그림 3-2] 연구의 분석틀 ···102

[그림 4-1] 조직형태와 정보화예산비율에 따른 계획과 예산 일치율 ···121

[그림 4-2] 상위계획 반영과 조직형태에 따른 계획과 예산 일치율 ···129

[그림 4-3] 정보화사업 추진추체와 일치율 현황(심층인터뷰 대상 사업) ···131

[그림 4-4] 정보화사업 평균규모와 조직형태와 계획과 예산 일치율 ···139

제1장 서론

제1절 연구의 배경과 목적

계획(plan)은 미래의 목적을 달성하기 위한 전략적 사고의 결과물이며 구체적인 집행을 위한 의도된 수단들의 집합체이다(Newman, 1963;

Friedmann, 1973; Chadwick, 1978; Moore, 1978). 계획을 통해 다 양한 개연적(probable) 미래 상황 중에서 가장 소망스러운(preferable) 모습을 달성하는 정책 수단들을 설계할 수 있다. 이러한 계획을 순조롭 게 실현하기 위해서는 안정된 중앙계획기구, 정확한 정보, 예산의 확보 가 필수적이며, 특히 예산(budget)의 확보가 중요하다. 예산이 충분히 확보되지 못할 경우 계획은 형식적 문서에 불과하기 때문이다(Simth, 1945; Caiden & Wildavsky, 1974: 239). 그러나 예산에 계획이 제시 하는 투자 규모와 우선순위를 반영하여 약속된 정부의 활동(what is promised)을 달성 가능한 활동(what is affordable)과 연계하는 것은 쉽지가 않다. 일반적으로 계획조직과 예산조직은 분리되어 있고 추구하 는 가치가 서로 다르기 때문에 계획의 장기적 시계(time horizon)와 미 래지향적 가치가 예산의 단기적인 시계와 통제성·책임성과 충돌하고, 현실적으로 결정 권한이 강한 예산조직이 계획의 집행여부와 규모를 사 후적으로 확정하기 때문이다(Wildavsky, 1964; Caiden & Wildavsky, 1974; Howard, 1992).

계획의 실천성 확보를 위해서는 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는 요인을 파악하고 정책적 대응방안을 모색하는 것이 중요하지만 기존의 논의는 발전국가 패러다임에 머무르고 있어서 현실의 계획 문제에 적실 성 있는 처방을 제시하기 어렵다. 경제 발전을 목표로 국가의 총력을 집

결하는 국가계획(national plan)과 예산 연계에 대해 낙관론(규범론)과 비관론(현실론)을 축으로 전개되었던 과거의 연구는 분야별 계획 (sector plan)과 중장기·자율적 예산의 연계라는 최근의 상황을 효과 적으로 설명하지 못하기 때문이다.¹⁾ 한국의 경우 1962년부터 1996년 까지 총 7차에 걸쳐 경제(사회)개발 5개년 계획을 추진했지만 세계화·

민주화·정보화 등으로 정책환경이 급격하게 변화하면서 포괄적인 (comprehensive) 국가계획을 종료하고 중범위(middle-range) 수준의 분야별 계획(sector plan)으로 방향을 전환했다. 예산제도 역시 국가재 정운용계획을 통해 예산의 장기적·전략적 운용을 강조하고 예산총액배 분자율편성제도(top-down 제도)를 바탕으로 부처별 재정운용의 자율성 을 추구하고 있다. 따라서 계획과 예산의 연계 논의는 기존의

΄국가계획

-단년도·통제지향적 예산΄의 관점에서 벗어나

΄분야별 계획-중장기·

자율적 예산΄의 관점에서 이루어져야 한다.

현재 정부가 추진하고 있는 다양한 분야별 기본계획(master plan) 중 에서 계획과 예산의 연계에 관한 검토가 필요한 것이 바로 국가정보화 계획이다. 과거 국가정보화 분야는 1980년대 후반의

΄선투자·후정산΄

1) 역사적으로 본다면 20세기 중반까지는 계획의 황금기(golden age)로 불릴 만큼 종합적인 국가계획(national plan)의 중요성이 강조되었고, 경제발전에 대한 최 고 의사결정자의 강력한 의지와 국민적 공감대를 바탕으로 계획과 예산의 연계는 상대적으로 쉽게 달성될 수 있었다. 1929년 발생한 세계대공황 극복과 제2차 세 계대전 이후 전후복구와 신생독립국의 경제·사회발전 요구는 미국의 뉴딜(New Deal) 정책, 제2차 세계대전 이후 프랑스의 산업근대화 4개년 계획(Monnet Plan: 1946), 신생독립국의 경제발전 계획과 같은 국가계획(national plan)의 발 전을 촉진시켰다(Sanyal, 2005; Neuman, 2007). 당시는 관리중심의 전통적 행 정이론이 지배하던 시기였기 때문에 예산은 원칙적으로 계획의 하위체제로서 그 형식과 내용이 계획과 일관성을 유지하는 경향이 높았다. 그러나 20세기 중반 이후에는 종합적인 국가계획에 대한 회의론과 함께 계획과 예산의 연계에 대한 부정적인 입장이 대두되었다. 국가의 기능이 확대됨에 따라 한정된 예산을 배분 하는 예산기관의 권한이 커져서 계획의 내용이 사후적으로 조정되었기 때문이다.

방식, 2000년대 중반의 강력한 대통령 관심과 충분한 기금(정보화촉진 기금)을 바탕으로 재원 확보에 여유가 있었지만, 최근에는 정치적 지지 의 감소와 기금 사용의 제한으로 인해 계획 추진에 필요한 예산 확보가 쉽지 않다. 더 큰 문제는 각 중앙행정기관별로 국가정보화 계획과 예산 의 연계 수준이 다르다는 점이다. 국가정보화 계획은 항만기본계획(국토 해양부 소관)처럼 단일 기관 내부에서 종결되는 것이 아니라 모든 중앙 행정기관과 지방자치단체를 포함하는 범정부적(cross-cutting)인 계획 이기 때문에 종합적인 관점에서 계획 내용이 조정되고 예산이 배분되어 야 한다. 그러나 국가정보화 계획을 주도하는 국가정보화전략위원회는 정보화 예산에 대한 조정·결정 권한이 없기 때문에 각 중앙행정기관은 연도별 시행계획 집행에 필요한 예산 확보를 위해 개별적으로 기획재정 부에 예산을 요구하고 심사를 받는다. 그 결과 예산 과정에서 개별 중앙 행정기관과 기획재정부가 형성하는 상호관계의 형태에 따라 계획과 예산 의 연계 수준이 서로 다르게 나타난다. 실제로 2011~2012년 동안 각 기관의 국가정보화 계획 소요액 대비 예산 확보액의 비율은 평균 74%

수준에 불과하고, 기관과 사업의 특성에 따라 50% 미만에서 100% 이 상의 편차를 보이고 있다.

기관별·사업별로 계획과 예산의 연계 수준이 다르게 나타나는 것은 특정 기관의 사업이 불균형적으로 발전하는 결과를 초래하기 때문에 원 래의 계획 체계를 훼손시킨다. 그러나 국가정보화 계획과 예산의 연계에 관한 연구는 계획과 예산의 연계가 낮다는 문제만 제기하고 있을 뿐이며 구체적으로 양자의 연계에 영향을 미치는 요인이 무엇인지 설명하지 못 하고 있다(명승환, 2008; 이원태 외, 2008; 정찬모 외, 2006; 정명주, 2003; 김동건 외, 2003). 일부 연구들은 (구)정보통신부 해체 이후 국 가정보화사업의 추진력이 상실되어 정보화 예산이 감소하고 있다고 보고

조직 개편을 중심으로 대안들을 논의하고 있으나(홍성걸, 2009; 한세억, 2010), 계획과 예산에 대한 체계적 분석이 없기 때문에 근본적인 해결 책이라고 보기는 어렵다.

따라서 이 논문은 실증분석을 통해 기관별·사업별로 국가정보화 계획 과 예산의 연계에 영향을 미치는 요인을 찾아내고자 한다. 동일한 계획 과 예산 제도에 직면해 있으면서도 기관별·사업별로 서로 다른 연계 수 준이 나타나는 원인을 분석함으로써 새로운 국가정보화 기본계획 수립에 참고하고, 계획과 예산 연계에 관한 이론적 발전에도 기여할 수 있을 것 이다. 이를 위해 우선 일반적인 연계(linkage)의 개념을 분석하여 계획 과 예산의 연계에 관한 개념을 정립한다. 그리고 계획과 예산 연계에 관 한 기존 연구들이 무이론적(non-theoretical)으로 현상을 기술 (describe)하는 수준에 머물러 있던 한계를 극복하기 위해 자원의존이 론(resource dependency theory)의 관점을 바탕으로 계획과 예산의 연계에 영향을 미칠 수 있는 이론적 변수들을 파악한다. 그리고 국가정 보화 계획과 예산에 관한 각종 자료를 수집·분석하고, 실제 정부 부처 에서 정보화계획을 담당하고 있는 공무원에 대한 심층인터뷰를 실시하여 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는 요인을 찾아내고자 한다.

제2절 연구의 방법과 범위

1. 연구의 방법

국가정보화 계획과 예산의 연계를 분석하기 위해서 중앙행정기관별 자

료와 개별 사업에 대한 자료가 동시에 필요하다. 기관별 자료는 기관 수 준에서 어떠한 요인이 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는지 설명할 수 있지만, 각 기관 내부에서 서로 다른 성격의 사업들이 추진되고 있기 때 문에 기관 수준의 분석 결과를 사업 수준에 적용할 경우에는 생태학적 오류(ecological fallacy)가 발생하기 때문이다. 따라서 이 논문에서는 기관 수준의 자료와 사업 수준의 자료를 동시에 분석하는 교차검증을 실 시한다. 통상적으로 교차검증은 복수의 데이터원·연구자·방법론·이론 적 시각들을 하나의 연구 내에서 결합하는 다각검증(triangulation) 방 식을 통해 이루어진다(Denzin, 1989).

우선 행정안전부 정보화전략실의 협조를 통해 2011-2012년 국가정 보화전략위원회에 국가정보화 시행계획을 제출한 중앙행정기관별 국가정 보화 계획 소요액과 예산 확보액에 관한 양적 자료(quantitative data) 를 입수하여 기초 통계 분석과 회귀분석(regression)을 실시하여 기관 수준에서 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는 요인을 파악한다. 기관별 자료 분석과 동시에 소수의 국가정보화 사업을 표본 추출하여 그 담당자 에 대한 심층인터뷰(in-depth interview)를 통해 사업 수준의 자료를 확보한다. 심층인터뷰 결과 양적(quantitative) 자료로 전환할 수 있는 부분들은 기초 통계 분석과 회귀분석을 실시하여 사업 수준에서 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는 요인을 파악하고, 앞서 살펴본 기관 수준 의 분석 결과와 비교한다. 즉, 데이터원의 다각검증(data source triangulation)이 이루어지는 것이다.

다음으로 양적 자료로 전화하기 어려운 심층인터뷰 내용은 양적 분석 결과를 해석하는 데 보완적으로 활용한다. 이러한 방법론적 다각검증 (methodological triangulation)에 대해서 양적연구와 질적연구가 패러 다임(paradigm)적 차이를 나타낸다는 입장에서는 양자의 비통약성

(incommensurability)을 주장하지만, 실용주의(pragmatism)의 관점에 서 본다면 양자의 상호 보완적 통합은 긍정적이다(Denzin, 1989; 김병 섭, 2010: 601; 남궁근, 2011: 419). 방법론적 다각검증을 통해 맥락 에 대한 이해도가 낮은 양적연구와 외적타앙성 확보가 어려운 질적연구 의 한계를 일부 극복하여 연구결과의 신뢰성을 높일 수 있기 때문이다.

이는 Campbell & Fisk(1959)의 복합 조작주의(multiple operation)에 서 출발하며 속성의 편차를 정확하게 측정하기 위해 두 방법들간의 공통 변이(co-variation)를 보여주는 것이다(심준섭·주영종, 2005).²⁾

2. 연구의 범위

분석단위(unit of analysis)는 기관(organization)과 사업(project) 두 가지이다. 먼저 기관은 국가정보화전략위원회에 국가정보화 시행계획 을 제출한 중앙행정기관을 대상으로 한다. 기관을 단위로 전체 계획소요 액 대비 예산확보액의 비율을 살펴보고, 여기에 영향을 미치는 요인을 분석한다. 다음으로 사업을 단위로 계획과 예산의 연계 수준과 연계 수

2) 심준섭·주명종(2005)에 따르면 2000년에서 2005년 사이 한국의 주요 행적학 과 정책학 학술지에 게재된 929편의 경험적 논문 중에서 단지 방법론적 다각화 를 시도한 논문은 11편에 불과하다. 이들 연구의 대부분은 양적자료 분석후 인 터뷰를 추가하거나, 인터뷰를 분석에 설문조사를 이용한 대상자의 인식정도를 첨 가하는 등 자료의 결합 수준에 머무르고 있다. 그러나 최근에는 연구의 신뢰성 확보를 위해 양자를 보완적으로 통합하는 수준으로 전개되고 있다. 강민아 외 (2007)는 지역 보건 정책(수불사업)에 관한 주민 의견 조사를 위해 설문조사와 포커스 그룹 인터뷰(FGI)를 순차적으로 병행하는 통합(mixed) 연구방법을 사용 했다. 심용보·이호창(2010)은 지역 노사정민협의회 활성화 정도에 영향을 미치 는 요인들에 대한 설문조사 결과를 분석하고, 그 결과를 경기도 부천지역의 거버 넌스 활성화 사례에 순차적으로 적용했다. 류현숙(2009)은 온라인 국민 참여가 한국 민주주의에 어떠한 방식으로 영향을 미치고 있는지 분석하기 위해 정성적 조사(심층면접, 관찰, 내용분석)과 정량적 조사(설문조사) 방식을 결합했다.

준에 영향을 미치는 요인을 살펴본다. 이 과정에서 해당 사업을 추진하 는 각 기관의 정보화사업 담당자는 정보원(informant)이 된다. 이들은 상위계획을 바탕으로 연차별 시행계획(안)을 작성하고 필요한 예산 확보 를 위해 노력하고 있기 때문에 계획과 예산의 연계에 영향을 미치는 요 인을 가장 잘 잘 설명할 수 있기 때문이다. 이 외에도 해당 기관의 정보 화사업 총괄 담당자, 기획재정부 예산실 정보화 예산 담당자, 행정안전 부 정보화전략실 국가정보화 시행계획 담당자, 국가정보화전략위원회 담 당자에 대한 심층인터뷰를 통해 각 기관 정보화사업 담당자의 인터뷰 내 용을 균형적으로 수용할 수 있도록 한다.

분석기간은 기관을 단위 분석할 경우 2010년(2011년도 국가정보화 시행계획과 예산 작성 시기)부터 2011년(2012년도 국가정보화 시행계 획과 예산 작성 시기)까지이다. 사업을 단위로 분석할 경우 2013년도 국가정보화 시행계획(안)의 작성과 예산확보에 이르는 기간이 분석기간 이다. 구체적으로 각 중앙행정기관의 중기사업계획서 작성(2012년 1월 31일 기한) 시점부터 정부예산안에 대한 대통령 승인(법적으로 회개연 도 개시 90일 전 기한) 시점까지로 한정한다. 상위계획(기본계획 혹은 실행계획)의 계획기간(2008-2012)을 분석기간으로 설정하지 않은 것 은 계획과 예산의 연계를 분석하기 위해서는 상위계획이 계획기간 전반 의 예산소요를 엄밀하게 규정하고 있어야 하는데, 현재의 상위계획은 계 획목표, 사업내용, 주관기관만 제시하고 있을 뿐이며 재원 소요에 대해 서는 명시적으로 밝히지 않고 있기 때문이다. 그 결과 상위계획에서 제 시하는 필요 금액과 계획기간 전반에 걸쳐 확보된 예산 합계를 비교하여 계획과 예산의 연계를 분석하는 것은 어려움이 있다.

이 논문에서 분석하는 예산은 대통령 승인으로 최종 결정되는 정부제 출 예산(안)이다. 국회의 심의를 거쳐야 비로소 다음 연도(FY1) 예산으

로 확정되지만, 국회 예산심의를 통한 수정율이 높지 않고 각 기관 정보 화사업 담당자와 기획재정부 예산 담당자의 상호작용 분석에 초점을 맞 추기 위해 정부제출 예산(안)으로 범위를 한정한다. 또한 일반회계와 특 별회계는 분석대상에 포함하지만 정보화 관련 기금(정보통신진흥기금)은 분석에서 제외한다. 다음 [표 1-1]에서 보는 바와 같이 2005년 이후 국가정보화에 대한 기금 사용은 상당히 제한적으로 이루어지고 있다.

구분 정보통신진흥기금 정보화촉진기금 정보통신진흥기금

기간 1993~1995 1995~2004 2005~2009 2009~현재

근거

「 정 보 통 신 연 구 · 개 발 에 관 한 법 률 」 ( 1 9 9 1 . 12. 14. 제정·시행)

「정보화촉진기본법」

(1995. 8. 4. 제정, 1996. 1. 1. 시행)

「정보화촉진기본법」

(2004. 12. 30. 개정, 2005. 1. 1. 시행)

「정보통신산업진흥법」

(2009. 5. 22. 제정, 2009. 8. 23. 시행)

목적 정보통신 연구·개발

지원 정보화촉진 지원 정보통신 진흥을 지원

재원

정부 출연금·융자금 / 기간통신사업자 출연금(연구개발 부담금) 기금운용 수익금 / 차입금 기타 수입금

적립금(한국전기통신공사법) 주파수할당대가(전파법)

용도

1. 정보통신에 관한 기술·역무의 연구·개발과 이의 실용화사업 2. 정보통신설비 현대화사업 3. 정보화추진사업 4. 정보통신전문인력 양성사업

[일반계정]

1. 초고속정보통신 이용활성화사업 2. 공공·지역·

산업등 각 분야의 정보화촉진사업

※ 일반계정 폐지

[연구개발계정]

1. 정보통신에 관한 연구개발사업

2. 정보통신관련 표준의 개발·제정 및 보급사업 3. 정보통신관련 인력의 양성사업

4. 정보통신산업의 기반조성을 위한 사업 운용

관리 ^{체신부장관 정보통신부장관 정보통신부장관 지식경제부장관}

[표 1-1] 국가정보화 관련 기금의 변천

국가정보화 사업에 사용되는 기금은 1993년 「정보통신연구·개발에 관한법률」에 의하여 설치된

΄정보통신진흥기금΄에서 출발한다. 그 이후

΄정보화촉진기금΄으로 전환되어 일반계정과 연구개발계정으로 구분되었

다. 2004년 12월 「정보화촉진기본법」 개정으로 일반계정은 통신사업 특별회계 및 일반회계사업으로 전환하였고, 연구개발계정은

΄정보통신진

흥기금΄으로 전환되었다. 현재는 「정보통신산업진흥법」에 따라 정보통 신진흥기금은 지식경제부가 운영중이며, 전파·방송등 기술개발과 반도 체·디스플레이 등 정보통신에 관한 연구개발, 표준개발, 인력양성 등 연구개발부문에 한정되어 있기 때문에 과거

΄정보화촉진기금΄(1995-

2004)와 달리 공공부문 정보화사업 추진에는 투입되지 않는다.

제2장 이론적 논의

제1절 계획과 예산의 연계

1. 계획과 예산의 개념과 특징

1) 계획

계획(plan)은 미래의 목표를 달성하기 위한 전략적 사고의 결과물이며 구체적인 집행을 위해 의도된 수단들의 집합체이다. 계획을 통해서 개인 은 장래에 무엇을 할 것인지 사전에 결정하고, 조직은 조직관리를 위한 자원배분과 통제 행위를 하고, 국가는 사회 체계의 변화를 추구한다 (Newman, 1963; Friedmann, 1973; Chadwick, 1978; Moore, 1978). 계획은 기획·사업(프로그램)·의사결정·정책 등과 혼동될 수 있지만 적용 범위와 강조점이 다르기 때문에 개념적으로 구분이 필요하 다(정환용, 2009: 5-7). 계획은 문서화된 결과물(output or end- result) 형태이며 목표와 수단을 제시하는 것이기 때문에 경과 과정 (process)을 강조하는 기획(planning)과 구분된다(Dror, 1963; 김신 복, 2003: 3). 즉, 기획의 결과물이 계획이다. 그리고 계획은 사업과 정 책의 방향을 제시하는 것으로 구체적인 사업을 나타내는 프로젝트 (project) 및 프로젝트의 결합인 프로그램(program)과 위계적으로 차 이가 있다. 또한 계획은 연속적인 의사결정의 집합이기 때문에 여러 대 안들 중에서 하나를 선택하는 의사결정(decision making)과 다르다. 마 지막으로 계획은 다수의 정책 목표에 대한 장기적·종합적 전망을 포함 하는 복합 결정(a set of decision)이기 때문에 개별 정책(policy)과는 구별된다(김신복, 2003: 9).

계획의 특징은 미래지향성, 목표지향성, 행동지향성으로 요약할 수 있 다(김신복, 2003: 12-14). 계획은 현재의 정책문제 해결보다는 장래에 일어날 상황을 예측하고 대비책을 제시하는 미래지향적 활동이다. 또한 계획은 미래의 목표를 명확하게 설정하고 기존의 추세에 인위적인 통제 를 가하여 보다 소망스러운(preferable) 미래로 바꾸려는 목표지향성을 갖는다. 마지막으로 계획은 순수 연구나 교육훈련 활동과 달리 실천과 집행을 통해 문제를 해결하고 현실을 개선하려는 행동지향성을 갖는다.

이와 같은 계획의 미래지향성·목표지향성·행동지향성을 보장하기 위 해 정보(information), 중앙계획기구(central planning agency), 예산 (budget)이 중요하다. 정보는 의사결정의 정당성을 강화시켜주는 수단 으로 모든 목적 지향적 활동에 필수적이다. 계획수립에 직접적으로 도움 이 되면서 믿을 수 있는 정보들을 수집, 분류, 축적, 검색하는 것은 계획 의 질(quality)을 결정한다. 다음으로 계획을 수립하고 장기적으로 관 리·통제하기 위해서 안정적인 중앙계획기구를 갖추는 것이 중요하다.

중앙계획기구는 중·장기 및 연차별 계획을 수립·보완하여 전체적인 계 획을 결정(decision making)하고, 부문별 계획에 대한 하부 조직들 사 이의 이해관계를 조정(coordination)하고, 계획의 집행에 소요되는 재원 과 인적·물적 자원을 동원(mobilization)한다. 또한 중앙계획기구는 계 획이 의도한 대로 집행되도록 각 집행기구들을 통제(control)하고, 계획 의 진도와 추진실적을 평가(evaluation)한다. 마지막으로 계획이 실제 집행되기 위해서는 충분한 예산이 확보되어야 한다. 예산의 뒷받침이 없 는 계획은 실용성이 없는 형식적인 문서에 지나지 않으며, 계획과 연계 되지 않은 예산은 자원의 낭비를 초래할 우려가 있기 때문이다.

분류기준 계획 유형 내용 및 특징

기간

단기계획

- 3년 미만의 기간을 가지며, 현실과의 괴리가 적어 실현가능성(feasibility)이 높음

- 구조적인 변동이나 획기적인 발전을 기대하기 어 려움

중기계획 - 3년 내지 7년을 대상으로 하는 계획 - 5개년 계획이 가장 일반적임

장기계획

- 대체로 10년 내지 20년을 대상으로 작성됨 - 계획이라기보다 전망(perspective)의 성격이 강

함

- 구체성이 약하고 기간 경과에 따라 현실과 괴리가 커짐

변경 가능성

고정계획 - 계획 대상 기간 동안 계획 내용이 고정되는 것

연동계획

- 계획의 집행과정에서 매년 내용을 수정·보완하여 계획기간을 계속 1년씩 늦추어 동일한 연한의 계 획을 유지

- 점진적으로 연차별 목표의 달성도를 반영한 새로 운 목표를 설정할 수 있어 계획의 융통성 확보에 유리

종합성

사업별 계획 - 공공투자사업들을 단순히 나열해 놓은 것 통합적

공공투자계 획

- 공공부문의 가용 재원을 추계하여 분야별·기관별 로 배분한 다음 제시된 사업들의 예상 효과에 비 추어 투자의 우선순위를 설정하는 것

종합계획 - 통합적 공공투자계획과 민간부문 계획을 총괄하여 국가 전체적인 관점에서 접근하는 것

[표 2-1] 계획의 유형

계획의 유형은 [표 2-1]과 같이 대상기간, 변경가능성, 종합성의 정 도를 기준으로 구분할 수 있다.³⁾ 먼저, 계획은 대상 기간에 따라 단기계

3) 이 외에도 계획의 지리적 대상에 따라 지방계획(local plan)·지역계획(regional plan)·국가계획(national plan)·국제계획(international plan)으로 구분된다.

획(short-term plan), 중기계획(medium-term plan), 장기계획 (long-term plan)으로 구분된다. 중·장기계획의 집행을 위해 1년 단 위 운영계획(operative plan)인 연차계획(annual plan)이 작성되며, 연 차계획의 재정적 표현이 곧 예산(budget)이다. 또한, 계획은 변경 가능 성에 따라 고정계획(fixed plan)과 연동계획(rolling plan)으로 구분된 다. 마지막으로, 계획은 종합성의 정도에 따라 사업별 계획(project by project), 통합적 공공투자계획(integrated public investment plan), 종합계획(comprehensive plan)으로 구분된다.

계획과정은 검토가 요구되는 문제, 대안적 해결책, 계획 대안의 상대적 장점들의 속성에 대한 이해를 높이기 위한 일련의 활동으로 합리적 의사 결정의 연속이면서 동시에 각 단계별로 이해관계자의 갈등과 타협이 존 재하는 정치적 과정이다(정환용, 2009: 325). 김신복(2003: 128- 130)에 따르면 광의의 계획과정은 가치형성·수단규명·실현화의 3단계 로 구성되고(Davidoff and Reiner, 1962), 협의의 계획과정은 계획 수 립 부분에 초점을 두어 목표설정·대안탐색·대안선택 등으로 구성된다 (Galloway, et al., 1941; Millet, 1947; Koontz & O’Donnell, 1959). 광의의 접근과 협의의 접근을 종합한 통합적 관점에서는 계획과 정을 문제인식·목표결정·자료수집·기술·설계·평가·의사결정·집행

·재검토 등 9단계로 제시한다(Sarley, 1972). 이와 같은 다양한 논의 들을 종합하면 계획과정을 다음 [표 2-2]와 같이 목표설정, 계획수립, 계획집행, 계획평가 등 4단계로 구분할 수 있다.

또한 계획의 대상 분야에 따라 경제계획(economic plan)·사회계획(social plan)·물적계획(physical plan)·방위계획(defense plan)등으로 구분할 수 있 다.

과정 내용

목표설정

- 계획의 수립과 집행을 통해 장래에 달성하고자 하는 바람직한 최종상태(desirable future state)를 설계하는 것

- 목표설정은 목표확인, 명료화, 순위화의 3단계로 구성

계획수립

- 목표 달성을 위한 행동전략을 명시하는 과정

- 현재 상황에 대한 자료와 정보를 수집·분석하여 현상을 정확히 진단(diagnosis)하고 합리적으로 미래를 예측(forecasting)하 고 최적의 계획 대안을 선택

계획집행

- 일반적이고 추상적인 계획을 목표-수단 계층제에 따라 점차적 으로 구체화하여 행동으로 옮기는 과정(일반적인 정책 집행과 유사)

계획평가

- 집행에 의한 목표성취도와 영향정도를 파악

- 어느 정도까지 계획이 집행되었는지 평가 ⇒ 상황의 변화가 발 생하였는지 평가 ⇒ 상황의 변화는 프로그램의 직접적인 효과였 는지 평가 ⇒ 프로그램이 효율적이었는지 평가

[표 2-2] 계획과정

2) 예산

예산은 일정 기간의 수입과 지출에 관한 예정적 수치이다(윤영진, 2011: 71). 특히 정부 예산은 회계연도(fiscal year, FY)에 정부가 세 금으로 국민으로부터 거두어들이는 세입과 국정활동을 통해 지출하는 세 출로 구성된다. 이 중에서 세출 예산은 예정된 정책과 사업 실현에 대한 국가의 의지가 담겨있기 때문에 필연적으로 정책 또는 사업에 대한 결정 과 금액에 대한 결정을 포함한다(윤영진, 2011: 19). 정책 또는 사업에 대한 결정은 정책목표 또는 사업목표를 달성하기 위한 대안을 선택하는 것이고, 금액에 대한 결정은 선택된 정책대안 또는 사업대안에 소요되는 비용을 계산해서 화폐적 수치를 부여하는 것이다.

Schick(1966: 243-258)는 예산의 세 가지 기능으로 통제(control), 관리(management), 기획(planning)을 들고 있다. 예산의 통제 기능은 정부 각 부처의 예산 담당 공무원이 사전에 결정된 예산기준에 따라 예 산의 편성·집행·회계검사를 받도록 하는 것이다. 예산의 관리 기능은 이미 승인된 목표를 세부 사업계획으로 나누어 작성하고, 이를 집행하기 위해 조직·인력·자원을 배치하는 것이다. 관리 과정에서는 효율성과 효과성이 중요하기 때문에 사업 조직은 자원이 효율적으로 배치되었는지 파악하기 위해 업무비용을 측정하고, 그 성과를 파악하기 위해 성과지표 를 개발한다. 마지막으로, 예산의 기획 기능은 목표의 결정, 대안의 평가 및 선정된 사업의 승인을 포함한다. 기획 기능은 장기적 계획과 단기적 예산편성을 유기적으로 연계시켜 자원을 효율적으로 배분하는데 목적이 있다. 즉, 정부의 장기 목표는 무엇이며, 그것을 달성하기 위한 단기적인 정책은 무엇이고, 예산의 지출 결정과 어떻게 연계되는가를 밝히는 것이 다. 예산제도가 이들 세 가지 기능을 모두 내포하고 있지만, 상대적으로 품목별 예산제도(LIBS)는 통제기능, 성과주의 예산제도(Performance Budgeting)는 관리기능, 계획예산제도(PPBS)는 기획기능이 부각된다.

예산과정은 일반적으로 예산편성, 심의, 집행, 결산 및 회계검사의 4단 계로 이루어진다. 이러한 단계들이 시간적 차원에서 반복되는 일정한 주 기를 예산주기(budget cycle)라고 하는데, 한국은 통상 3년의 예산주기 를 갖고 있다. 예산의 편성과 심의는 전년도(FY-1)에 이루어지고, 집행 은 당해 연도(FY0), 그리고 결산 및 회계검사는 다음 연도(FY1)에 수행 된다. 예산주기와 예산과정의 내용은 다음의 [표 2-3]와 같다.

예산주기 정책과정 예산과정

전년도 (FY-1)

기획 및 분석

예산편성 (행정부)

- 정책·사업분석 및 세입예측 - 중기재정계획(국가재정운용계획)

수립

정책형성

- 예산편성 기본지침 작성·시달 - 예산요구서 제출

- 예산안의 사정 및 정부예산안 편성 예산심의

(입법부)

- 예비심사 - 종합심사 당해 연도

(FY₀) 정책집행 예산집행 (행정부)

- 예산 배정·자금 배정

- 지출원인행위, 지출, 회계처리 다음 연도

(FY1)

감사 및 평가

결산 및 회계검사 (입법부)

- 회계검사, 결산 심의 - 재정사업 평가

※ 출처: 윤영진(2011: 146-148), Lynch(1995: 10-14) [표 2-3] 예산주기별 정책과정과 예산과정

2. 계획과 예산 연계의 의의

1) 일반적인 연계의 개념

정책학에서 사용되는 연계(linkage)의 일반적인 개념은 서로 다른 조 직 혹은 참여자들이 동일한 목적을 실현하기 위해 서로 다른 조직·참여 자·정책수단·자원·역량을 공동으로 결집하는 것이다. 따라서 연계는 두 개 이상의 독립된 주체가 동일한 목적 달성을 위해 기능·자원·정보 등을 공유하는 것을 넘어(박경숙, 1996; 이금진, 2003), 연계 당사자 사이의 상이한 관점을 극복하고(Gray, 1989), 상호작용을 바탕으로 공 동의 해결책을 모색하는 것까지 포함한다(Bailey and Koney, 1996).⁴⁾

이와 같이 연계는 현실에서 연계는 협력, 조정, 협동의 모습으로 나타 난다(김재엽·박수경, 2001). 협력(cooperation)은 요구되는 책임이 거 의 없으며 최소한의 자원을 투입하고 독립적으로 사용하는 것이다. 조정 (coordination)은 당사자들 간에 일정 부분 공식적인 책임을 공유하는 것이며, 협동(collaboration)은 상당 부분 공식적인 책임을 공유하며 새 로운 자원을 투입하여 새로운 체계를 만드는 것이다. 따라서 협력·조 정·협동의 강도에 따라 연계의 수준은 상호작용과 통제가 전혀 없는 자 율적 관계(autonomy), 약간의 상호작용이 있는 낮은 연계(low linkage), 약간의 상호작용은 있지만 정규적인 상호작용은 없는 보통의 연계(moderate linkage), 많은 상호작용이 있지만 약간은 호혜적인 고 도의 연계(high linkage), 특정 조직이 강하게 통제하는 지도 (direction)의 단계로 구분된다(Esman and Uphoff, 1984). 그러나 연 계는 상대방의 실체와 고유성을 인정하면서 협력을 제도화하는 것이기 때문에 이질적인 물리적·유기적 배열을 변경시켜 하나의 실체로 만드는 통합(integration)과는 구분된다.

2) 계획과 예산 연계의 개념

연계의 핵심 요소인 복수의 독립된 주체, 동일한 목적, 기능·자원·정 보 등의 공유를 감안한다면 계획과 예산의 연계는 과정적 측면과 결과적 측면으로 구분할 수 있다. 과정적 측면의 연계는 계획과 예산의 각 단계 에서 양자의 참여자가 상호 유기적인 관계를 형성하고, 상반되는 지향점 을 조정할 수 있도록 제도적인 의사소통(communication) 장치를 확보 하는 것이다. 결과적 연계는 예산이 계획상 소요 금액을 최종적으로 얼

4) 경우에 따라서 연계는 서로 다른 조직 상호간의 장단기적인 협력관계 속에 상호 신뢰와 상생의 노력까지 연계에 포함하기도 한다(Bailey and Koney, 1996;

Franklin and Streeter, 1995; Gray, 1989).

마나 반영하였는지에 관한 것이다. 따라서 과정과 결과를 고려할 경우 계획과 예산의 연계는

΄장기적 정책 목표 실현을 위해 약속된 정부의 활

동(what is promised)과 실제 집행 가능한 활동(what is affordable) 을 일치시키는 것΄으로 개념화할 수 있다.

그러나 이 개념은 추상성이 높고 연계의 대상인 계획과 예산의 범위가 어디까지인지 모호하다. 따라서 보다 구체적으로 개념과 용어의 뜻을 기 술하는 개념적 정의(conceptual definition)가 필요하다. 국내 연구 중 에서 김동건 외(2003)는 계획된 투자금액 대비 실제 배정된 예산의 크 기와 사업의 완결 여부를 복합적으로 사용해서 계획과 예산의 연계를 정 의한다. 그러나 사업의 완결 여부는 계획과 예산의 문제뿐만 아니라 집 행의 요소를 포함하기 때문에 연계의 개념 요소로 적합하지 못하다.

5년 단위 중장기계획의 경우 계획 수립 시점(FY-4)에 예상한 소요재 원과 계획 추진 기간(FY-4 ~ FY0)동안 확보된 예산의 합계를 기준으로 연계를 정의하는 것이 타당하지만 실제 분석에 적용하기에는 어려움이 크다. 중장기계획 수립 과정에서 소요재원을 명시하지 않아 연계를 정의 할 기준값(reference value)이 없는 경우가 많기 때문이다.⁵⁾ 뿐만 아니 라 계획을 추진하는 5년의 기간 동안 사업의 내용과 계획·예산 담당 공무원이 지속적으로 변경되기 때문에 전체 계획기간 동안 발생하는 다 양한 요인을 일관되게 설명하기도 어렵다. 그 결과 5년 단위 중장기계획 기간 전체를 대상으로 연계를 개념화할 경우 계획과 예산의 연계에 영향 을 미치는 요인은 양자의 시계(time horizon)·주체·목표의 상이성과

5) 국가정보화 기본계획(2008-2012)에는 소요 재원에 대한 언급 자체가 없으며, 국가정보화 실행계획(2009-2012)에는 ΄소요재원은 향후 주관부처 중심으로 예 산당국과 협의한다.΄라고 규정되어 있다. 따라서 기본계획 및 실행계획이 다루고 있는 중장기적 관점에서의 전체 계획금액과 전체 예산확보금액의 비교 자체가 불 가능하다.

같은 추상적인 수준에서 논의될 우려가 있다.

따라서 이 논문에서는 약속된 활동(what is promised)인 5년 단위의 계획보다 집행 가능한 활동(what is affordable)인 1년 단위의 예산에 초점을 맞추어 연계의 개념을 구체화한다. 통상적으로 중장기 기본계획 은 1년 단위의 운영계획인 시행계획 형태로 구체화되고, 이 시행계획을 바탕으로 예산요구서를 작성하여 다음 연도 예산을 확보하게 된다. 따라 서 계획과 예산의 연계는

΄계획목표 실현을 위해 사업담당자가 중장기계

획을 1년 단위 시행계획으로 전환하고, 그 시행계획의 집행에 필요한 1 년 단위 예산을 확보하는 것΄으로 정의할 수 있다. 그리고 시행계획상 계획 소요액 대비 예산 확보액의 비율이 높을수록 연계가 잘 이루어졌다 고 본다.

3. 계획과 예산 연계의 필요성과 가능성

1) 계획과 예산 연계의 필요성

일반적인 정책 영역에서 서로 다른 조직·참여자 사이의 연계를 통해 얻을 수 있는 편익은 자원의 효율적인 활용, 정책 수요자의 욕구 충족, 상호 통제의 강화, 상호 신뢰의 구축 등이다. 첫째, 연계를 통해 정책에 투입되는 자원과 정보 등을 공유함으로써 효율적인 자원 활용이 가능해 진다(Thompson et al., 1991). 둘째, 연계는 행위자들의 정책 결정비 용을 줄이고 문제 해결능력을 증대시켜 궁극적으로 정책수요자의 복합적 요구를 효과적으로 충족시킬 수 있다(이금진, 2003; 이혜원, 2002;

Wimpfheimer et al., 1990). 특히 연계가 없었다면 달성하기 어려웠던 일들을 연계를 통해 구체화할 수 있게 된다. 셋째, 연계는 행위자들이 개별적으로 통제력을 행사하던 때 보다 더 강한 상호통제를 가능하게 한

다(Salamon, 1995: 48-49; Leeuw, 1996; Chelimsky, 1996). 넷째, 연계를 지속적으로 유지하는 과정에서 신뢰가 새롭게 생성될 수도 있고 기존의 신뢰가 향상되어 당사자 사이의 상호작용에서 발생하는 유형·무 형의 거래비용(transaction cost)을 감소시키는 효과를 가져 온다 (Snavely and Desai, 2001: 251).

이와 같은 관점에서 본다면 계획과 예산 연계의 필요성은 크게 계획의 실천성 확보와 재정운용의 효율성 확보로 구분할 수 있다. 먼저, 계획의 실천성 확보를 위해 예산과의 연계가 필요하다. 계획은 기획의 결과물로 서 정부가 달성하려는 목표와 최적수단을 제시하고, 예산은 1년간에 걸 친 정부의 수입·지출에 관한 것으로 계획을 추진하는데 필요한 재원이 다. 따라서 계획은 예산을 통해 실천에 옮겨야 하며, 그렇지 못한 경우 그 계획은 하나의 의도에 불과하다(Simth, 1945; Caden &

Wildavsky, 1974: 239). 계획의 기능을 강조하는 입장에서 본다면 계 획은 목표와 수단을 연결시키는 의사결정체제이고 예산은 집행을 보장하 는 하위체제가 된다. 그러므로 예산은 계획을 전제로 수립되고, 그 형식 과 내용이 계획과 일관성을 유지하는 것이 계획의 실천성 확보를 위해 중요하다.

둘째, 재정운용의 효율성 관점에서 계획과 예산 연계의 중요하다. 과거 입법국가시대에는 행정부에 대한 의회의 통제가 중요했기 때문에 품목별 예산제도(LIBS)가 주류를 이루었다. 그러나 세계대공황 이후 정부의 영 역이 확장되면서 행정의 효율성 확보를 위해 계획예산제도(PPBS)와 영 기준예산제도(ZBB)의 도입을 시도한 바 있다. 특히 최근 세계 각 국은 경기침체와 재정위기를 겪으면서 행정 부문의 효율성 증진과 성과주의 정착을 위해 계획-예산(집행)-평가로 이어지는 통합적인 성과관리 체 계 관점에서 계획과 예산의 연계를 논의하고 있다(Schick, 1990). 뿐만

아니라 장기적인 재원배분의 효율성, 즉 국가 전략을 위해서 계획과 예 산의 연계가 중요해지고 있다. 과거 행정은 소수의 단기적이고 전형적인 정책문제 해결을 중심으로 이루어졌기 때문에 중장기적 계획 보다는 인 원이나 예산의 증대를 통해 정책 문제를 해결했다. 그러나 오늘날 정부 의 영역이 확장되고 미래에 대한 불확실성이 높아짐에 따라 국가는 제한 된 자원으로 내·외부적 환경변화에 전략적으로 대응할 필요성이 높아졌 다. 국가가 장기적인 관점에서 계획을 수립하고 각종 정책수단을 효과적 으로 동원하는 것은 정책의 예측 가능성을 높여 정책의 혼란과 자원의 비효율적인 투입을 방지하고, 국가 경쟁력을 강화시키는 효과적인 수단 이 될 수 있기 때문이다.

2) 계획과